עבירה שיש עימה קלון בראי ההליך הפלילי
הפרקים שבספר:
עובדי מדינה וקלון
1. מטרתו של הדין המשמעתיתכלית אמצעי המשמעת היא להגן על השירות הציבורי, על תדמיתו בעיני הציבור, ולהרתיע עובדים אחרים בשירות הציבורי שלא ייכשלו במעשים אשר טבוע בהם פגם מוסרי.
חומרה מיוחדת יש לייחס לכך כאשר במעשים שביצע עובד המדינה טבוע בהם פגם מוסרי ובעבירה שיש עימה קלון.
על הדין המשמעתי להגן על אמון הציבור בשירות המדינה וליצור הרתעה אפקטיבית כלפי עובדי ציבור מפני מעשים שיש בהם משום מעילה באמון הציבור {עש"מ 4350/06 מדינת ישראל נ' חיים רון, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.06.07)}.
עובד ציבור נדרש לשמש דוגמה אישית מיוחדת ועליו לעמוד בנורמות התנהגות ברף גבוה במיוחד.
כך, למשל, מצופה ממורה בישראל כי בהתנהלותו הכוללת, הן זו הקשורה במסגרת תפקידו, והן זו שמחוץ לתפקידוֹ, יאמץ לעצמו דרכי התנהגות ראויות ומוסריות {עש"מ 2699/01 ג'מיל חלף נ' נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (2001); עש"מ 3362/02 מדינת ישראל נ' סלאם אבו-עסבה, פ"ד נו(5), 6 (2002); עש"מ 917/99 מדינת ישראל נ' עבדאללה חמזה, פ"ד נג(3), 77 (1999); עש"מ 3666/06 אחמד חסן אסדי נ' נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.11.07); עש"מ 5051/06 מדינת ישראל נ' נג'לאא סלאמה, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.10.07); ועש"מ 10970/05 מדינת ישראל נ' חורשיד היפא, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.10.07)}.
לאמצעי המשמעת נועד תפקיד הרתעתי ומניעתי כדי למנוע פגיעה בטוהר המידות בשירות המדינה וכדי להגן על התִפקוד התקין, ועל אמון הציבור בשירות המדינה.
ככל שדרגת העובד בשירות המדינה בכירה יותר, גובר הצורך להעביר מסר ברור וחד המוקיע את מעשיו {עש"מ 7113/02 מדינת ישראל נ' שחר לוי, פ"ד נז(3), 817 (2003); עש"מ 5771/01 ישראל פודלובסקי נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נו(1), 463 (2001); עש"מ 10129/01 מדינת ישראל נ' טליה גניש, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.03.02); עש"מ 7111/02 נציבות שירות המדינה נ' יאיר אשואל, פ"ד נז(1), 920 (2003)}.
יחד-עם-זאת, מוטל על בית-הדין למשמעת גם לבחון ולשאול האם יש באמצעי המשמעת כדי להגשים את תכליתם של דיני המשמעת תוך איזון הנסיבות האישיות והקפדה על עיקרון המידתיות {עש"מ 5917/07 נביל גרה נ' נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.08.07); עש"מ 3295/08 שלמה אזולאי נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.06.08); עש"מ 222/07 יוסף אסדו נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.11.07); עש"מ 8382/07 שריפה שמאליה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.04.09)}.
2. התערבות בית-משפט שלערעור בגזר דין שמשית בית-הדין למשמעת
ככלל, לא תתערב ערכאת הערעור בגזר הדין של בית-הדין למשמעת, אלא במקרים חריגים בהם קיימים חוסר סבירות או חוסר מידתיות בין חומרת העבירה לחומרתם של אמצעי המשמעת שננקטו לגביה {עמש"מ (מחוזי יר') 215/09 מדינת ישראל נ' שבי קטשווילי, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.04.07)}.
ההנחה הפועלת לעניין התערבות בית-משפט שלערעור באמצעי משמעת היא, כי חזקה על בית-הדין כי מבין הוא את משמעות אמצעי המשמעת שהטיל על הנאשם וכי הנורמות הראויות בשירות המדינה הן בתחום מומחיותו {עש"מ 11976/05 רוחי חליל נ' נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.04.07)}.
בית-הדין למשמעת, במתן העונש, ייחס משקל ניכר לחומרת מעשיו של הנדון, להרשעה בעבירה שיש עימה קלון, למעמדו של הנדון כעובד ציבור האמור לשמש דוגמה לזולת, המעילה באמון מצד המשיב, הפגיעה הקשה בתדמיתוֹ של השירות הציבורי, וכן תפקידם המניעתי וההרתעתי של אמצעי המשמעת.
ככל שמדובר בעובד בכיר יותר ובפגיעה אנושה יותר באמון הציבור כך יגבר הצורך בשימוש באמצעי פסילה על כל תכליותיו העונשיות והמניעתיות על-ידי בית-הדין.
עניין נוסף שבית-הדין יתחשב בו עת שנשקל השימוש באמצעי הפסילה כסנקציה במישור הכלכלי הוא הנזק הממוני שגרם העובד לקופת הציבור.
ככל שנזק זה יהא חמור יותר כך יהא מוצדק יותר להשתמש באמצעי הפסילה כנגד העובד שגרם נזק לקופה הציבורית.
כך, למשל, אם שילשל העובד לכיסו כספי ציבור יהא זה מוצדק לשלול ממנו את קיצבת הפרישה שלו ואולי אף בנסיבות חמורות במיוחד, את שלילתה המוחלטת {סעיף 15(5) לחוק שירות המדינה (גמלאות), תש"ל-1970}.
פגיעה בזכויותיו הממוניות של עובד כאמור, תהא מוצדקת הן על-מנת למצות את הדין עם אותו עובד והן על-מנת להשיג את אפקט ההרתעה כלפי עובדי ציבור אחרים, למען יראו וייראו {עש"מ 3789/04 אריה ציפורי נ' נציגות שירות המדינה, פ"ד נט(1), 721 (2004); עמש"מ (חי') 46557-06-11 מדינת ישראל נ' תמיר לוי, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.10.11)}.
יחד-עם-זאת, יקח בית-הדין למשמעת בחשבון, את נסיבותיו האישיות של הנדון תוך עריכת האיזון המתאים והמידתי בין אמצעי המשמעת המוטלים מחד, והנסיבות האישיות של הנדון מאידך, ובכלל זה גם תיפקודו האיכותי והתורם של המשיב וכן עברו הנטול כל רבב פלילי או משמעתי.
כמו-כן, ישנה הבחנה בין "עבירות שמטבע ברייתן יש עימן קלון, אך יכול שהנסיבות המיוחדות בהן נעברה העבירה ישללו את פגם הקלון" לבין "עבירות גבוליות שאין עימן קלון, אך יש שבנסיבות מיוחדות יהיה בהן משום קלון" {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל - נציב שירות המדינה, פ"ד מט(5), 184 (1996)}.
לצורך ההכרעה בשאלת הקלון יש להביא בגדר השיקולים, בין היתר, את סוג העבירה, את אופיה, את נסיבות ביצועה ואת השאלה אם נעברה במילוי התפקיד או בקשר אליו.
כאשר העבירות בהן הורשע נדון נגועות בפגם מוסרי מכביד לנוכח טיבן ומהותן, במיוחד לנוכח תפקידו של הנדון, גם אם העבירה בוצעה שלא במסגרת תפקידו, בית-הדין למשמעת יכול לקבוע כי יש בהן קלון {ע"ש 6526/03 עבד אל קאדר עואודה סאלח נ' נציבות שירות המדינה, פ"ד נז(6), 278 (2003)}.
כך, למשל, עבירות אלימות, כשלעצמן, הינן חמורות, ובמקרים רבים דבק בהן פגם מוסרי המכתים את החוטא בהן בקלון. עם-זאת, הקלון בעבירות אלה תלוי במידה רבה בחומרתו של מעשה האלימות, בתוצאותיו ובנסיבות הקשורות לקורבן האלימות. בין היתר, תלויה שאלת הקלון ביחסי הכוחות בין התוקף לנתקף.
הכלל הוא כי לצורך הקביעה אם עבירה נושאת עימה קלון, חייב בית-הדין לקבל את פסק-הדין שהרשיע את הנאשם, בלי לדון מחדש בממצאים ובמסקנות שנקבעו בפסק-הדין המרשיע.
כאשר פסק-הדין מבוסס על הודיה, אין לבית-הדין אלא העובדות שבהן הודה המערער {ע"ש 6526/03 עבד אל קאדר עואודה סאלח נ' נציבות שירות המדינה, פ"ד נז(6), 278 (2003)}.
ככלל, משהורשע אדם בעבירה שיש עימה קלון, מן הראוי לגזור עליו אמצעי משמעת חמורים. במקרים רבים, אף יביא הדבר לפיטוריו משירות המדינה. עם-זאת, יש לכך חריג.
לגבי עובד מדינה, על-אף החומרה הכרוכה בהחלטה שעובד המדינה הורשע בעבירה שיש עימה קלון עדיין נותר לבית-הדין למשמעת שיקול-דעת לגזור את עונשו של עובד המדינה לפי נסיבות המקרה.
אם הנסיבות אינן חמורות, או אם קיימים שיקולים להקל עם הנאשם, חזקה על בית-הדין למשמעת שייתן לכך ביטוי בגזר הדין {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל - נציב שירות המדינה, פ"ד מט(5), 184 (1996)}.
מקרים חריגים שבהם קיימים שיקולים להקל עם הנאשם, למשל, לפטרו משירות המדינה, על-אף הרשעתו בעבירה שיש עימה קלון, הם, במקום בו העבירה שביצע אינה קשורה במילוי תפקידו וכן כאשר מדובר בנסיבות אישיות מיוחדות לעניין הנדון.
כך, למשל, אין להשוות בין מעשה אלימות שמבצע מורה בתלמידיו אשר נתונים למרותו ולפיקוחו ואשר קיימים פערי כוחות מובנים ביניהם, לבין מעשה אלימות שמבוצע מחוץ למסגרת בית-הספר ושלא במסגרת השירות.
הדרישה ממורה היא לרמת התנהגות גבוהה יותר מזו של עובד מדינה אחר, בשל היותו דמות מחנכת המשפיעה על תלמידיו.
אך גם בסטנדרט הגבוה הנדרש ממורה, ככלל, יש משמעות להבחנה בין דפוסי ההתנהגות במסגרת התפקיד לבין ההתנהגות מחוצה לו.
3. השעיית עובד מדינה - הליכים, עקרונות ושיקול-הדעת
3.1 ביקורת שיפוטית
הדיון בעקרונות בביקורת השיפוטית על הליך השעיית עובד מדינה יוגש במיתווה ובנוסח של החלטת בית-הדין הארצי לעבודה {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.03.08)}.
ככל הפעלת סמכות מינהלית, אף הפעלת סמכות ההשעיה, על-פי חוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן: "חוק שירות המדינה (משמעת)" או "חוק המשמעת"), נעשית תחת ביקורתו של בית-הדין לעבודה הדן בהחלטתו של המשעה בדרך של ביקורת שיפוטית על אקט מינהלי.
יובהר, כי אין בית-הדין בא בנעלי המשעה, אלא הוא בוחן בחינה מינהלית את החלטותיו. בחינת החלטתו של המשעה נעשית על-ידי תוכנה של החלטת ההשעיה, הנסיבות וכן הליכי ההשעיה {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.03.08); דב"ע נב/ 70-3 בן חיים נ' מדינת ישראל, פד"ע כ"ד 54, 61}.
הפיקוח השיפוטי על החלטת ההשעיה, ייעשה לאור הכללים המקובלים להתערבות בהחלטה מינהלית על פיהם בוחן בית-המשפט האם ההחלטה חורגת מסמכות, או פוגעת בכללי הצדק הטבעי, האם היא נגועה בשיקול זר, או באי-סבירות קיצונית היורדת לשורשם של דברים {בג"צ 5562/07 עו"ד דרור שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.07.07)}.
ככלל, שיקול-הדעת הנתון לרשות הממנה רחב הוא ותחום ההתערבות השיפוטית בשיקול-דעת הרשות, צר ושמור למקרים קיצוניים וחריגים בלבד.
הכלל כאמור חל באשר למערך המינויים בשירות הציבורי בדרך-כלל ואף נגד החלטת השעיה {בג"צ 5562/07 עו"ד דרור שוסהיים נ' השר לבטחון פנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.07.07)}.
הרשות השופטת פועלת על-פי "מיתחם הסבירות", הכלל לפיו בית-המשפט אינו מחליף את שיקול-דעת הרשות בשיקול-דעתו שלו, עילות הסף של המשפט המינהלי ו"חזקת הכשרות" של המינהל {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.03.08); דב"ע נב/ 70-3 בן חיים נ' מדינת ישראל, פד"ע כ"ד 54, 61}.
אי-לכך, התערבות שיפוטית בהחלטת מינוי, לרבות השעיה, תמצא מוצדקת בהתקיים סטיה בולטת מהאיזון הראוי בין כל השיקולים הרלבנטיים, על רקע תפיסות היסוד של המשפט הישראלי {בג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי, פ"ד מד(2), 485 (1990)}.
באם ניתן היה על בסיס אותה תשתית נתונים לקבל החלטות שונות העומדות, כל אחת, במתחם הסבירות, יימנע בית-המשפט מלהתערב {בג"צ 4537/96 שושן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נ(4), 416 (1996); בג"צ 194/93 גונן שגב נ' שר החוץ, פ"ד מט(5), 57 (1995)}.
3.2 התנאים המוקדמים להפעלת סמכות השעיה
מקור סמכותו של נציב שירות המדינה להפעלת סמכות ההשעיה, מצוי בהוראת סעיף 47(א) לחוק שירות המדינה (משמעת), הקובעת כי משהוגשה על עובד קובלנה לפי סעיף 32 לחוק המשמעת, רשאי נציב השירות להשעותו ממשרתו בשירות המדינה.
עוד קובעת ההוראה, כי אם התחילה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד בעבירה שלדעת נציב השירות יש עימה קלון, רשאי נציב השירות להשעותו ממשרתו בשירות המדינה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה או בא-כוחו.
דהיינו, תנאי מוקדם להפעלת סמכות ההשעיה, הוא שהתחילה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד.
התנאי כאמור הינו בבחינת הגשת "קובלנה", הגשת "תובענה" או התחלת חקירה פלילית של המשטרה. מעבר לכך, לא נקבעה בחוק לגופו מסגרת להפעלת סמכות ההשעיה על-ידי מי שנתונה לו הסמכות {דב"ע נד/120-3 יחיאל שבח נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח', פד"ע כו 395 (להלן: "עניין יחיאל שבח"); ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.03.08); דב"ע נב/ 70-3 בן חיים נ' מדינת ישראל, פד"ע כ"ד, 54, 61}.
למדינה הכלים לבחון את מהות העבירה ואת סוג הראיות הנדרשות לצורך השעיתו של העובד. משהתקיימה ההתייעצות עם פרקליטות המדינה כנדרש על-פי סעיף 47(א) הנ"ל, אין לטעון כנגד חוקיות החלטתו של הנציב{ע"ע 1132/00 צפורה לוי נ' נציב שירות המדינה, פד"ע לה (2000), 376 (23.07.00)}.
3.3 מהות הקלון והשפעתו על השעיית העובד
חוק שירות המדינה (משמעת), אינו מגדיר קלון מהו, ועבירה שיש עימה קלון, מהי.
המונח קלון מתאר את הרכיב הבלתי-מוסרי שטמון בביצוע העבירה או בנסיבות ביצועה.
בבוא בית-המשפט לבחון אם העבירות שביצע אדם יש בן דופי מוסרי, עליו לקבוע תחילה עמדה בשאלה, דופי מוסרי לפי אילו אמות-מידה {על"ע 2579/90 הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין בתל-אביב-יפו נ' פלוני, פ"ד מה(4), 729 (1991)}.
הביטוי "עבירה שיש עימה קלון" אינו מכוון, לרכיבי העבירה בה הורשע הנידון, כי אם לפגם מוסרי חמור שדבק בנסיבות ביצועה, לאור תכלית החקיקה המדברת ב"עבירה שיש עימה קלון" {בג"צ 11243/02 פייגלין נ' יו"ר ועדת הבחירות, פ"ד נז(4), 145, 160 (2003); בג"צ 251/88 עודה נ' ראבי, פ"ד מב(4), 837, (1989); בג"צ 103/96 כהן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4), 309, 326 (1996); רות גביזון "עבירה שיש עימה קלון כפסול לכהונה ציבורית" משפטים א 176 (1968)}.
תכליותיו של ההליך הפלילי ושל מושג הקלון המשפטי אינן זהות, ולפיכך השיקולים המונחים בבסיסם הינם שונים.
ההליך הפלילי נסוב על קביעת הפרתה של נורמה פלילית ועל גזירת העונש בגין כך בהתחשב בשיקולי גמול, הרתעה, מניעה ושיקום העבריין. לעומת-זאת, הקלון הוא מושג ערכי-מוסרי. השיקולים הנורמטיביים הרלוונטיים בעניינו עיקרם בתחומי המשפט המינהלי-ציבורי {בג"צ 5699/07 פלונית א' נ' היועץ המשפטי לממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.02.08)}.
על טיבו של הפגם המוסרי יש לעמוד בכל מקרה לגופו, לפי הקשר הדברים והמעשים {בג"צ 11243/02 פייגלין ואח' נ' יושב ראש ועדת הבחירות ואח', פ"ד נז(4), 145, 161 (2003)}.
המבחנים והשיקולים לבחינת קיומו של "קלון" הדבק בעבירה המיוחסת לחשוד, לנאשם או למי שהורשע בה, יחולו, גם על נציב שירות המדינה בהפעלת סמכותו להשעיית עובד וכן על שיקוליו בבחינת קלוניות העבירה.
ראשית, יבחן סוג העבירה, שהוא מבחן דו-שלבי. דהיינו, האם העבירה המיוחסת לחשוד, לנאשם או למורשע "כרוכה על-פי טיבה בקלון" ו"האם הנסיבות המיוחדות שבהן בוצעה העבירה כרוכות בקלון" {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5), 184 (1996)}.
קלון הוא מושג יחסי, תלוי נסיבות והקשר. קביעת הקלון לעולם תהא כפופה להקשר ולנסיבות. אין זו הצהרה כללית, אשר כוחה יפה לכל עניין ומטרה ותכליתה קונקרטית. וקודם שתכלית זו מתקיימת, אין כל משמעות לעיסוק בשאלת הקלון {בג"צ 5699/07 פלונית א' נ' היועץ המשפטי לממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.02.08), פסקה 31 לפסק-דינו של כב' השופט א' לוי; ה"ש 2/03; בג"צ 4523/03 דני בונפיל נ' ועדת הבחירות המרכזית, פ"ד נז(4), 857 (2003)}.
אמת-המידה של ה"קלון" יכולה להיות שונה ממקום למקום ומזמן לזמן, אך היא גם שונה מהוראת חוק אחד בה מופיע ביטוי זה אל הוראת חוק אחר לפיכך, בבחינת קלוניות העבירה, יש להתייחס לתכלית העבירה ולרציונאל שבבסיסה, כמו גם להקשר העבירה בהוראת החוק, לזמן ולמקום ביצוע העבירה, ולמיהותו של מבצע העבירה {בג"צ 178/81 ג'אפר נ' עודה, פ"ד לו(1), 40, 44 (1981)}.
שנית, תיבחן הרלבנטיות של הקלון. קרי, ההשלכה המיידית של הקלון על עניינו של עובד הציבור.
הביטוי לשאלת הקלון יהא באותם מקרים, בהם נודעת לקיומו של קלון השלכה מיידית, למשל כאשר המורשע מצוי בעיצומה של כהונה בתפקיד שקלון הוא מחסום לו, או כשעומד הוא ערב אותה כהונה, או כשקלון מאיים לשלול מידיו זכויות שונות, או כשהקלון מאיים על זכויותיו של עובד הציבור המושעה משירותו במדינה, או המונע בעדו מלמלא תפקיד אליו התמנה {ראה עניין קצב, פסקה 34 לפסק-דינו של כב' השופט א' לוי; וראו גם פסקה 36 לפסק-דינה של כב' הנשיאה ד' בייניש}.
שלישית, יש לבחון את ההיבט הערכי - מוסרי שבעבירה. הצורך לשקול את ההיבט הערכי-מוסרי במינויו של אדם לכהונה ציבורית הורחב גם למצבים בהם הוחלט שלא לפתוח בחקירה פלילית או משמעתית כנגד המועמד בגין התנהגות המעלה חשד לחריגה מן החוק {בג"צ 5853/07 אמונה - תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה אהוד אולמרט, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.12.07); בג"צ 5757/04 יואב הס נ' סגן הרמטכ"ל, האלוף דן חלוץ, פ"ד נט(6), 97 (2005) (להלן: "עניין הס"), פסקה 10 לפסק-דינו של כב' השופט א' לוי; בג"צ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3), 46, 65 (1997); בג"צ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2), 229 (1993)}.
אף הוכרה אפשרות לפסול מכהונה ציבורית אנשים שהוחלט להעמידם לדין פלילי, עוד בשלב שטרם הוכחה אשמתם או כאשר התנהלה חקירת פלילית נגד שר שלא התגבשה לכדי הגשת כתב אישום {בג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5), 404, 422 (1993) (פרשת דרעי); בג"צ 4267/93 אמיתי נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5), 441, 467 (1993); בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה אריאל שרון, פ"ד נז(6), 817, 851 (2003)}.
רביעית, תיבחן מהות המשרה. סוג המשרה, אותה אמור עובד הציבור למלא, משפיע על משקלו של העבר הפלילי באיושה {בג"צ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2), 229 (1993)}.
ככל שעובד המדינה נושא משרה רמה יותר, שיש עימה אמון רב יותר וסמכויות חזקות יותר, כך יש מקום לדרוש ממנו שיקפיד יותר במילוי תפקידו על טוהר המידות ועל התנהגות הולמת.
לעניין זה יש הבדל בין עובד בכיר, הממונה על עובדים רבים ואמור לשמש דוגמה להם ולציבור, לבין עובד זוטר. יש מקום לצפות ולדרוש ממנהל כללי של משרד ממשלתי יותר מאשר מצפים ודורשים מן המזכירה שלו, כשם שיש מקום להקפיד עם המפקח הכללי על המשטרה יותר מכפי שמקפידים עם שוטר מן השורה {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל - נציב שירות המדינה, פ"ד מט(5), 184, 191 (1996); בג"צ 7074/93, 7105, 7165, 57/94 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2), 749, 810 (1994); ע"פ 521/87 מדינת ישראל נ' עינב, פ"ד מה(1), 418, 434 (1990)}.
אף יש לבחון אם המדובר בעובד הציבור או בנבחר הציבור. שכן ייתכן כי עבירה שנעברה בנסיבות מסויימות על-ידי עובד המדינה תיחשב כעבירה שיש עימה קלון, אף אם עבירה בנסיבות דומות לא תיחשב כעבירה שיש עימה קלון לצורך פסילה מכהונה של נבחר ציבור בשל השוני המובהק בחובות המוטלים עליהם מתוקף מעמדם בשירות הציבורי {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל - נציב שירות המדינה, פ"ד מט(5), 184, 191 (1996)}.
גם למהותו של התפקיד ולמשקלו הציבורי יש משקל, כמו גם לזהותה של הרשות הממנה, לנסיבות שבהן הוחלט על המינוי, לכישוריו הייחודיים של בעל התפקיד ולשלב שבו מצוי המינוי {ראה עניין הס לעיל}.
בבחינת קלוניות העבירה בהקשר של מהותה, תינתן הדעת למעמדו של העובד ומקומו בהיררכיה של מקום העבודה ולמידת ההשפעה על המוסר והמשמעת בעבודה, כתוצאה מהעמדתו לדין, או מפתיחת חקירה משמעתית וחקירה פלילית נגדו.
חמישית, תיבחן השפעת כהונתו בתפקיד של החשוד, על אמון הציבור במערכת הציבורית.
השירות הציבורי על כל זרועותיו בנוי על אמון הציבור הנשען לא רק על יכולותיהם התיפקודיות של עובדיו ונבחריו אלא גם, ובעיקר, על רמתם המוסרית והאנושית, על טוהר מידותיהם ונקיון כפיהם {כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעניין אמונה}.
מינוי לכהונות ציבוריות של בעלי תפקידים שדבק בהם פגם מוסרי, או השארתם בתפקידם לאחר שסרחו, עלול לפגוע בעקרונות היסוד הערכיים עליהם בנויים יסודות החברה והמשטר בישראל. הוא עלול לערער את אמון הציבור במערכות השלטון, האמורות לשקף במעמדן וברמתן את עקרונות היסוד האתיים עליהם מושתתים חיי החברה בישראל {בג"צ 6163/92 יואל אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2), 229 (1993)}.
שישית, תיבחן התאמת הדימוי המוסרי של העובד לתפקיד. במסגרת זו יש לבחון את השפעת העבירות או החשדות המיוחסים לעובד על התאמתו לתפקיד ציבורי בהיבט של כשירותו המוסרית למילוי התפקיד.
שביעית, יש לבחון האם העבירה נעברה במילוי התפקיד. שיקול זה מבטא את האינטרס של אמון הציבור בשירות הציבורי בהיבט של שמירה על רמת התנהגות ראויה במילוי התפקיד.
לפיכך יבחן, האם העבירה "עלולה לפגוע בתדמית של שירות המדינה ובאמון הציבור בשירות זה", האם העבירה "מהווה אות וסימן לכשירות של עובד המדינה או לכושרו להמשיך ולמלא את תפקידו" והאם העבירה המיוחסת לעובד הציבור "עשויה להשפיע על נורמת התנהגות הנדרשת מעובדי המדינה, ויש צורך להרתיע עובדים אחרים מפני הפרת הנורמה" { עניין יוסף אור, 192; עש"מ 2699/01 גמיל חלף נ' מדינת ישראל - נציבות שירות המדינה, פורסם באתר האינטרנט נבו (2001), בפסק-דינה של כב' השופטת ד' בייניש; ע"פ 645/81 פניץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(3), 67, 70 (1982)}.
שמינית, יינתן משקל לחלוף הזמן מאז בוצעו העבירות המיוחסות לחשוד או לנאשם. אולם המשקל שיש ליתן לו נגזר בכל מקרה על-פי נסיבותיו {על"ע 2758/97 גולדשטיין נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, פורסם באתר האינטרנט נבו (1998); על"ע 6/70 פלוני נ' לשכת עורכי-הדין, מחוז ירושלים, פ"ד כה(1), 673, 677 - 678 (1971); בג''צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ''ד מז(2), 229, 268 (1993); עניין אמונה, סעיף 12 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל}.
תשיעית, יינתן משקל לכך האם מדובר במעשה חד-פעמי או מתמשך אשר גם אם נילווה לו היבט של חומרה, אין הוא מצביע על דופי מובנה באישיותו של המועמד {בג''צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ''ד מז(2), 229, 268 (1993); עניין אמונה, סעיף 12 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל}.
כמו-כן, בהחלטת ההשעיה ייבחנו נסיבות המקרה לגופו לפי "אמת-המידה של האדם הסביר" הקובעת את דרכי ההתנהגות וערכי המוסר המקובלים בציבור, ומידת חיוניותו של המועמד למילוי התפקיד, לפיכך יינתן משקל לכישוריו של המועמד לתפקיד. האם הם כה יוצאי דופן ומתקיים "מצב אמיתי של חירום" כדי כך שנוכח חיוניותו לתפקיד אין מנוס מהעסקתו, למרות הקלון בעבירה המיוחסת לו {ראה עניין אייזנברג לעיל}.
התנאים כאמור לעיל, הינם תנאים הכרחיים, אך אין הם מספיקים כדי שהחלטת ההשעיה תעמוד במבחן הביקורת השיפוטית. לשם כך, יש להוסיף ולבחון התקיימותם של תנאים נוספים לתקפות החלטת השעיה, כלהלן:
1. הליך שימוע ומתן זכות טיעון לעובד, המתחייב בהוראתו של סעיף 47(ב) לחוק המשמעת ולפיה: "נציב השירות לא ישעה עובד אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לעניין ההשעיה תוך תקופה שיקצוב לו נציב השירות".
2. סבירות ההחלטה - במסגרת זו יש לבחון האם התמלאו התנאים המוקדמים או תנאים פורמאליים שנקבעו בחוק או בהלכה, או אם נפלו פגמים בהחלטה לגופה {דב"ע נד/120-3 יחיאל שבח נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח', פד"ע כו 395}.
באשר לתוכן החלטת ההשעיה, על הנציב לאזן בין האינטרסים של העובד לבין אינטרס הציבור. מחד, השיקול העיקרי לעניין הפעלת הסמכות לפי סעיף 47 לחוק שירות המדינה (משמעת), הוא טובת הציבור והשירות, ומאידך, מניעת שרירות ופגיעה בעובד שבו מדובר, מעבר למתחייב להשגת מטרת ההשעיה {דב"ע לג/ 32-3 דוד יכין נ' מדינת ישראל, פד"ע ד' 428, 433 (להלן: "עניין דוד יכין")}.
מטרת ההשעיה לשרת את האינטרס הציבורי ואת האינטרס של מקום העבודה, לשמור על שמם הטוב, ועל אמון הציבור במערכת בה הועסק העובד ובמערכת השירות הציבורי בכללותה {ע"ע 151/05 חיים טולדנו נ' עיריית נצרת עילית, פורסם באתר האינטרנט נבו (2007) (להלן: "עניין חיים טולדנו")}.
בנוסף לשיקולים של אמון הציבור ובמסגרתם, יוסיף הנציב ויבחן, בין היתר, את סוג העבירה המיוחסת לעובד הציבור בגינה נפתחה החקירה, הוותק של העובד, התפקיד אותו ממלא העובד, ומעמדו בשירות הציבורי.
מנגד, על הנציב לשקול את השפעת ההשעיה על העובד ופגיעתה בו. שכן, "מעצם מהותה מהווה ההשעיה פגיעה בעבודתו ובמשרתו של העובד בטרם ההרשעה, ופוגעת בזכותו לעבוד ולקדם עצמו בעבודה" {בג"צ 2899/91 מדינת ישראל נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מה(5), 335, 337, 338 (1991); עניין חיים טולדנו; וראו גם: אלישבע ברק "אילוצים כלכליים של המעביד מול זכות העובד לעבוד - האיזון הראוי", ספר מנחם גולדברג (ירושלים, תשס"ב-2002), 224}.
ההשעיה מכתימה את שמו של העובד ופוגעת בכבודו בקרב החברה הסובבת אותו, ומבטאת הנחה של קיום אשמה בעובד ומטילה עליו סטיגמה חברתית.
במסגרת השלכותיה של ההשעיה על העובד ייתן המעביד דעתו, בין היתר, גם לשיקולים אלה: מניעת אפשרות לביצוע עבירות נוספות אם ימשיך העובד במילוי תפקידו, התחשבות בהתנהגות קודמת של העובד, התחשבות בנסיבותיו האישיות המיוחדות של העובד, התוצאות הכלכליות והאישיות כלפי העובד המושעה וחלופה להשעיה {עניין חיים טולדנו; וראו גם: רינת קיטאי "פגיעה במשרתו של אדם בשירות הציבורי בשל חשד לביצועה של עבירה פלילית", עלי משפט ב; דב"ע נד/120-3 יחיאל שבח נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח', פד"ע כו 395 סעיף 11; דב"ע מט/138-3 חיים שוורץ נ' עיריית תל-אביב, פד"ע כא 174, 179; דב"ע נז/147-3 אברהם פרץ נ' יוסף כהן, פד"ע ל 346; ב"ע נו/ 16-3 ראש העיר ירושלים נ' יאיר מנחם, פד"ע כט 241, 243}.
הקלון שדבק בעבירה המיוחסת לעובד הציבור שנפתחה נגדו חקירה פלילית, הוא אשר מטה את כף המאזניים, באופן שכובד משקלו של אינטרס אמון הציבור בדמות השירות הציבורי יגבר על האינטרס של מניעת פגיעה בעובד, כתוצאה מהחלטת ההשעיה {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (2008)}.
אשר לתקינות הליך ההשעיה. משהליך ההשעיה והחלטת ההשעיה עניינם בקלון שדבק בחשדות המיוחסות לנאשם, אף עניינם של הליך השימוע וזכות הטיעון עובר להחלטת השעיה בקלוניות המעשים המיוחסים לנאשם {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (2008)}.
על-פי דין ובמסגרת הסמכות שבדין, אין הנציב מהווה רשות מרשויות החקירה, ואין הוא נמנה עליהן. הנציב אינו בקיא במהלכי החקירה, אין הוא אוסף את חומר הראיות או מנתח אותו, ותיק החקירה אינו ברשותו. פעולות אלה ושכמותן אינן בגדר סמכותו או תפקידו. משכך הוא, אף אין לדרוש מן הנציב להביא לידיעת הנחקר מידע, או חומר, ממהלכי החקירה.
במקום בו החלטת נציב לא מתבססת על חומר החקירה נגד נאשם, ממילא אין נפקות לזכות העיון בחומר החקירה, ככל שהמדובר בטיעון לעניין ההשעיה. ומשאין בפני הנציב חומר החקירה, העדר העיון בו, אינו פוגע ביכולתו של נאשם לטעון נגד קלוניות החשדות לעבירות המיוחסות לו ונגד תקפותו של הליך ההשעיה והחלטת ההשעיה בסופו.
בחינת הקלון שעבירה נעשית "תוך הפניית המבט אל הציבור ואל הדופי שיש במעשה, המשליך על יכולתו של הנדון לשרת את הציבור "שלא במסגרת ההליך הפלילי ובנפרד הימנו. וזאת, בין אם מדובר בשלב החקירה הפלילית, ובין אם בשלב הגשת כתב האישום טרם ההרשעה הפלילית {בג"צ 5853/07 5891/07,5914/07 אמונה - תנועת האישה הדתית לאומית ואח' נ' ראש הממשלה אהוד אולמרט, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.12.07)}.
ככל שחולף הזמן ממועד החקירה, או ממועד ההחלטה על ההשעיה, והחקירה הפלילית נמשכת, גובר משקלו של חומר החקירה כשיקול להמשך ההשעיה, ויידרשו נימוקים מיוחדים להמשך השעיית העובד על בסיס תשתית מוצקה בהתאם לאופי החקירה הפלילית והתקדמותה.
אם, בעת השימוע יעלה בידי העובד להפריך את הקלוניות בעבירות המיוחסות לו במסגרת החקירה הפלילית, לא תתגבש סמכות הנציב להשעותו מתפקידו, למרות שנפתחה חקירה נגדו {ע"ע (ארצי) 478/07 שוקי ויטה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (2008)}.
טיעונים בשימוע בהליך השעיה, שעניינם התייחסות לשאלה אם דבק קלון בחשדות המיוחסים למערער, שונים במהותם מטיעונים בהליך שעניינו הפרכת אשמה.
כמו-כן, יובהר כי "ראיות מינהליות" מספיקות לגיבוש '"עבר פלילי" שיש בו קלון. לפי "כלל הראיה המינהלית" הנקוט מיני כבר בשיטתנו המשפטית, רשאית רשות שלטונית לבסס ממצא על ראיה "אשר כל אדם סביר היה רואה אותה כבעלת ערך הוכחתי והיה סומך עליה {כב' הנשיא אגרנט ב- בג"צ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2011); עניין אייזנברג, 269}
בתחילת דרכה של החקירה הפלילית, עוצמת הראיות שנאספו אין בה די, במישור הפלילי, כדי ללמד על נסיבות ביצוע עבירה שדבק בה קלון. אולם "אם ממערכת של נתונים, רשות סבירה היתה יכולה להסיק את דבר ביצועה של עבירה פלילית - די בכך כדי לבסס עבר פלילי לצורך הכרעה בסבירות המינוי. אכן, לצורך סבירות החלטתה של הרשות השלטונית הממנה, הגורם המכריע הוא ביצועם של המעשים הפליליים, המיוחסים למועמד.
קרי, גם אם לא התגבשו נגד העובד ראיות בעבירות בהן הוא חשוד, לכדי כתב אישום או לכדי הרשעה, יכול ודי יהיה בראיות מינהליות כדי לבסס "עבירה פלילית" או "עבר פלילי" שיש בהם כדי לעכב מינוי למשרה, או להשעות עובד מתפקידו {בג"צ 94/62 גולד נ' שר הפנים, פ"ד טז 2456 (1962)}.
משנה-תוקף לכלל הראיה המינהלית, כאשר מדובר בהליך ההשעיה, אשר לא נועד לבחינת ממצאים וקביעתם בדבר אשמתו של עובד ציבור או חפותו.
תכליתו של הליך ההשעיה, הגנה על השירות הציבורי ותדמיתו בציבור, נמצאת אף היא בבסיס הראיות המינהליות שבידי הנציב, עובר להחלטת ההשעיה. במסגרת זו, נסמך הנציב על הראיות המנהליות שבפניו הכוללות דיווח על נתונים עובדתיים שמקורם בממצאי החקירה הפלילית, התקדמות החקירה הפלילית וכלל נסיבות המקרה {עניין חיים טולדנו; עניין שבח}.
4. הארכת חוזה העסקה - החלטת בית-הדין למשמעת על אי-חידושו
עסקה בחוזה מיוחד היא לתקופה מוגדרת המאפשרת לכל צד לסיים את המשך ההעסקה בתום התקופה.
משעה שמדובר בחוזה בכירים של עובד מדינה, דין הוא שהימנעות המדינה מחידוש חוזה ההעסקה תעשה מסיבות ענייניות, מוצדקות וסבירות ולא בשרירות-לב ובאין סיבה של ממש לדבר {בג"צ 4284/08 שמואל קלפנר ואח' נ' חברת דואר ישראל בע"מ ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (2010), פסקה ל"ב}.
חוק חוק שירות המדינה (משמעת), חל על "עובד מדינה", הן במעמד של עובד קבוע המועסק על-פי כתב מינוי והן במעמד של עובד המועסק על-פי חוזה מיוחד {ראה הגדרת "עובד מדינה" בסעיף 1 לחוק המשמעת}.
על-פי סעיף 68 לחוק המשמעת, לא ניתן לפטר עובד מדינה ועובד על-פי חוזה מיוחד מן השירות בשל עבירת משמעת, אלא על-פי פסק-דין של בית-הדין למשמעת.
על-פי סעיף 17(6) לחוק המשמעת, הרשעה בפלילים בעבירה שיש עימה קלון כמוה כעבירת משמעת. אולם, הסיפא לסעיף 68 לחוק המשמעת, מסייגת מקרה של הרשעה בעבירה שיש עימה קלון, על פיה ניתן לפטר עובד מדינה גם בלא לקיים הליך משמעתי.
סעיף 68 לחוק המשמעת עוסק, כאמור, בפיטורי עובד קבוע או בפיטורי עובד המועסק בחוזה מיוחד. על פני הדברים, סעיף 68 לחוק המשמעת אינו עוסק במצב בו תקופת העסקתו של עובד לפי חוזה מיוחד הסתיימה ולא הוארכה {בג"צ 7542/05 פורטמן ואח' נ' שר התחבורה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (11.02.07); ע"ע (ארצי) 21623-10-10 נציבות שירות המדינה נ' שוקי משעול, תק-אר 2011(3), 403 (2011), כב' השופט שמואל צור}.
בנקודת הזמן בו מסתיימת העסקת עובד על-פי חוזה מיוחד, אין תחולה לסעיף 68 לחוק המשמעת ועניין המשך ההעסקתו של עובד נתון לשיקול-דעת גורמי השירות המוסמכים.
מדובר בהחלטה מינהלית אשר צריכה להתקבל לפי כל הכללים הרגילים החלים על החלטה מינהלית, דהיינו, פעולה בגדר הסמכות, שיקולים ענייניים, ראיות מינהליות מספיקות, סבירות, הגינות וכו'.
אמנם כלל הוא שאי-חידוש חוזה עבודה כמוהו כפיטורים, אלא שכלל זה נקבע לעניין הזכות לפיצויי פיטורים ואין ללמוד מכך לעניין תחולת סעיף 68 לחוק המשמעת המכוון, כמוסבר, לתקופת ההעסקה בחוזה מיוחד ולא לחידושה לאחר סופה {ע"ע (ארצי) 21623-10-10 נציבות שירות המדינה נ' שוקי משעול, תק-אר 2011(3), 403 (2011), מפי כב' השופט שמואל צור}.
פתיחת חקירה פלילית, אף היא מאפשרת נקיטת הליכי השעיה, בין אם השעיה דחופה לפי סעיף 48 לחוק המשמעת, ובין אם השעיה רגילה לפי סעיף 47 לחוק המשמעת.
החלטה שלא לחדש את חוזה העסקה של עובד ציבור אשר נפתחה חקירה פלילית נגדו, היא החלטה מינהלית מובהקת. בתור שכזו היא צריכה להתקבל בסמכות, משיקולים ענייניים, על בסיס ראיות מינהליות מספיקות ולעמוד במבחנים של סבירות ומידתיות.
מטרת ההשעיה היא לנתק את העובד מתפקידו בשירות לאור העבירה המשמעתית המיוחסת לו או לאור החקירה הפלילית, זאת כדי לשמור על תדמית השירות בעיני הציבור.
במקרה המתאים, ניתן להשיג את מטרת ההשעיה גם בדרך פחותה בחריפותה, למשל בהעברת העובד מתפקידו לתפקיד אחר. מדובר בהחלטה מינהלית אשר ראוי לשקול אותה בנסיבות כל מקרה {ע"ע (ארצי) 21623-10-10 נציבות שירות המדינה נ' שוקי משעול, תק-אר 2011(3), 403 (2011), מפי כב' השופט שמואל צור}.
יובהר, כי השעיית עובד מתפקידו לא נועדה להוות סנקציה כלפי העובד או עונש על המעשים המיוחסים לו בהליכי המשמעת {ע"ע 1487/04 נציב שירות המדינה נ' שרה אהרון, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.11.04)}.
החלטת הפרקליטות להגיש כתב אישום ועיצוב תוכנו הם מתפקידיה של הפרקליטות והם נקודת המוצא של הנציב בהפעלת סמכותו להשעות עובד ציבור.
בעניין זה מוסמך הנציב לשקול את שיקולי המדינה בכל הקשור להשפעת הגשת כתב האישום על ניהול כוח האדם במדינה עליו הוא מופקד ועל המשך שירותו של המשיב.
הנציב אינו מוסמך לשקול את שיקולי הפרקליטות לעניין עצם הגשת כתב האישום ולא את מסכת הראיות הפליליות שנאספו במהלך החקירה הפלילית ושעמדו לנגד עיני הפרקליטות.
הנציב אינו גורם מפקח על הפרקליטות והוא גם לא מוסמך לבוא איתה בדברים ולנסות ולהביא בפניה את טיעוניו של נאשם לעניין חומר הראיות נגדו. עניין זה צריך להתברר בבית-המשפט המוסמך על-פי כתב האישום.
אין זה מתקבל על הדעת שנציב שירות המדינה יערוך "משפט זוטא מינהלי" בטענות נאשם על חפותו מאשם ויקבל החלטה על יסוד "משפט" שכזה. כל שעל הנציב לעשות הוא לבחון את המציאות החדשה של הגשת כתב אישום נגד נאשם והשפעת נתון זה על המשך שירותו.
יודגש, כי הנציב אכן מוסמך לבחון את תוכנו של כתב האישום לעניין חומרת העבירות המיוחסות לעובד הציבור. אך זאת עליו לעשות על-מנת לבחון אם מדובר בכתב אישום "חמור" אם לאו ועל-מנת לבחון את הקשר הבסיסי בין כתב האישום לשירות.
שהרי קיים הבדל בין כתב אישום המוגש נגד עובד מדינה בקשר לעניינים הנוגעים למילוי תפקידו, לבין כתב אישום הנוגע לעניינים שהם חיצוניים לשירות.
כמו-כן, חייב הנציב לשקול שיקולים אחרים הנוגעים לעניין ועיקרם הוא תדמית השירות מצד אחד ומעמדו ועניינו האישי של העובד מצד שני.
באשר לתדמית השירות, עובדי המדינה הם משרתי הציבור. תדמית שירות המדינה בעיני הציבור ואמון הציבור בשירות הציבורי הינם ערכים חשובים ביותר, עליהם יש לשמור.
שמירת ערכים אלה מחייבת את ניתוק עובד המדינה שהוגש נגדו כתב אישום מן השירות. דבר זה יכול להיעשות על-ידי השעיית העובד מהשירות, על-ידי העברת העובד מתפקידו וכן יכול להיעשות במקרה של עובד בחוזה מיוחד - בדרך של אי-חידוש החוזה.
אין ספק שהגשת כתב אישום נגד אדם אינה פוגעת בחזקת חפותו בדין והוא נחשב זכאי כל עוד לא הורשע. עם-זאת, עצם הגשת כתב אישום בעבירות הקשורות במילוי תפקיד בכיר, מחייבת לבחון את השפעת מהלך זה על השירות ועל תדמיתו בעיני הציבור.
ההחלטה בעניין כאמור, מסורה לשיקול-דעת הגורם המינהלי המופקד על-כך - הוא נציב השירות - ובית-הדין לא ימהר להתערב בהחלטה מסוג זה המתקבלת כדין. אולם חייב הנציב לשקול את עניינו האישי של העובד, את תפקידו, מעמדו ובכירותו במערכת ואת העובדה שעצם הגשת כתב אישום אינה כרוכה בסופו-של-דבר בהכרח בהרשעה.
על כל פנים, אין הנציב מוסמך לשקול את מידת "אשמתו" של העובד וכפועל יוצא מכך אין הוא מוסמך לבחון את הראיות שבידי העובד ואת טענותיו לעניין חפותו.
עוד יודגש, כי אם וכאשר יזוכה עובד הציבור מן האישומים המיוחסים לו, יהיה על גורמי השירות לשקול עובדה זו בכל הנוגע ליחסים עימו. הדבר יהיה תלוי בסופו-של-דבר לא רק בעצם הזיכוי, אלא גם בנסיבות הזיכוי ובתוכנו של פסק-הדין.
מציאות חדשה זו תחייב את הנציב לשקול מחדש אם יש מקום להחזיר את עובד הציבור לשירות ובאילו תנאים או לפצותו בדרך כלשהי על ההחלטה שלא לחדש את חוזה ההעסקה עימו {ע"ע (ארצי) 21623-10-10 נציבות שירות המדינה נ' שוקי משעול, תק-אר 2011(3), 403 (2011), מפי כב' השופט שמואל צור}.
5. אמצעים מינהליים נגד עובד מדינה החשוד או שהורשע בביצוע עבירה משמעתית או פלילית
ב- עע"מ 2042/12 {רס"מ ג'דאללה חרב נ' ראש אגף משאבי אנוש - משטרת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)} נדונה סוגיית פיטוריו של שוטר.
בית-המשפט העליון, בדחותו את העתירה, פסק מפי כב' השופט י' דנציגר, כי פקודת הקבע יוצרת מדרג חומרה ביחס לאמצעים המינהליים שניתן לנקוט בהם כלפי שוטר החשוד (או שהורשע) בביצוע עבירה (משמעתית או פלילית) - ובהן פיטורין, השעיה, יציאה לחופשה, או העברה לתפקיד אחר או ליחידה אחרת.
משכך, חובת ההקפדה על דרישת המידתיות מחייבת כי האמצעי המינהלי שנבחר יתאים לנסיבות המקרה הקונקרטי.
בית-המשפט קבע, כי בבחירת האמצעי יש לעמוד על טיבה של העבירה המשמעתית שביצע השוטר, ובכלל זה לבחון האם יש עימה קלון.
"הבחירה בין האמצעים תלויה באופן הדוק בטיב העבירה בה מדובר. עבירה שנלווה לה קלון מוחזקת כחמורה מבין העבירות ביחס לאיש משטרה, ולפיכך האמצעי המינהלי ביחס למי שנחשד בה הוא הקיצוני מבין האמצעים הנתונים לבעל הסמכות." {כב' השופטת א' פרוקצ'יה ב- בג"צ 8225/07 סדיק נ' מפכ"ל המשטרה, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.07.09) (להלן: "עניין סדיק")}.
הנחת המוצא העקרונית לפיה יש להורות על פיטוריו של שוטר שעבר עבירה משמעתית שיש עימה קלון, אינה מייתרת את הצורך לעמוד בכל מקרה ומקרה על נסיבותיו הפרטניות ולבחון אם קיימת הצדקה לסטות מן ההנחה האמורה.
בהקשר זה יילקחו בחשבון נסיבותיו האישיות של השוטר ובכללן מצבו הבריאותי, מצבו המשפחתי, פוטנציאל אפשרויות פרנסה עם עזיבת המשטרה וכיוצא באלה פרטים. כן יישקל אופן תיפקודו של השוטר בשירות עד לאירוע המקים את החשדות כלפיו (ואף לאחריו).
אכן, יש לבחון תמיד "האם נסיבות העניין מחייבות נקיטה בצעד המינהלי הקיצוני ביותר, או שמא ניתן להסתפק באמצעי מתון יותר, שישיג את המטרה המינהלית-משמעתית תוך גרימת פגיעה קלה יותר בשוטר" {ראה עניין סדיק לעיל, פסקה 30}.
השימוש באמצעי מינהלי של פיטורי שוטר כרוך בפגיעה קשה בשוטר ובמשפחתו. במצבים מעין אלו נדרש כי ההנמקה תהיה מלאה ומפורטת ככל הניתן. בכך תמולא כנדרש חובת ההנמקה, ותתאפשר ביקורת שיפוטית אפקטיבית על החלטותיו של ראש אגף משאבי אנוש משטרת ישראל.
סמכותו של מפכ"ל המשטרה להורות על פיטוריו של שוטר מעוגנת בחקיקה ראשית. סעיף 10(2) לפקודת המשטרה מונה שלוש עילות הרחקה שונות, אשר בהתקיימן רשאי מפכ"ל המשטרה להורות על העברת שוטר מתפקידו: רשלנות, אי-יעילות ואי-התאמה לתפקיד.
יתר-על-כן, סעיף 74 לחוק המשטרה שכותרתו "פיטורים עקב הליך משמעתי או פלילי", מסמיך את מפכ"ל המשטרה במפורש להורות על פיטוריו של שוטר "שנידון בהליך משמעתי או פלילי אף אם זוכה". בכך נענית דרישת ההסמכה להפעלת הסמכות בחוק מתוקף עיקרון חוקיות המינהל.
נכון אמנם, כי שיקול-הדעת המסור למפכ"ל לפטר שוטרים נותר רחב ביותר, כאשר החוק "שותק" ביחס לקריטריונים להפעלת שיקול-הדעת של המפכ"ל. אולם אלו מפורטים בעיקרו-של-דבר במסגרת פקודת הקבע, לה תוקף נורמטיבי של הנחיות מינהליות פנימיות.
6. השתת קלון בגזר דין של בית-הדין למשמעת
ממצאיו ומסקנותיו של פסק-דין חלוט במשפט הפלילי ייחשבו כמוכחים בהליך המשמעתי מכוח סעיף 61ג לחוק שירות המדינה (משמעת), המוחל גם בדין המשמעת ברשויות המקומיות מכוח סעיף 20 לחוק המשמעת ברשויות המקומיות.
כאשר עובד ציבור מועמד לדין משמעתי בעבירת משמעת על-פי סעיף 9(6) לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) תשל"ח-1978. עבירה זו מתבססת על קיום הרשעה פלילית בעבירה שיש עימה קלון {ער"מ 9449/06 מרדכי זזון נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2007)}
קלון הוא מושג כללי שאינו נתון להגדרה ממצה. עיקרו בהתנהגות שיש עימה שחיתות מידות, כתם מוסרי, הממיטים חרפה על מבצעם, ואשר יש בהם כדי לערער את אימון הציבור במבצע העבירה.
אלו הם מעשים שיש בהם אי-צדק, וחוסר תום-לב. הקלון הוא מושג בעל "רקמה פתוחה" שיישומו קשור לנסיבות המיוחדות של העניין, על רקע מערכת הנורמות והערכים הרווחים בחברה {עש"מ 4123/95 יוסף אור נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5), 184 (1996)}.
כאשר קיים פער עמוק ביותר בין דפוס התנהגותו המתמשך של עובד ציבור שדבקה בו שחיתות מידות, לבין חובות המוסר והמשמעת המתחייבות ממילוי תפקידו של עובד ציבור במערכת, אשר מחייבת בחובת נאמנות מוגברת לחוק ולציבור, יושת קלון. ככל שבכירותו של עובד בתפקיד גבוהה יותר, כך נודעת חומרה רבה יותר להפרת נאמנותו לתפקיד {עש"מ 4411/99 מדינת ישראל נ' אלקלעי, פ"ד נג(5), 302, 308 (1999); עש"מ 1827/02 ספיר נ' מדינת ישראל. פורסם באתר האינטרנט נבו (21.03.02); עש"מ 3446/05 מדינת ישראל נ' דראושה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.06.05); עש"מ 4123/95 אור נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5), 184, 191 (1996)}.
כך למשל, הצורך בהגנה על שמה הטוב של עיריה, ובהבטחת אימון הציבור בה, וכן בהעברת מסר חד-משמעי לכל עובדי העיריה שלא תהיה השלמה והבלגה עם התנהגות פסולה, מחייבים להורות על הפסקת שירותו של אותו עובד בעיריה {ער"מ 9449/06 מרדכי זזון נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2007)}.
לעבירות מרמה והפרת אמונים הפוגעים בליבה של אחריותו המוסרית בביצוע תפקידו של עבד ציבור ברשות המקומית נילווה קלון באופן מובנה {עש"מ 4123/95 אור נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5), 184 (1996); עש"מ 4/81 אוחיון נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(4), 494 (1981)}.
ניצול מסוג זה של התפקיד הציבורי על-ידי עובד ציבור בכיר נושא בחובו יסודות של ניגוד עניינים ברמה כזו המגיעה כדי שחיתות וקלון.
אימון הציבור מתבסס על ההנחה המתבקשת כי קיימת מדיניות אכיפה ישירה ושוויונית שהכל שווים בפניה. גילויי העדפה ומשוא פנים בתהליך האכיפה על-ידי בכירי הפיקוח עצמם מנחיתים מכה קשה לאימון הציבור במערכות אכיפת החוק, ומחייבים נקיטת אמצעים משמעתיים חד-משמעים כדי לנקות את השירות מגילויי שחיתות, וכדי לשקם את האימון במערכת הציבורית.
שיקום האימון מתאפשר בדרך של הרחקת גורמים שפעולתם נגועה בשחיתות מהמשך מתן שירות לציבור. בדרך זו יש סיכוי לטיהור האוירה ולמיסוד נורמות התנהגות נאותות בעבודתו של עובד ציבור {ער"מ 9449/06 מרדכי זזון נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2007)}.
הרשעת עובד בסדרת עבירות של הפרת אימונים כלפי השירות, במסכת ארועים העולה כדי שיטה, תוך פגיעה חמורה באימון שניתן בו, מצדיקה בדרך-כלל פיטורין מהשירות הציבורי כאמצעי ההולם את תכלית דין המשמעת {עש"מ 6324/00 מיכאל קריינר נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.10.00)}.
רק נסיבות חריגות ומיוחדות תצדקנה תוצאה אחרת. על בית-הדין להתחשב, בד-בבד, גם עם נסיבות מקילות עם עובד הציבור, ולאזן בין הטעמים לחומרה והשיקולים לקולא תוך מתן עדיפות ברורה לאינטרס הציבורי בהגנה על טוהר המידות בשירות הציבורי ונקיון כפיהם של עובדיו.