חובת ההנמקה במשפט הישראלי
הפרקים שבספר:
רשויות מינהל וגופים נבחרים - מבוא
חובת ההנמקה היא בעלת חשיבות בשלושה מישורים {ראה גם יואב דותן במאמרו: "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט, יט, 5}:ראשית, היא מאפשרת בחינת השיקולים שהובילו להחלטה, וכן את האפשרות המעשית להפעיל ביקורת שיפוטית כלפיה.
שנית, ההנמקה, שימורה והפצתה, מאפשרת שיפור איכות ההחלטות של הרשות המינהלית.
שלישית, יש בהנמקת החלטות כדי להגביר את אמון האזרחים ברשות המנמקת ולשפר את מערכת היחסים בינה לבין האזרח.
זאת ועוד. חובת ההנמקה מעוגנת הן בחקיקה והן בפסיקת בתי-המשפט.
החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 {ייקרא להלן: "חוק ההנמקות" או "חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות)"}, מחייב הנמקת החלטות מסויימות בלבד, אך אין לראות בו הסדר ממצה או שולל {בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1), 75 (1998)}.
כך, למרות שהחוק לא קובע חובת הנמקה לפעולות יזומות על-ידי הרשות המינהלית, על-פי פסיקת בתי-המשפט, ההגינות המינהלית מחייבת גם במקרים אלה הנמקה.
חובת ההנמקה היא מיסודות כללי הצדק הטבעי, וכאמור היא מעוגנת בחוק (חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות).
להנמקה תפקיד מרכזי ביכולתו של הפרט להתמודד עם ההחלטה, והיא מקנה את היכולת להשיג עליה ובסופו-של-דבר להביא לשינויה {עע"מ 2126/10 מטאור מערכת טכנולוגיה וארגון בע"מ נ' מנהלת אורות לתעסוקה - ועדת המכרזים הבין משרדית ואח', תק-על 2010(4), 2438 (2010); ע"א 10419/03 דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות, פ"ד ס(2), 277 (2005)}.
אחת מן החובות המוטלות על גוף מינהלי מחליט היא חובת הנמקת ההחלטה.
על חשיבותה של הנמקת ההחלטה המינהלית אין צורך להרבות במילים. הנמקת החלטה משפרת את איכות ההחלטה, שכן הנמקת ההחלטה מחייבת את הגוף המחליט לבחון את השיקולים השונים להחלטה לטובת צד אחד או אחר, היא מאפשרת את בחינת ההחלטה על-ידי גוף מבקר, היא מבטיחה אחידות ומונעת שרירות והיא אף מסייעת להעלים את המחסום הקיים בין האזרח לבין הרשות.
בשל חשיבות הנמקת ההחלטה המינהלית, אף עוגנה חובת ההנמקה של ההחלטה המינהלית בחוק ההנמקות.
יחד-עם-זאת, גם מקום שחוק ההנמקות אינו חל חובת ההנמקה חלה על הרשות. חובת הנמקה זו היא חלק מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ביחסה כלפי האזרח {בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים ואח', פ"ד נב(1), 75 (1998); בש"פ 3810/00 אריאל גרוסמן נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.06.00); ו"ע (חי') 513/06 תדיר גן (מתכת) ואח' נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב ואח', תק-מח 2008(3), 7301 (2008)}.
בשל חשיבותו של החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958, ראינו לנכון להביאו במלואו, כלהלן:
"1. הגדרה
בחוק זה:
"עובד הציבור" - עובד-מדינה, עובד רשות מקומית וכן כל רשות שהוענקה לה סמכות על-פי דין.
2. חובת מתן תשובה במועד (תיקונים: התשכ"ט, התשנ"ה)
(א) נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על-פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה.
(ב) האמור בסעיף-קטן (א) לא יחול:
(1) כשהענין נושא הבקשה טעון חקירה על-פי דין;
(2) כשנקבע בדין מועד אחר למתן תשובה;
(3) כשהתברר, לאחר בדיקה, שהענין נושא הבקשה טעון בדיקה או דיון נוספים;
(4) כשקיימים לגבי הענין נושא הבקשה הסדרים שלפיהם המועד לדיון הוא מאוחר מהמועד האמור בסעיף-קטן (א).
(ג) במקרים האמורים בסעיף-קטן (ב) יודיע עובד הציבור למבקש, בכתב ובהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה, את הטעם מן הטעמים האמורים שעל-פיו נמנע מהשיב במועד, ויביא הודעתו לידיעת הממונה עליו; היה הטעם אחד האמורים בפיסקאות (2) או (4) לסעיף-קטן (ב), תכלול ההודעה גם את המועד למתן התשובה או מועד הדיון, ואם היה הטעם האמור בפיסקה (3) לסעיף-קטן (ב) - תפרט אותו ההודעה במידת האפשר.
(ד) עובד הציבור יודיע על החלטתו למבקש מיד לאחר קבלתה.
2א. הנמקת סירוב (תיקון התשכ"ט)
עובד הציבור שנתבקש כאמור בסעיף 2(א) וסירב לבקשה, יודיע למבקש בכתב את נימוקי סירובו.
2ב. העברה לעובד הציבור המוסמך (תיקון התשנ"ד)
(א) נתבקש עובד הציבור להפעיל סמכות לפי סעיף 2, ואותה סמכות אינה מוקנית לו, יפעל באחת מאלה:
(1) יעביר את הבקשה לעובד הציבור שלדעתו מוקנית לו אותה סמכות, ויודיע על-כך בכתב למבקש, בציון פרטים על זהותו ומענו של עובד הציבור;
(2) יודיע למבקש על העדר סמכותו, ויצרף המלצה בדבר זהותו של מי שלדעתו מוסמך לטפל בבקשה, בציון פרטים אודותיו.
(ב) הועברה בקשה כאמור בסעיף-קטן (א)(1), יתחיל מנין התקופה, לענין סעיף 2(א), מיום קבלת הבקשה על-ידי עובד הציבור המוסמך כאמור.
3. פטור מחיוב ההנמקה (תיקון התשנ"ה (מס' 2))
על-אף האמור בסעיף 2א, לא יהא עובד הציבור חייב להודיע נימוקי סירובו:
(1) כשיש בדין המעניק לו את הסמכות הוראה שהוא רשאי להשתמש בה ללא מתן נימוקים;
(2) כשבטחון המדינה או יחסי-חוץ שלה מחייבים שלא לגלות נימוקי ההחלטה;
(3) כשהבקשה שסירב לה היתה למנות את המבקש למשרה פלונית או להטיל עליו תפקיד פלוני;
(4) כשגילוי הנימוקים עלול, לדעת עובד הציבור, לפגוע שלא כדין בזכותו של אדם זולת המבקש;
(5) כשיש בגילוי הנימוקים, לדעת עובד הציבור, משום גילוי סוד מקצועי או ידיעה סודית כמשמעותם לפי כל דין.
4. ערר
סירב עובד הציבור להשתמש בסמכות שניתנה לו על-פי דין ולא הודיע נימוקי סירובו כאמור בסעיף 2א, יודיע למבקש, בכתב, את הטעם מן הטעמים האמורים בסעיף 3 שעל-פיו נמנע מלהודיע נימוקי סירובו; והמבקש רשאי להגיש ערר, תוך שלושים יום מיום קבלת הודעה כאמור:
אם עובד הציבור היה עובד המדינה - לשר הממונה עליו, ואם היה עובד רשות מקומית או היה רשות אחרת - לשר הממונה על ביצוע החוק המעניק את הסמכות האמורה.
5. הודעה על זכות ערר
היתה החלטה של עובד הציבור נתונה לערר או לערעור על-פי חיקוק, יודיע עובד הציבור בכתב לאדם הזכאי להגיש את הערר או את הערעור, על זכות הערר או הערעור ועל דרכי הגשתם ומועדיהם במידה שנקבעו בחיקוק.
6. תוצאות אי-מילוי אחרי החוק (תיקון התשנ"ד)
(א) החלטה או פעולה של עובד הציבור לא יהיו פסולות בשל כך בלבד שהוא לא מילא אחרי הוראות הסעיפים 2א, 2ב, 4 או 5; ואולם בכל הליך לפני ועדת ערר או ועדת ערעור או לפני בית-המשפט, על עובד הציבור הראיה כי החלטה או פעולה שלא ניתנה לגביהן תשובה או הודעה כאמור, נעשו כדין. הוראות סעיף זה אינן גורעות מאחריותו המשמעתית של עובד הציבור על אי-מילוי חובתו לפי חוק זה.
(ב) לא השיב עובד הציבור או לא הודיע תוך שלושת החודשים כאמור בסעיף 2(א) או (ג), רואים בכך, לענין כל דין, החלטה לסרב לבקשה, ללא מתן נימוקים.
7. שמירת חוקים
חוק זה אינו גורע מכל חוק אחר הדן בהנמקת החלטות של רשויות מינהליות.
8.
(א) בסעיף 10(ו) לחוק בתים משותפים, התשי"ג-1952, יימחקו המילים "לפי שיקול-דעתו".
(ב) בסעיף 3(ג) לחוק גיל הנשואין, התש"י-1950, יימחקו המילים "לפי שיקול-דעתו".
9. תחולה (תיקון התשנ"ה (מס' 2))
חוק זה לא יחול:
(א) על החלטות לפי חוק כלי היריה, התש"ט-1949, כאשר גילוי הנימוקים עלול להביא לפגיעה בשלומו של אדם או בדרכי פעולה של המשטרה;
(ב) על החלטות שר הפנים או מי שהועברו אליו סמכויותיו לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, למעט החלטה על ביטול רשיון ישיבה של מי ששוהה בישראל כדין."