הגירה לצורך עבודה בעולם ובישראל

1. כללי
הגירת בני אדם לצורך עבודה הנה תופעה עולמית המצויה במגמת עליה מתמדת. מדי שנה, כך על-פי הערכות, מיליוני גברים ונשים נודדים אל מחוץ לארצם בתוּרם אחר תעסוקה וביטחון אישי וכלכלי {International Labor Office "Towards a Fair Deal for Migrant Workers in the Global Economy", International Labor Conference, 92nd Session, 2004, p.3, hereinafter: Migrant Workers in the Global Economy; R. Cholewinski "Migrant Workers in International Human Rights Law - Their Protection in Countries of Employment" (1997), p. 17, hereinafter: Cholewinski). )}.

הגורמים המניעים הגירת בני אדם ממדינה למדינה לצורך עבודה הנם רבים ומורכבים. הם כוללים נסיבות כעוני נרחב, מלחמות אזרחים, אסונות טבע, פערי-שכר ורמת-חיים בין מדינות, תיעוש גובר, הוזלת עלות התחבורה והתקשורת, ועוד {Migrant Workers in the Global Economy, p. 3, 8; Cholewinski, p. 13-14, 18-21}.

חלק נכבד בתנועה זו של הגירת עבודה נוטלים עובדים בלתי-מקצועיים או חצי-מקצועיים, המוזמנים לעבודה במדינות מפותחות בתחומים שמובטלים מקומיים מסרבים לעבוד בהם {ר' בן-ישראל צדק חברתי בעידן בתר-העבודה: צדק חלוקתי בחלוקת העבודה במאה העשרים ואחת, צדק חלוקתי בישראל (מ' מאוטנר, עורך, 2000), 322 (להלן: "בן-ישראל צדק חברתי בעידן בתר-העבודה"); Cholewinski, p. 19}.

האילוץ הכלכלי העומד ביסוד הגירתם של עובדים אלו - שמוצאם, על-פי-רוב, במדינות מתפתחות בהן רמת החיים נמוכה ביותר - הביא מלומדים אחדים לטעון בזכות הגמשתה של קטגוריית ה"פליט" במשפט הבינלאומי, באופן שיתאימהּ למציאות העולמית המשתנה {ראוP.H. Schuck "Citizens, Strangers, and In-Betweens - Essays on Immigration and Citizenship" (1998), p. 287, hereinafter: Schuck; Cholewinski, p. 14 and text by footnote 3; S. Sivakumaran "The Rights of Migrant Workers One Year On: Transformation or Consolidation?" 36 Geo. J. Int'l L. 113, 114}.

בהגיעם למדינת היעד, נוטים מהגרי העבודה להתרכז בתחתית סולם העבודה, והם מועסקים בעיקר בעבודות הנחשבות לקשות והמסוכנות ביותר - עבודות המכונות עבודות שלוש ה- D Dirty, Dangerous and Difficult אשר משעה שהפכו להיות עבודות "של מהגרים", נוטות להישאר כאלה.

חלק ניכר מבין העובדים הזרים סובלים מתנאי חיים ועבודה ירודים במידה ניכרת בהשוואה לתנאי העבודה המקובלים במדינת היעד, ולעיתים אף מתיוג שלילי ועויינות חברתיות.

2. הגירה לצורך עבודה בישראל
מקומה של ישראל לא נפקד אף הוא מהמפה העולמית של הגירה למטרת עבודה. זה למעלה משני עשורים מועסקים בישראל עובדים ממדינות זרות בענפי משק שונים, ובעיקר בענפי החקלאות, הבניין, הסיעוד והתעשיה.

עד לתחילת שנות ה- 90, היוו עובדים אלו (מבלי הבאתם בחשבון של עובדים פלסטינים תושבי יהודה, שומרון וחבל עזה) גורם שולי בשוק העבודה הישראלי.

לעומת זאת, למן שנות ה- 90 המוקדמות ולנוכח התגברותם של לחצים מצד גורמים מעוניינים שונים להגדלת המכסות לעובדים זרים בענפי הבניה והחקלאות - הגדילה הממשלה, בסדרה של החלטות, את המכסות למתן היתרים להעסקת עובדים זרים בענפים אלה {ראה מבקר המדינה - דו"ח שנתי 46 לשנת 1995 ולחשבונות שנת הכספים 1994 (להלן: "דו"ח שנתי 46"), 478 עד 479; ח' פישר "עובדים זרים - תמונת מצב, מסגרת פורמלית ומדיניות ממשלתית" הפועלים החדשים - עובדים ממדינות זרות בישראל (ר' נתנזון, ל' אחדות, עורכים, 1999), 15}.

החל משנת 1996, החליטה הממשלה לפעול לצמצום מספר העובדים הזרים בישראל. בהחלטת ממשלה מיום 16 ביוני 1997 נקבע כי "מספר העובדים הזרים במשק יופחת באמצעות תכנית רב-שנתית מתוך גישה אסטרטגית כוללת הרואה בהיקף הנרחב של העובדים הזרים תופעה בלתי-רצויה מהיבטי חברה, כלכלה וביטחון" {מבקר המדינה - דו"ח שנתי 49 לשנת 1998 ולחשבונות שנת הכספים 1997 (להלן: "דוח שנתי 49"), 273}, ובסדרת החלטות מאוחרות לה, אומצו מספר קווי פעולה שביקשו להגשים מטרה זו.
כך, למשל, הוחלט להפחית את כמות היתרי העבודה הניתנים למטרת העסקת לעובדים זרים, ולבסוף, שלא להתיר עוד כניסתם לישראל למטרות עבודה של מי שאינם "מומחי חוץ", היא מדיניות "שמיים סגורים" {החלטת הממשלה 2328 מיום 30 ביולי 2002}.

בנוסף, הוחלט להפעיל אמצעים כלכליים המייקרים את עלות העסקתו של העובד הזר, ולהגדיל את היקף פעילות האכיפה כנגד מי שמעסיקים עובדים זרים שלא כדין {החלטת ממשלה 2327; החלטת ממשלה 1784 מיום 4 באפריל 2004}.

כמו-כן, אומצו החלטותיה של ועדה בין-משרדית בנושא עובדים זרים ורשות הגירה, ובהן ההמלצה להקים רשות הגירה שתרכז את כל הסמכויות של משרדי הממשלה בכל הקשור לנושא ההגירה ויחידת סמך לעניין הטיפול בעובדים זרים במשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה {החלטת ממשלה 642 מיום 2 בספטמבר 2001; החלטת ממשלה 2327; וראו גם מבקר המדינה - דו"ח שנתי 55ב לשנת 2004 ולחשבונות שנת הכספים 2003 (להלן: "דו"ח שנתי 55ב"), 376}.

כן הוחלט להקים מנהלת הגירה זמנית שתפעל למעצרם וגירושם של עובדים זרים השוהים בישראל שלא כדין, על-פי מכסות ייעודיות.

בחינת מציאות העסקתם של עובדים זרים בישראל במהלך שנים אלו מגלה תמונה קשה ומכבידה. כמתברר, הגעתם לישראל של עובדים ממדינות זרות מתאפשרת לכתחילה לאחר שאלה משלמים סכומי כסף גבוהים - לעיתים תוך משכון רכושם ונטילת הלוואות - למתווכים וסוכנויות כוח אדם.

סכומי כסף אלה מתחלקים בין חברת כוח האדם במדינת המוצא לבין מתווכי כוח האדם בישראל {מבקר המדינה - דו"ח שנתי 53ב, ע' 655-656; ע"ב (חי') 1565/05 רוזנר נ' משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.07.05)}.

באופן זה, הרווח הגלום בעצם הבאת העובדים הזרים מחו"ל, אשר נובע מתשלומים שהעובדים הזרים מוכנים לשלם בארץ מוצאם בתמורה לזכות לעבוד בישראל, מניע מתווכים שונים להביא עובדים זרים לישראל במספרים גדולים ככל שניתן, בין אם יש להם מקום עבודה בישראל ובין אם לאו {המלצות הצוות הבין-משרדי, 11}.

השכר המשתלם לעובדים זרים הינו, על-פי-רוב, נמוך, תכופות אף משכר המינימום.

התמריץ הכלכלי העיקרי להעסקת עובדים זרים הוא עלותם הנמוכה מעלות העובד הישראלי, ונכונותם לעבוד ללא זכויות סוציאליות ובתנאים שאינם מקובלים על העובד הישראלי.

העובדים הזרים הינם המגזר הפגיע ביותר, מבחינת ההפרה של חוק שכר מינימום.

ניצול העובדים הזרים בידי המעסיקים עולה גם מסקר של הרשות לתכנון כוח אדם, ב- 1998, על עובדים זרים ללא היתר בישראל: כ- 70% מהמרואיינים השתכרו פחות משכר המינימום לשעה {דו"ח מבקר המדינה לשנת 1999, דו"ח שנתי 49, 279-278}.

אף תנאי העבודה והמחיה המוצעים לעובדים זרים ירודים, ונמצא כי רבים מהם מתגוררים בצפיפות רבה ובתנאי דיור קשים {דו"ח שנתי 46, 476, 493; ת"פ (יר') 106/03 מדינת ישראל נ' מרדכי אביב מפעלי בניה בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.12.05)}.

זאת ועוד, העובדים הזרים אינם נהנים מהגנתה האפקטיבית של חקיקת המגן, הם חשופים להתעמרות, ניצול ועושק ומתקשים - בין היתר, בשל היעדר הידע והממון הנדרשים לצורך ניהול הליך משפטי, והתלות הרבה במעסיקיהם, להביא את עניינם לפתחן של ערכאות { ע' ידלין "עבודה זרה בישראל" ספר מנחם גולדברג (א' ברק, ס' אדלר, ר' בן-ישראל, י' אליאסוף, נ' פינברג, עורכים, תשס"ב-2001), 350; ע"ב (ב"ש) 1347/03 אצובה נ' "סנסרה" ניהול מועדוני בריאות בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.03.05); רע"פ 10255/05 חננה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.11.05); דו"ח משרד המשפטים, משרד העבודה והרווחה ומשרד החוץ "יישום האמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות" (1997)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הגירה לצורך עבודה בעולם ובישראל