פקיד סעד

1. כללי
"פקיד הסעד לפי התובנה המשפטית הקלאסית הוא 'זרועו הארוכה' של השופט הדן בעניין. הוא אינו 'פקיד טכני' אלא הוא 'בעל דבר'. הוא המוציא ומביא את העניין שבתחום סמכותו לבתי-המשפט, והוא הוא המקבל הוראות מבית-המשפט כיצד לפעול. בבואו לבית-המשפט הוא מגיש תסקיר על מצבו של הקטין ובדיוני בתי-המשפט הוא המחויב לטעון טענות, וכמובן עליו מוטלת החובה להשיב לטענות שטוען בעל הדין שכנגד... מלבד זאת, תפקידו של פקיד הסעד הוא להציע דרכי טיפול לבית-המשפט, כדי שבית-המשפט ידע לבור לו את דרך הטיפול הנראית לו[85]."
פרט לחוקים אותם הזכרנו בפרק הקודם, קיימים חוקים נוספים המקנים סמכויות שונות לפקידי הסעד.
לפי סעיף 70 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, רשאי פקיד סעד לבצע חקירה בעניין שאינו תלוי ועומד לפני בית-המשפט.
לפי סעיף 3(ד) לחוק בית-המשפט לענייני משפחה רשאי פקיד סעד לפנות לבית-המשפט לענייני משפחה, בתובענה חדשה, או בבקשה בעניינו של קטין, ובלבד שהפניה תעשה באמצעות או באישורו של היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוסמך על ידו.
יש הגורסים[86] כי מוטב היה לחוקק חוק מסגרת שיכיל כישורים הנדרשים מפקידי הסעד, אופן מינויים, אחריותם, סמכויותיהם הכלליות, התנאים לפעילותם, אופן מילוי חובותיהם, השעייתם ופיטוריהם, ולהוסיף בכל חוק הוראות מיוחדות המתחייבות מיישומו, לגבי כל נושא. באותה מידה, מוטב שפקידי הסעד יפעלו במסגרת רשות ארצית על-מנת למנוע כפיפות כפולה, ממלכתית ומקומית, והתנגשות סמכויות וניגודי אינטרסים.
2. מינוי פקיד סעד
פקיד סעד מוגדר, כעובד במחלקה לשירותים חברתיים, כשיר לעבודה סוציאלית כמוגדר בסעיף 2 לחוק העובדים הסוציאליים[87], וקיבל תעודת הסמכה לעבודה סוציאלית מבית-ספר אוניברסיטאי לעבודה סוציאלית בישראל, או מכון להכשרת עובדים סוציאליים בארץ או מבית-ספר לעבודה סוציאלית בחו"ל - שהוכרו על-ידי ועדה מיוחדת לעניין זה.
שר הסעד (כיום, שר העבודה והרווחה) הוסמך בתקנות אלה למנות רשם לעובדים הסוציאליים, לרישום כל אדם שממלא את תנאי הכשירות ולתת לו תעודת רישום[88].
מתפקידו של פקיד הסעד לחוות דעה ולהמליץ בסוגיות שונות, כגון: סוגיית ההורות, טובתם של קטינים, דילמות הקשורות בהגנה על קורבנות אלימות במשפחה, חסויים לרבות חולי נפש וחסרי ישע הזקוקים להגנה ולאפוטרופסות.
במהלך מילוי תפקידו רוכש פקיד הסעד מיומנות וניסיון בתחומי עבודתו. ניסיון זה מקנה לפקיד הסעד מעמד של מומחה בעיני החוק ובעיני בתי-המשפט.
לא אחת, אישרו בתי-המשפט, לפקיד הסעד לכלול בתסקירו גם נושאים בהם לא רכש הסמכה אקדמאית פורמאלית, המדובר בתחומים נוספים שמעצם תפקידו וניסיונו קנה בהם ידע, במסגרת עבודתו המעשית כפקיד סעד.
"מגוון הנושאים בהם רשאי פקיד-סעד לחוות את דעתו, במסגרת תסקירו, איננו מוגדר או מוגבל, ובעניינים המסורים לסמכותו, או שבית-המשפט מטיל עליו לחקור ולדרוש בהם, מותר לו - והוא אף מצופה - לחוות-דעה, לא רק בתחומי נושאים שיש לו בהם הסמכה פורמלית, על יסוד לימודים במסגרת מוסדית מוכרת, אלא גם בתחומים שקנה בהם ידע וניסיון במסגרת עבודתו המעשית כפקיד-סעד. אינני מוצא כל היגיון בהגבלת הנושאים, בהם רשאי פקיד-סעד לחוות-דעה במסגרת תסקירו, ובלבד שיש להם נגיעה לשאלות שהתסקיר מיועד להאיר וגם על-פי המבחנים המקובלים לקבילות חוות-דעת של מומחה, לפי סעיף 20 לפקודת הראיות, תסקיר אשר כזה ראוי להתקבל (השווה: ע"א 745/82 שחר ואח' נ' בור ואח', פ"ד מ(2) 46 בעמ' 50 ו- ע"פ 436/88 רבינוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(1) 553, בעמ' 556-555). לא למותר להזכיר, שמשקלו הראייתי של תסקיר המוגש על-ידי פקיד-סעד, והמשקל שיש לייחס לחוות-דעתו של פקיד הסעד, בכל עניין ועניין, נתונים - ככל ראיה אחרת - לקביעתה של הערכאה הדיונית[89]."
על פקיד הסעד להבין את החשיבות הרבה בהכרת החוק והפסיקה הרלוונטיים למקצועו. עצם התפקיד מחייב ידע והתמחות מסוימת בתחומי המשפט, לרבות הכרת סדרי הדין הנהוגים בבתי-המשפט, הכרת דיני הראיות וכיוצא בזה.
במידה ופקיד הסעד חסר ידע חיוני זה, לא יוכל הוא לבצע תפקידו כראוי, יחטא למקצוע ויסכל יעדי טיפול.
2.1 תהליך המינוי
מנהלי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות דואגים לקבלת מינוי פקידי הסעד והכשרתם המקצועית[90].
מנהל המחלקה לשירותים חברתיים, אחראי להמליץ, על מינויו של, לפחות, פקיד סעד אחד, העונה על דרישות התפקיד והמסוגל לבצע את המשימות המורכבות הנדרשות מעצם הנשיאה בתפקיד.
פקידי הסעד פועלים בצוותים שכונתיים, ורצוי למנות פקיד סעד אחד, לפחות, בכל צוות שכונתי.
על מנהל המחלקה לשירותיים חברתיים, להציע מועמדים להכשרה ולמינוי כפקידי סעד. פקיד סעד מחוזי יערוך ראיונות עם המועמדים, ויבדוק אם אכן הם עונים על הקריטריונים הנדרשים.
המועמד לתפקיד פקיד סעד חייב לענות על הקריטריונים הבסיסיים הבאים[91]:
עליו להיות עובד סוציאלי בהתאם לחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996, רשום בפנקס העובדים הסוציאליים, בעל ניסיון של לפחות 3 שנים בעבודה סוציאלית בתחום הייעוץ והטיפול במשפחה.
על המועמד לתפקיד, לעבור ולסיים בהצלחה קורס הכשרה לפקידי סעד. חיוני, להקנות למועמד למלא תפקיד פקיד סעד, ידע ומיומנות בתחומים הקשורים לטיפול במשפחה, למשל, צבירת ניסיון בעריכת חקירות, דיבוב ילדים, אבחון, גישור, כתיבת תסקיר ועוד.
מי שסיים בהצלחה הכשרה לתפקיד פקיד סעד, ממלא שאלון מועמד פקיד סעד (בצירוף קורות חיים ותמונה), ושולח אותם לפקיד הסעד המחוזי, לשם הוצאת מינוי. המינוי ישלח לפקיד הסעד המחוזי באמצעות מנהל המחלקה לשירותים חברתיים.
'המילה האחרונה' בעניין המינויים, נתונה לפקיד הסעד הראשי, הוא האחראי לביצוע הליכי הרישוי והמינוי הסופיים של פקיד הסעד, והמינוי על-ידי שר העבודה והרווחה, ייעשה בהמלצתו.
יש לציין, את העובדה שהגורם הראשון למינויו של העובד הסוציאלי לפקיד סעד, הוא מנהל המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית, עובדה זו יוצרת לעיתים מצבים בהם ההמלצה למינוי נעשית ממניעים פוליטים גרידא. למצער, לעובדה זו נודעת, לא אחת, השפעה על מהלך עבודתו של פקיד הסעד.
א' שרון, בספרו[92] מציין, כי מאחר ופקיד סעד הינו עובד הרשות המקומית, נחשף הוא, בעל כורחו, ללחצים פוליטיים ואחרים ואפילו אישיים. במקרה מסויים, הופעל לחץ על-ידי חרדים, שאיימו לפרק את הקואליציה ובכך אילצו את ראש הרשות המקומית להורות לפקיד הסעד להפסיק את התערבותו לשם הגנה על שלומו של קטין, מתוך טענה שעניינו מטופל על-ידי ראש-ישיבה. על פקיד הסעד נאסר לחקור את מצב הקטין ולבדוק את מהות הטיפול ויעילותו. בלית ברירה פקיד הסעד מילא אחר הוראות הממונה עליו, אחרת עלול היה לקפח את פרנסתו.
זוהי דוגמא למניעים זרים ולחצים פוליטיים, אליהם נחשפים פקידי הסעד, בעל כורחם, במסגרת עבודתם. במקרה הנ"ל, פקיד הסעד חטא באי הפעלת סמכותו, כמתחייב מהוראות החוק, ובכך מעל בתפקידו ובחובתו כלפי הילד.
2.2 הפסקת המינוי
פקיד סעד העומד לסיים את תפקידו כפקיד סעד מסיבה כלשהי, יודיע על כך בכתב למנהל המחלקה לשירותים חברתיים. מנהל המחלקה לשירותים חברתיים יסכם עם פקיד הסעד מועד ותנאי הפסקת פעולתו, ויעביר ההודעה לפקיד הסעד המחוזי, פקיד הסעד המחוזי יודיע לפקיד הסעד הארצי כדי לבטל המינוי של פקיד הסעד[93].
פקיד הסעד הארצי רשאי לפעול לביטול מינוי של עובד סוציאלי לפקיד הסעד, אם נראה לו, על בסיס דיווחים של מנהל ו/או מפקחים מחוזיים ו/או פקידי סעד מחוזיים, כי אינו מתאים לתפקיד זה[94].
3. תפקידי פקיד הסעד
פקיד סעד הוא עובד ציבור, סמכויותיו מוסדרות בחוקים שונים הנוגעים לטיפול, להשגחה ולהגנה על קבוצות אוכלוסיה נזקקות.
זהו אחד התפקידים בעלי הסמכויות המרובות והמגוונות ביותר בתחום ההתערבות הטיפולית השלטונית, בחיי הפרט ובאוטונומיה המשפחתית.
סקירה על החוקים הללו, מצביעה על מגוון רחב של סמכויות מתערבות שעוצמתן רבה: ביצוע חקירה, נקיטת אמצעי חירום שננקטים אף ללא צו משפטי, פניה לבית-משפט, ניהול ההליך, הגשת תסקיר והמלצות, הוצאה לפועל של החלטת בית-המשפט, טיפול בנזקק ופיקוח על שלומו, וכן הגשת בקשה לשינוי החלטה, להארכת תוקפה או לביטולה.
מן האמור לעיל עולה, כי לפקידי הסעד הוענק מונופול ממלכתי בכל הקשור לטיפול, סיוע ושיקום סוציאלי להגנת הנזקק ומשפחתו.
4. מדיניות הרווחה בישראל
בישראל, כמדינת רווחה, אומצה הגישה, לפיה סיפוק הצרכים הסוציאליים של האוכלוסייה הנזקקת ייעשה במסגרת שירותים ציבוריים מקומיים וממלכתיים, הפועלים במימון ציבורי ובפיקוח רשויות ממלכתיות, שהחוק העניק להן סמכויות פיקוח ובקרה.
מכאן, שפקיד סעד המשמש כשליח משרד העבודה והרווחה, לסיפוק צרכיהם של הנזקקים באוכלוסיה, מעצם היותו עובד רשות מקומית, כפוף מבחינה מנהלית, להוראותיו של מנהל הלשכה לשירותים חברתיים וחייב לפעול על-פי הנחיותיו.
המנהל לשירותים חברתיים, כפוף גם כן למגבלות תקציביות, מדיניות רווחה חברתית וסדרי העדיפויות שנקבעו על-ידי השלטון המקומי. כך שייתכן, וקרו בעבר מקרים, שפקיד סעד לא ייפנה לבית-משפט בשל החלטה של הרשות המקומית להגביל את היקף שירותי הרווחה בשכונה מסוימת או לבטלם כליל. משלא נקבע פקיד סעד לאותו איזור, התוצאה היתה שנזקקים לא זכו לטיפול, לו הם זקוקים. הניסיון מלמד כי פעילות עבריינית של בני נוער גוברת ככל שפעילותם של שירותי הרווחה קטנה באזורי מגוריהם[95].
כבוד השופט א' שרון, מציין בספרו[96], כי במקרים רבים מתגלה בפני בית-המשפט כי שורש התדרדרותו של קטין לעבריינות נמצא בעליל בחוסר מעורבותו או נוכחותו של פקיד הסעד, ובשל העובדה שלא היה מי שידאג לחילוצו של הקטין ממצוקתו.
קטין שהיה נתון במצוקה משפחתית קשה, חסר תנאי כלכלה ולימוד, התדפק על דלתות הלשכה לשירותים חברתיים במקום מגוריו. ביקש לצאת לפנימייה. הלשכה דחתה אותו בלך-ושוב. הוא ביצע עבירה והועמד לדין.
בבית-המשפט הצהירו הוא ואביו, כי העובדת סוציאלית אמרה להם, כי רק בדרך זו יוכל בית-המשפט לכפות את הוצאת הקטין למסגרת פנימייתית. גם שוטר, שהכירה המשפחה חיזק את ידם לעשות כן, תוך הרגעתם, כי ממילא בית-המשפט לנוער אינו מרשיע את הקטין המבצע עבירה פלילית ראשונה או עבירה לא חמורה.
מנהל הלשכה לשירותים חברתיים, אחראי בפני הרשות המקומית לפעילותה התקינה של הלשכה, ומתפקידו לתת טיפול לנזקקים, להגיש סעד על-פי דין ובהתאם להוראות הנוהל וההנחיות של המנהל הכללי של משרד העבודה והרווחה ולהוציא לפועל את תכניות הרווחה של הרשות המקומית במסגרת התקציב המתוכנן. אולם, בביצוע תפקידו הוא כפוף לפיקוחם המקצועי של מפקחים מטעם משרד העבודה והרווחה[97].
בהקשר זה יש לציין, כי יהיו הנחיותיו של מנהל הלשכה לשירותים חברתיים, אשר יהיו, אין בכוחן לחייב את האזרח, כל עוד אינן זכות לפרסום רשמי[98].
יוצא, כי קיים כפל כפיפות ופקיד הסעד ניצב באמצעו.
מצד אחד, כפוף הוא, מבחינה מנהלית, למרותו של המנהל לשירותים חברתיים, בשל העובדה שהוא עובד הרשות המקומית. ומהצד השני, כפוף פקיד הסעד, לפקיד הסעד הראשי, בשל העובדה שהוא מהווה חלק בלתי נפרד, מהשירותיים החברתיים שמספק משרד העבודה והרווחה.
במקרה ומתגלעים חילוקי דעות בין פקיד הסעד הראשי לבין המנהל שירותים חברתיים, אין בחוק הוראה המבהירה מה מכריע את הכף.
יש להניח, שכאשר עסקינן במחלוקת מנהלית, כנראה, דעתו של המנהל לשירותים חברתיים תגבר. לעומת זאת, כאשר מדובר במחלוקת מקצועית הנוגעת לשירותי הרווחה, תתקבל דעתו של פקיד הסעד הראשי.
בהקשר זה יש לציין, כי במידה ופקיד סעד לא נשמע למי מהם, הסמכות לפטר או להפסיק את מינויו של פקיד הסעד, מסורה לשניהם, גם לפקיד הסעד הראשי וגם למנהל לשירותים חברתיים.
אולם, במידה וניתנה החלטה של בית-המשפט בעניין שבמחלוקת, משתחרר פקיד הסעד מהכפיפות למנהל הלשכה ולפקיד הסעד הראשי, מחובתו למלא אחר ההחלטה שנתן בית-המשפט ולבצעה הלכה למעשה.
5. פקיד סעד ראשי
פקיד סעד ראשי מוגדר[99] כעובד סוציאלי, כהגדרתו בחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1955, אשר מונה על-ידי שר העבודה והרווחה לעניין חוק הסעד סדרי דין (בענייני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו-1955, לפקיד סעד ראשי.
יש לציין, כי לא נקבע שפקיד סעד ראשי יתמנה מקרב פקידי הסעד, ואין חובה שיהיו לו את הכישורים להתמנות לפקיד סעד.
כאמור, פקידי סעד רבים נתמנו מכוח חוקים שונים, מכאן נולד הצורך בקביעת מדיניות אחידה וכללית, תוך תיאום בין השירותים שמספקים פקידי הסעד השונים.
שר העבודה והרווחה, נדרש למנות פקידי סעד ראשיים, שמתפקידם לקבוע מדיניות אחידה ונורמות אחידות לעבודה הסוציאלית, תוך התחשבות במדיניות הכללית של משרד העבודה והרווחה, לגבי כל אחד מהחוקים עליהם הופקדו פקידי הסעד.
על פקיד הסעד הראשי לשמש כמנחה ומורה דרך ולהדריך את פקידי הסעד בעבודתם, תוך תיאום עמדות בין פקידי הסעד השונים ויצירת מדיניות אחידה, וכל זאת מבלי להגביל את שיקול-דעתו של כל פקיד סעד, באשר לסמכויות שהוענקו לו בחוק[100].
פקידי הסעד חייבים להישמע להנחיותיו של פקיד הסעד הראשי. במידה ולגבי עניין מסויים, נתגלעו חילוקי דעות בין פקיד הסעד לפקיד הסעד הראשי, על פקיד הסעד הראשי לקיים התייעצות עם גופים שיימצא לנכון וכן עם פקיד הסעד עצמו, ומסמכותו להכריע במחלוקת[101].
סמכויותיו של פקיד סעד ראשי מצטמצמות להנחיות והדרכה מקצועית ואין הוא מחזיק בסמכויות מנהליות כלשהן.
6. פקיד סעד מחוזי
פקיד סעד מחוזי מוגדר[102], כעובד סוציאלי כהגדרתו בחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996, אשר מונה לפקיד סעד על-ידי שר העבודה והרווחה, והוא מקיים פיקוח ובקרה ארגונית ומקצועית על יישום החקיקה המפורטת להלן על-ידי פקידי הסעד המקומיים במחלקות לשירותים חברתיים. כמו-כן, מייעץ לפקידי הסעד לסדרי דין ברשויות המקומיות, ובמקרים מסוימים ברשויות מקומיות קטנות שאין שם פקיד סעד, מסייע בהכנת תסקיר בעצמו.
פקידי הסעד הראשיים האצילו חלק מתפקידם לפקידי הסעד המחוזיים. פקידי הסעד המחוזיים מעורבים במהלך הטיפול בנזקק ומנחים את פקיד הסעד בעבודתו. במידת הצורך אף מלווים אותו בהופעותיו בבית-המשפט ומסייעים בידו להתגבר על בעיות טיפוליות-מקצועיות. על פקיד סעד מחוזי להיות זמין ונגיש להתייעצות מקצועית עבור פקידי הסעד, וכן נדרש הוא לסייע בכל דרך שתידרש בהתערבויות חירום של פקידי הסעד ברשויות המקומיות בכל עת (כולל, ערבים, חגים וסופי שבוע)[103].

[85] דו"ח מסקנות ועדת גילת (נובמבר 2002).
[86] א' שרון "קטינים בסיכון" המכון למחקרי משפט וכלכלה בע"מ (1998).
[87] סעיף 2 לחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996.
[88] תקנה 4 לתקנות שירותי הסעד (כשירים לעבודה סוציאלית), התשי"ט-1959.
[89] ע"א 3554/91 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה, תק-על 91(3) 1851.
[90] תקנה 5 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[91] תקנה 5.3 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[92] א' שרון, "קטינים בסיכון", המכון למחקרי משפט וכלכלה בע"מ (1998).
[93] תקנה 5.5 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[94] תקנה 5.6 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[95] א' שרון, "קטינים בסיכון", המכון למחקר משפט וכלכלה בע"מ (1998).
[96] שם.
[97] תקנה 4 לתקנות ארגון לשכות הסעד (תפקידי המנהל וועדת סעד), התשכ"ד-1963
[98] בג"צ 333/74 יחיא נ' המועצה המקומית טיבא, יט(1) 457.
[99] תקנה 2.2 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[100] הצעת חוק לתיקון חוק הסעד (פקידי סעד ראשיים), התשל"א-1970.
[101] חוק לתיקון חוקי הסעד (פקידי סעד ראשיים), התשל"א-1971.
[102] סעיף 2.3 לתקנות העובדים הסוציאליים.
[103] תקנה 14.1 לתקנות העובדים הסוציאליים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

פקיד סעד