האם בסמכותה של הוועדה המקומית שלא להתיר מימוש מלוא הזכויות הניתנות לאישור...

מותר לוועדה המקומית להחליט שלא להתיר את מימוש מלוא הזכויות הניתנות לאישור על-פי תמ"א 38 במסגרת שיקול-הדעת הנתון לה לפי סעיף 22 לתמ"א 38.

ב- ערר מס' ת"א/5142/08 {באור השקעות (1995) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה – תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (2008)} פסקה ועדת הערר:

"העוררת הינה הבעלים של המגרש המצוי ברחוב דיזנגוף 16 פינת שמריהו לוין 2 ת"א, גוש 7111 חלקה 67.

על המגרש ששטחו 438 מ"ר, קיים היום בניין בעל קומה מסחרית בקומת הקרקע, ומעליה 4 קומות מגורים בהן 8 דירות.

העוררת הגישה בקשה להיתר בניה לוועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א (להלן: "הוועדה המקומית") לפי תמ"א 38. במסגרת בקשה זו היא ביקשה בין היתר לבנות קומה נוספת (קומה שישית כולל קומת הקרקע) בקונטור הקומה שמתחתיה, דהיינו – קומה שלמה, וחדרי יציאה לגג (קומה שביעית) מוגדלים (על-ידי העברת זכויות בניה לגג) בשטח כולל של 98 מ"ר.

הוועדה המקומית סירבה לתת את היתר הבניה המבוקש. תחת זו אישרה הוועדה לעוררת בניית קומה שישית חלקית בלבד, בשטח של 65% משטח הקומה שמתחתיה.

הוועדה המקומית עשתה בהחלטתה שימוש בסמכותה לפי סעיף 22 לתמ"א 38 הקובע כי:

'אין באמור בתוכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בניה על-פי סעיפים 11 עד 14 אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר ובלבד שלא תסרב להיתר לחיזוק מבנה שאין עימו תוספת בניה. הוועדה המקומית תפרט בכתב את הטעמים המיוחדים לסירוב כאמור.'

הנימוק להחלטתה לעשות שימוש בסמכות הנתונה לה לטענתה , בדרך של אי-התרת מלוא זכויות הבניה הניתנות לאישור לפי תמ"א 38 במקרה הנדון, מנמקת הוועדה המקומית כדלקמן:

על המגרש נשוא הערר חלה תוכנית 180 – תוכנית בינוי לכיכר התרבות שאושרה למתן תוקף בשנת 1950.

מטרות תוכנית זו היא: 'קביעת תוכנית בינוי לשם הבטחת הופעה ארכיטקטונית מיוחדת של הככר הנ"ל על-ידי בניה אחידה של הבניינים הפונים אליה'.

סעיף 4(ב) לתוכנית 180 קובע תחת הכותרת "גובה הבניינים" כי:

'לא יוקם כל בית בשטח התוכנית הזו אשר גובהו יעלה על ארבע קומות וקומת עמודים פרט לבניין על חלקה מס' 500 אשר גובהו לא יעלה על 3 קומות וקומות העמודים על הבניינים הקיימים בחלקות מס' 230/231, 480/463, 61/549 תורשה הקמת קומה רביעית נוספת בתנאי שכל זוג בניינים יבנה בבת אחת ושחזיתות של הבניינים הקיימים ישונו כך שיהוו יחידה ארכיטקטונית שלמה לשביעות רצונה של הוועדה המקומית. על הגגות של הקומה העליונה יבנה קיר בגובה של 3.20 מ' במרחק של 5 מ' מקו הבניין.

בחלקת הגג המוסתר על-ידי הקיר מותר יהיה להקים חדר כביסה ומגדל חדר המדרגות בגובה הקיר האמור.' (ההדגשה שלנו ו.ע.ת.א.)

המגרש מצוי בליבו של האיזור ההיסטורי של תל אביב הידוע כ"עיר הלבנה" עליה הכריז ארגון אונסק"ו כאתר הנכלל ברשימת המורשת העולמית.

לטענת הוועדה המקומית, השמירה על הייחוד הארכיטקטוני של הבניינים ההיסטוריים בתחום "העיר הלבנה" מחייבת בין היתר – שמירה על הגובה ההיסטורי של הבניינים ושמירת הפרופרוציות של מקבצי הבניינים, בגובה של 3 עד 4 קומות.

לטענת הוועדה המקומית תוכנית 180, אשר מלווה בתשריט בינוי ועיצוב, מגשימה ייחודיות ארכיטקטונית זו.

לשם מימוש עקרון אדריכלי בכל איזור "העיר הלבנה" יזמה הוועדה המקומית את "תוכנית המתחמים" – היא תוכנית תא/3458. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה פרסמה בשנת 2005 הודעה לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") בגין תוכנית זו. בהודעה זו נקבע בין היתר כי 'גובה המבנים יהיה על-פי התוכנית התקפה" וכי "כל חריגה מהגובה המותר בתוכניות התקפות ייחשב כסטיה ניכרת'. כמו-כן נקבע בפרסום האמור כי: 'מובהר בזאת לצורך מטרת שימור האופי המרקמי כי זכויות הבניה על-פי תוכניות מאושרות וכן תוספות הקומות האמורות לעיל יהיו חלק מהזכויות ומהקומות המותרות על-פי תמ"א 38 (ולא מצרפיות)'.

מגבלות אלה מחוייבות לטענת הוועדה המקומית על-מנת לשמר כי מספר הקומות לא יעלה על חמש קומות (כולל קומת העמודים) וכפי שהדבר בא לידי ביטוי בתוכנית 180 החלה במקום.

במקביל שוקדת לטענתה הוועדה המקומית בימים אלה על הכנת תוכנית אשר תשנה את תוכנית מ' בתחום ארבעה רובעים במרכז העיר תל אביב – היא "תוכנית הרבעים". תוכנית זו משתרעת על שטח גדול יותר מאשר תוכנית תא/3548 (תוכנית המתחמים) ולפיכך החליטה הוועדה המקומית כי תוכנית המתחמים לא תקודם כתוכנית נפרדת אלא היא תיכלל כפרק נפרד בתוכנית הרבעים.

לפיכך לטענתה, גם תוכנית הרבעים המקודמת בימים אלה בין היתר באיזור בו חלה הכרזת אונסקו תכלול את אותן הגבלות בניה הנגזרות מהכרזת אונסקו, והבאות לידי ביטוי במגבלות הבניה שפורסמו לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה ביחס לתוכנית המתחמים.

מכל הטעמים האמורים החליטה הוועדה המקומית, במסגרת שיקול-הדעת הנתון לה לטענתה לפי סעיף 22 לתמ"א 38, שלא להתיר במקרה דנן לעוררת את ניצול מלוא זכויות הבניה אותן רשאית הוועדה המקומית להעניק במסגרת וכנגד חיזוק הבניין נגד רעידות אדמה לפי תמ"א 38, אלא להתיר לעוררת בניית קומה חלקית בלבד בקומה השישית, בשטח של 65% משטח הקומה שמתחת. לדברי הוועדה המקומית, שטח זה הינו בגבולות התכסית המירבית המותרת לפי תוכנית ג/1, ובניה שכזו תשמר מבחינה אדריכלית את גובה הבניינים אליה שואפת הוועדה המקומית בתחומי הכרזת אונסק"ו.

העוררת מצידה טוענת כי הוועדה המקומית שגתה כאשר זו עשתה שימוש בהוראת סעיף 22 לתמ"א לשם סירוב מתן היתר המאפשר את ניצול מלוא זכויות הבניה הנוספות אותן ניתן להעניק לפי תמ"א 38.

לטענת העוררת, במקרה דנן אין מדובר על סירוב נקודתי להענקת הזכויות אלא בסירוב גורף המבוסס על מדיניות שלא לתת אפשרות לממש את מלוא הזכויות האפשריות לפי תמ"א 38 בתחום הכרזת אונסק"ו, ולפיכך לטענת העוררת חלה במקרה דנן הוראת סעיף 23 ו- 24 לתמ"א הקובעות כי:

'23. שוכנע מוסד תכנון כי בשל התנאים הייחודיים של ישוב או חלקים ממנו נדרש להתאים את הוראות תוכנית זו לתנאים הייחודיים הנ"ל, יהיה מוסמך לאשר תוכנית מפורטת שמטרתה חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, על-פי הוראות תוכנית וכמפורט להלן:

בתוכנית מפורטת כאמור ניתן לקבוע כי יחולו בתחומה רק חלק מהוראות תוכנית זו, או לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתוכנית זו בעניינים המפורטים להלן: שטחי בניה, יחידות דיור, גובה בניה, קווי בניין, עיצוב אדריכלי ותקני חניה.

24. מקום בו התקיימו תנאים על-פי סעיף 23 וטרם אושרה תוכנית לפיו, תהא הוועדה המקומית רשאית לקבל החלטה בדבר הכנתה של תוכנית לפי סעיף 77 לחוק וזאת מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של שירותים ותשתיות בשכונה או ברובע, וכן לקבוע, לפי סעיף 78 לחוק תנאים למתן היתרים, בכל הנוגע לתוספת שטחי הבניה, ברמה של תוכנית זו לרבות אישור על מתן תוספת שטחים כאמור וזאת בחלקים מתחום מרחב התכנון המקומי, אולם ההחלטה לא תיכנס לתוקף אלא אם התקיימו כל התנאים הבאים:' (וכאן מפרטת התמ"א מספר תנאים מצטברים).

לטענת העוררת במקרה הנדון התנאים האמורים לא מולאו, ולפיכך לא יכולה הוועדה המקומית לשלול ממנה את מלוא זכויות הבניה המותרות לפי תמ"א 38 דהיינו - במקרה זה - בניית קומה נוספת שלמה בקומה השישית בתוספת זכויות הבניה הנובעות מתוכנית זו.

ובמילים אחרות, לטענת העוררת, על-מנת שהוועדה המקומית תוכל להפעיל מדיניות כוללת וגורפת באשר לאי-התרת מלוא הזכויות הניתנות לאישור במסגרת תמ"א 38, עליה לאשר תוכנית מפורטת לפי סעיף 24 ו- 25 לתמ"א 38, ואין היא יכולה להפעיל מדיניות זו במסגרת סעיף 22 לתמ"א. לטענתה סעיף 22 לתמ"א מיועד לשם מניעת התרת ניצול זכויות הבניה כאמור באופן נקודתי, על-פי נתוני מגרש מסויים, אך לא באופן גורף ועל-פי מדיניות כללית החלה על איזור שלם.

תמ"א 38 אינה מעניקה זכויות מוקנות כנגד חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.

בכל המקומות בהם התמ"א עוסקת בשטחי הבניה אותם ניתן להוסיף כנגד חיזוק הבניין נגד רעידות אדמה, נוקטת התמ"א במילה "רשאית". כך לדוגמה בסעיף 11 לתמ"א נקבע כי: 'על-אף האמור בכל תוכנית, רשאית הוועדה המקומית, לאחר שקבלה חוות-דעת מהנדס הוועדה המקומית, להתיר תוספות בניה למבנים הקיימים למגורים...' דהיינו, המדובר בזכות המוענקת על-פי שיקול-דעת הוועדה המקומית.

סעיף 22 לתמ"א 38 בא להבהיר ולהדגיש מחד כי לא קיימת חובה להעניק זכויות בניה לפי תמ"א 38 ואולם מאידך היא קובעת כי שלילת זכויות הבניה הניתנות לאישור על-פי התמ"א צריך שייעשה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים או אדריכליים, נופיים, או כושר נשיאה של תשתיות המגרש.

לא זו אף זו; התמ"א דורשת כי בבואה לשלול זכויות בניה אותן ניתן להעניק למי שמבקש לחזק בניין נגד רעידות אדמה, על הוועדה המקומית לפרט בכתב את הנימוקים המיוחדים אשר הביאו אותה לכך.

סירוב מנומק זה עומד כמובן לביקורת של ועדת הערר המחוזית, אשר תבדוק בכל מקרה לגופו, האם השיקולים התכנוניים, האדריכליים והנופיים, מצדיקים את שלילת התרת תוספות הבניה הניתנות לאישור כנגד חיזוק הבניין נגד רעידות אדמה.
הנימוקים והשיקולים התכנוניים, האדריכליים או הנופיים יכולים להיגזר גם ממדיניות רחבה, אשר אינה חלה על המגרש בו מתבקשת תוספת הבניה דווקא. אין בסיס בלשון הסעיף כי זה חל רק על קביעה "נקודתית" בטענת העוררת.

אין בסיס לטענת העוררת בלשון סעיף 22 כי זה מאפשר את אי-אישור תוספת הבניה לפי תמ"א 38 רק באופן נקודתי, ולא כפועל יוצא ממדיניות תכנונית או אדריכלית רחבה יותר, החלה על איזור מסויים (מה שהעוררת מכנה "החלטה גורפת").

סעיף 23 מאפשר לוועדה המקומית לאשר תוכנית מפורטת לישוב או לחלקים מישוב על-מנת להתאים את הוראות תמ"א 38 לתנאים הייחודיים של אותו ישוב/ חלק מישוב. הסעיף אינו מחייב אישור תוכנית מפורטת, לשם ביצוע התאמה כאמור, וזו יכולה להיעשות גם באופן נקודתי – ביחס לכל מגרש ומגרש, תוך שקושרים אותם "תנאים מיוחדים", אלא שבמקרה שכזה על התנאים המיוחדים לבוא בגדר השיקולים שפורטו בסעיף 22 לתמ"א (שיקולים תכנוניים, אדריכליים, נופיים ותשתיות המגרש).

במקרה דנן הוועדה המקומית נימקה בכתב את החלטתה שלא להתיר את מימוש מלוא זכויות הבניה אותן ניתן לאשר על המגרש הנדון לפי תמ"א 38 דהיינו, הרצון לשמור על המרקם האדריכלי העומד ביסוד הכרזת תל אביב כ"עיר הלבנה" על-ידי אונסקו.

העובדה כי עקרונות תכנוניים אלה עומדים להיות מיושמים ב"תוכנית הרבעים" עליה שוקדת הוועדה המקומית, אשר תכלול בתוכה גם את "תוכנית המתחמים" מהווה ראיה לכך כי אין מדובר במקרה הנדון בגחמה תכנונית או אדריכלית גרידא, אלא בשיקול בעל משמעות.

לפיכך אנו קובעים כי מותר היה לוועדה המקומית להחליט שלא להתיר לעוררת את מימוש מלוא הזכויות הניתנות לאישור על-פי תמ"א 38 במסגרת שיקול-הדעת הנתון לה לפי סעיף 22 לתמ"א, וכן אנו מאשרים את שיקול-דעתה לאי-התרת מלוא הזכויות כאמור לגופו במקרה זה לנוכח השיקולים התכנוניים שהוצגו לפנינו, ולרבות תחולתה של תוכנית 180 במקום.

נדגיש כי אין בהחלטתנו זו כדי לאפשר לוועדה המקומית לשלול בעתיד באופן אוטומטית זכויות בניה הניתנות לאישור לפי תמ"א 38 בשל שיקולים תכנוניים המבוססים על הכרזת אונסק"ו, וכי יהיה על הוועדה המקומית לבחון ולשקול כל מקרה לגופו.

טוענת העוררת כי על-פי החלטת המצב התכנוני הקיים נוצר מצב אבסורדי, ואשר בו קיים מימד של אפליה שכן, גם היום קיימים בניינים רבים אשר על-פי התוכניות החלות במקום ניתן לבנות בהם עד 7 קומות, כגון במגרשים שתוכנית מ' ותוכנית ג' חלה עליהם ואשר גודלם הוא מעל 500 מ"ר וכן גם בתוכנית הרבעים ניתן יהיה לבנות בניינים בני 7 קומות, בעוד שבבניינים ישנים, כגון הבניין הנדון, קיימת מגבלת גובה כך שניתן לבנות רק חמש קומות וקומה שישית חלקית.

מקובלת עלינו תשובת הוועדה המקומית לעניין טענה זו כי גם מדיניותה ליישום העקרונות האדריכליים העומדים בבסיס הכרזת אונסק"ו מוגבלת וכפופה לתוכניות קיימות ולשיקולי תכנון נוספים, ולרבות לעניין העלות הכלכלית הכרוכה בשלילת זכויות בניה מוקנות על-ידי תוכניות חדשות. לפיכך יישום מדיניות הוועדה המקומית צריכה ויכולה להיעשות תוך ניסיון להשיג תוצאה תכנונית ואדריכלית אופטימאלית גם אם לא אידיאלית, ואין לראות בכך משום אפליה.

לאור האמור לעיל אנו דוחים את הערר ככל שזה נוגע להחלטת הוועדה המקומית שלא להתיר לעוררת את בניית הקומה השישית כקומה מלאה ובניית קומה שביעית חלקית.

לעניין אישור תוספת אחוזי הבניה בדרך של הקלה: גם אם הוועדה המקומית הייתה מאשרת תוספת אחוזית זו, לא היה לעוררת היכן לבנות אותן לנוכח החלטתנו דלעיל המאפשרת למעשה תוספת בניה של 65% מהקומה השישית בלבד, תוספת הניתנת לאישור בחלקה מכוח תוכנית ג', יכולה מכוח תמ"א 38.

לפיכך, לעניות דעתנו הדיון בעניין זה הופך לתיאורטי.

בשולי הדברים נציין כי נימוק הוועדה לאי-אישור הקלה זו, שהיא בשיקול-דעת הוועדה המקומית, נראה לנו מוצדק לנוכח העובדה, שלא הוכחשה, כי היקף הבניה הקיימת היום על המגרש עולה באופן משמעותי על המותר לפי התוכניות החלות במקום.

לעניין החניה המבוקשת על-ידי העוררת, דהיינו, שני מקומות חניה האחד אחרי השני במרווח הצדדי וחניה אחת במרווח הקדמי של רחוב שמריהו לוין, נראה לנו כי בעניין זה ניתן לבוא לקראת העוררת, ובעיקר לאור מצוקת החניה במקום ולאשר את החניות המבוקשות על ידה, בכפוף לכך כי העוררת תבצע פס ירק כמוצע על ידה בין החניה לרחוב וכן, בכפוף לאישור מחלקת התנועה.

לפיכך בעניין זה בלבד אנו מקבלים את הערר."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

האם בסמכותה של הוועדה המקומית שלא להתיר מימוש מלוא הזכויות הניתנות לאישור...