ביטול ההפקעה

1. זניחת הצורך הציבורי שביסוד מטרת ההפקעה
ב- עע"ם 1369/06 {הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פ"ד סב(4), 634 (2008)} נפסק כי על הרשות המפקיעה, שהינה נאמן הציבור, חלה חובת הגינות ממנה נובעת חובתה לפעול בשקידה ראויה ולהגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו המקרקעין בתוך זמן סביר. עוד נפסק באותו עניין כי שיהוי בהגשמת מטרת ההפקעה או זניחתה עשויים להביא לביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה.

ב- עע"ם 9554/10 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.01.13)} העיר כב' השופט י' דנציגר כי השבת הקרקע לבעליה יכולה להתבסס על הפרת חובתה של הרשות המפקיעה לשקוד ולפעול תוך זמן סביר למימוש מטרת ההפקעה, אך היא יכולה להתבסס אף על הטעם שהמשך החזקת הקרקע על-ידי הרשות המפקיעה היא בלתי-מידתית {ע"א 6900/11 יצחק מאיש נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-על 2014(1), 17389 (2014)}.

ב- ע"א 6900/11 {יצחק מאיש נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-על 2014(1), 17389 (2014)} ביטל בית-המשפט העליון את פסק-דינו של בית-המשפט קמא וקבע, על-אף קיום שיהוי מצד המערערים כי:

"בעניין שלפנינו לא מדובר אך בשיהוי של הרשות במימוש הצורך הציבורי שביסוד מטרת ההפקעה. כפי שצויין לעיל, במקרה דנן מדובר בזניחת הצורך הציבורי שביסוד ההפקעה שכן המקרקעין המופקעים הועברו לשימושו של גורם פרטי, הלל והחברה שבבעלותו, לצורך הפעלת מסעדה תוך מניעת האפשרות מהמערער ליהנות מזכויותיו הקנייניות במגרש.
התנהלות זו של המשיבה מוקשית בעיני בלשון המעטה. העדפתה של המשיבה ליתן בידי הלל והחברה מקרקעין פרטיים שהופקעו לצורך הפעלתה של מסעדה מהווה העדפת האינטרסים הפרטיים של הלל על פני האינטרסים הפרטיים של המערער, ודומני כי יקשה על המשיבה למצוא הסבר המניח את הדעת לפִשרה של התנהלות זו."

2. אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין במישור התכנוני, אם בית-המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, אזי שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים
ב- עע"מ 9554/10 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה ואח' נ' חליפיו של יעקב רויכמן זל ואח', תק-על 2013(1), 4466 (2013)} הוגש ערעור על פסק-דינו של בית-משפט לעניינים מינהליים, בו נתקבלה עתירת המשיבים 9-1 לביטול הפקעת מקרקעין בחדרה על-ידי המערערת (להלן: "הוועדה המקומית"), כיוון שטרם מומשה מטרת ההפקעה.

השאלה המתעוררת הינה, אם-כן, האם הוועדה המקומית השתהתה במימוש מטרת ההפקעה באופן המלמד על זניחת ההפקעה, או שמא אין הצדקה בשלב זה לביטול ההפקעה?

בית-המשפט העליון דחה את הערעור.

כבר נקבע כי כחלק מחובת הרשות לנהוג בשקידה ראויה היא נדרשת להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו על ידה מקרקעין תוך זמן סביר. חובה זו קיבלה משנה-תוקף עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וההכרה במעמד החוקתי של זכות הקניין.

בית-משפט הצביע על שני פניה השונים של עילת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה. בפן הראייתי, השיהוי כשלעצמו עשוי להצביע לעיתים על זניחת מטרת ההפקעה. היינו, עצם העובדה שהרשות משתהה זמן רב במימוש מטרת ההפקעה עשויה ללמד על-כך שאין לה צורך אמיתי בקרקע שהופקעה. בפן המהותי, השיהוי עשוי להוות הפרה של החובה המוטלת על הרשות מכוח המשפט המינהלי לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת הפקעה.

היה ובית-המשפט יגיע למסקנה שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה, באפשרותו להורות על ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין שהופקעו לבעליהם המקוריים. בבואו לבחון את סוגיית זניחת מטרת ההפקעה נדרש בית-המשפט להתחשב בכלל נסיבות המקרה.

במקרה שלפנינו נדרש בית-המשפט לבחון, בין היתר, את מידת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, את הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין כתוצאה מהשיהוי ואת הפגיעה באינטרס הציבורי שעלולה להיגרם אם תבוטל ההפקעה.

ככלל, ההחלטה האם לבטל את ההפקעה מחמת שיהוי במימושה תתקבל בהתאם לאיזון שיערוך בית-המשפט בין השיקולים הנזכרים.

בנוסף לסוגיית יישום המבחנים שנקבעו בפסיקה לבירור הטענה של זניחת מטרת ההפקעה, מתעוררת במקרה הנדון שאלה הנוגעת לקשר שבין ביטול ההפקעה במישור הקנייני לבין שינוי ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני.

יצויין, כי המערערות והוועדה המחוזית טוענות, כי אין להורות על ביטול ההפקעה כל עוד לא פעלו המשיבים במישור התכנוני לשינוי ייעוד המקרקעין. המשיבים מצידם טוענים כי שאלת ביטול ההפקעה היא שאלה נפרדת משאלת שינוי הייעוד, ואין זה מעניין המערערות כיצד יפעלו המשיבים היה ותבוטל ההפקעה אך ייעודם הציבורי של המקרקעין יעמוד בעינו.

באשר לכך נקבע, כי אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין במישור התכנוני. אם בית-המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, אזי שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים.

ביטול ההפקעה הוא סעד שבית-המשפט מוסמך לתת כשמוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על-כן, כשבית-המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות, בהתאם לכללי המשפט המינהלי. השאלה המתעוררת בפני בית-המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסויים במקום מסויים, אלא שאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו.

נשאלת השאלה האם בנסיבות המקרה הנדון ניתן לומר כי המערערות זנחו את מטרת ההפקעה?

הקרקע שהופקעה היא חלק ממגרש הנמצא באזור התעשיה החדש בחדרה ומיועד לבנייני ציבור. חלקו המזרחי של המגרש הופקע מהמשיב 1 ומאחיו.

יוער, כי בית-משפט קמא קבע כי לא עלה בידי הוועדה המקומית להראות כי קיימת תכנית קונקרטית בת-ביצוע ביחס למקרקעין המופקעים. בית-משפט העליון קבע כי אין מקום להתערב במסקנה זו. ניתן לומר שמדובר בתקופה של למעלה מ- 25 שנים שחלפו מאז קביעת ייעודם התכנוני של המקרקעין, ולמעלה מ- 20 שנים שחלפו מאז ההפקעה, טרם החליטה הוועדה המקומית מה ייעשה במקרקעין שהופקעו מהמשיבים.

יש להוסיף עוד, כי עסקינן במגרש ריק השוכן בלב אזור תעשיה פעיל, שלא נעשה בו כל שימוש ושהוועדה המקומית אף לא תפסה בו חזקה. בנסיבות אלה, נקבע כי העיכוב במימוש מטרת ההפקעה אינו תלוי במימוש יתר רכיבי התכנית שבה נקבע ייעודם הציבורי של המקרקעין, אלא מקורו בכך שהוועדה המקומית זנחה את מטרת ההפקעה.

בית-משפט העליון פסק כי הוועדה המקומית לא פעלה בשקידה ראויה, כמצופה ממנה, למימוש מטרת ההפקעה, ואין מנוס מלהורות על ביטולה. היה והוועדה המקומית עודנה סבורה כי מקרקעי המשיבים נחוצים לה לצרכי ציבור, עומדת לה האפשרות להפקיע את המקרקעין מחדש. אולם יוטל עליה נטל כבד מהרגיל להוכיח כי הצורך הציבורי עודנו קיים וכי אין מדובר בכוונה ערטילאית לעשות שימוש ציבורי במקרקעין.

3. מהו שיהוי?
לעילת השיהוי שני פנים: ראייתי ומהותי. אשר לפן הראייתי, לעיתים מצביע השיהוי, כשלעצמו, על זניחת מטרת ההפקעה. רשות שקבעה בתכנית כי קרקע פלונית תופקע למטרה מסויימת, אולם שנים ארוכות אין הרשות מפקיעה את הקרקע וממילא אינה עושה בה שימוש, מעלה שאלות רבות.

שאלות אלו מעלות ספק האומנם הפקעה היא אמצעי מידתי בנסיבות העניין, האם הרשות נזקקה למקרקעין מלכתחילה, והאם היא נזקקת להם כעת {בג"צ 7579/07 דהאמשה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.11.09); בג"צ 11159/05 מח'ול נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.09)}.

הפן המהותי מתבטא בכך שרשות אשר אינה פועלת במהירות הראויה, מפרה בכך את חובת הנאמנות וההגינות שלה כלפי הציבור. מעבר לפגיעה בבעל המקרקעין ובאמונו ברשויות השלטון, פוגע השיהוי באמון הציבור בכללותו ובתדמיתה של הרשות הציבורית.

זאת ועוד, אם אמנם צורך ציבורי הוא שעמד בבסיס ההפקעה, מורה האינטרס הציבורי כי צורך זה יבוא על סיפוקו בזמן המינימאלי האפשרי {ראו עניין מח'ול}. הנה-כי-כן, עוד בימים קדמונים נקבע כי שיהוי בלתי-סביר במימוש וזניחת מטרת ההפקעה עלול להביא, במצבים חריגים, לביטול ההפקעה {ע"א 522/64 בוהקוב נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד יט(1), 589 (1965)}.

סעד כזה, אשר יינתן במצבים המתאימים, עשוי להמריץ את הרשות לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש ההפקעה, ולשקול לעומק את הצורך בהפקעה מלכתחילה.

השאלה מתי יֵחשב שיהוי לבלתי-סביר תלויה בנסיבותיו הקונקרטיות של כל עניין ועניין. במסגרת בחינה זו יש ליתן את הדעת על מספר שיקולים, ובין היתר, להתנהלות הרשות, היקף האמצעים העומדים לרשותה, הסיבות שבעטיין התעכב ביצוע ההפקעה, היקף השטח המופקע ועוד {פרשת מחו'ל; עע"מ 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון נ' יחזקאל מזובר, תק-על 2012(4), 8499 (2012)}.

4. אימתי שיהוי לא יביא לביטול הפקעה?
ב- עע"מ 1405/13 {רמות ארזים חברה לבניין והשקעות בעמ נ' עיריית ירושלים, תק-על 2014(1), 14965 (2014)} הערעור נסוב על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים שנוגע לאי-מימושה של מטרת הפקעה {הקמת גן ילדים לחינוך מיוחד} של מקרקעין. בית-משפט דחה את התביעה והעניק לעיריית ירושלים שהות נוספת בת שנתיים. מכאן הערעור.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור.

ככלל, שיהוי במימוש מטרת ההפקעה עשוי להוות עילה לביטול ההפקעה. אולם מדובר בסעד חריג שיינתן רק כשמדובר בשיהוי קיצוני במימוש תכלית ההפקעה. ההכרעה אם זנחה הרשות את תכניתה למימוש המטרה הציבורית שייעדה למקרקעין שהועברו לבעלותה תלויה בנסיבות של כל מקרה ומקרה.

במקרה הנדון השאלה היא כיצד לנהוג כיום במקרקעין, כאשר התעורר צורך במימוש מטרת ההפקעה?

הרשות מצוּוה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה למימוש מטרת ההפקעה, לא רק כדי שהצורך הציבורי שלמענו נעשתה ההפקעה יבוא על סיפוקו, אלא גם על-מנת לשמור את אמון הציבור בכך שההפקעה אכן היתה הכרחית למימוש המטרה הציבורית שלשמה נעשתה.

במקרה הנדון נקבע, כי השתהות העיריה לאורך למעלה מ- 20 שנה במימוש המטרה הציבורית בוודאי אינה תורמת לחיזוק אמון הציבור, מה גם שהרשות לא נקטה גישה אחידה לאורך התקופה בה התעכב מימוש המטרה.

ב- 24 השנים שחלפו מאז זניחת יוזמות כאלה ואחרות ועד להגשת העתירה נושא הערעור, לא עמדה העיריה בחובת השקידה הראויה באופן ובמידה המצופים מרשות מנהלית המכוונת על-ידי חובות ההגינות המוטלות עליה כנאמן הציבור.

לרוב מצב בו הרשויות פותחות בפעולות נמרצות למימוש מטרת ההפקעה בעקבות פניה לבית-המשפט, לאחר שנים ארוכות של חוסר מעש בנושא, מעורר אי-נוחות. ואולם, אף אם יימצא כי חל שיהוי בלתי-סביר במימוש תכלית ההפקעה, עשוי בית-המשפט שלא להורות על ביטולה, אם מצא שהנזק הנשקף לאינטרס הציבורי כתוצאה מביטול ההפקעה עולה על הנזק שייגרם לפרט כתוצאה מאי-ביטול ההפקעה.
בנסיבות המקרה הנדון, ונוכח ההתפתחויות התכנוניות המאוחרות, בית-משפט העליון קבע כי לא נמצא במכלול כי שיהוי העיריה מצדיק הענקת הסעד החריג של ביטול ההפקעה.

יחד-עם-זאת, נפסק כי אם עד למועד שנקצב בפסק-דינו של בית-משפט קמא לא יוחל בעבודות ביצוע, בית-המשפט יראה בכך משום שינוי נקודת האיזון בין אינטרס הפרט לצורך הציבורי, שתוצאתו ביטול ההפקעה.

נוכח התנהלות העיריה, נקבע כי ראוי שתישא בהוצאות המערערת בשתי הערכאות. אין זה מתפקידו של הפרט להמריץ את הרשות המינהלית לקיים את החובות המוטלות עליה בדרך של פתיחה בהליכים משפטיים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ביטול ההפקעה