ועדה מקומית - תפקידים וסמכויות

1. כללי
סעיף 189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"189. סמכות הוועדה המקומית
הוועדה המקומית רשאית, בכל עת לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הוועדה המחוזית, למטרה ציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הוועדה המחוזית, לאחר התייעצות אתה, דרשה זאת ממנה; אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמת הוועדה המחוזית."

ב- עת"מ (ת"א) 32190-12-09 {יאיר כהן נ' עיריית אור יהודה, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.12.11)} נפסק:

"15. מפסק-הדין עולה כי מכוח סעיף 189, אישור הוועדה המחוזית להפקעה נדרש תמיד. יחד-עם-זאת, כאשר המקרקעין יועדו להפקעה בתכנית, הרי שאישור התכנית כולל גם אישור של הוועדה המחוזית להפקעה, ולכן לא נדרש אישור נוסף. משום כך נפסק שם: "סעיף 188 לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית 'להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור'. סעיף 189 לחוק קובע כי לצורך ביצוע הפקעת מקרקעין שיועדו בתכנית למטרה ציבורית, נדרש אישור של הוועדה המחוזית טרם ביצוע ההפקעה. כאשר ייעוד המקרקעין להפקעה מוצא ביטוי כבר בתכנית, אישור התכנית הוא למעשה אישור הוועדה המחוזית להפקעה, ואין צורך באישור נוסף טרם הוצאתה לפועל". מפסק-דין הוועדה המקומית השומרון עולה אם-כן, כי בכול מקרה בו מבוצעת הפקעה, נדרש אישור של הוועדה המחוזית - כזרוע של השלטון המרכזי. אישור זה יכול להינתן באמצעות אישור תכנית שבה מוגדרים מקרקעין מסויימים כמיועדים להפקעה (ואז אין צורך באישור נוסף), והוא צריך להינתן בנפרד, כאשר מבקשת הוועדה המקומית להפקיע מקרקעין שבהתאם להוראות התכנית אינם מיועדים להפקעה. ההפקעה שהוועדה המקומית יוזמת, צריכה להיות לאחת מן המטרות הציבוריות המנויות בסעיף 188 לחוק, או למטרה אחרת, אותה אישר שר הפנים."

ב- ה"פ (יר') 8446/09 {בית התינוקות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.02.11)} נפסק:

"החלטה 539 של מועצת מקרקעי ישראל דנה בכללים להארכת חוזה חכירה למוסד ציבורי בקרקע עירונית לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל. על-מנת שהמבקשת תהנה מתשלום דמי חכירה סמליים, עליה לעמוד בשני תנאים מצטברים: א. הקרקע הוחכרה למוסד ציבורי למטרה ציבורית (כהגדרתם בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל); ב. הקרקע נועדה בתכנית להפקעה כאמור בסעיף 189 לחוק התכנון והבניה, והוועדה המקומית אישרה למינהל כי לצורך פיצויים תיכלל הקרקע המוחכרת בהוראות סעיף 190(א)(1) לחוק. בחינת הראיות מעלה כי לא עלה בידי המבקשת להוכיח כי היא עומדת בתנאים אלה."
כאמור, מותר לוועדה המקומית להפקיע, על-פי חוק התכנון והבניה, מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור.

סעיף 188 לחוק התכנון והבניה מגדיר "צרכי ציבור" מה הם - ואילו - "כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבורים, תחנות משטרה ותחנות שירות לכיבוי אש, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לעניין סעיף זה".

2. מתי רשאית הוועדה המקומית להפקיע מקרקעין?
סעיף 189 לחוק התכנון והבניה קובע בעניין זה כי הוועדה המקומית רשאית, בכל עת, לאחר תחילת תקפה של תכנית מיתאר מקומית או של תכנית מפורטת, להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הוועדה המחוזית, למטרה הציבורית שלה נועדו בתכנית האמורה, והיא חייבת לעשות כן אם הוועדה המחוזית, לאחר התייעצות איתה, דרשה זאת ממנה; אולם, אם בתכנית כאמור נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמת הוועדה המחוזית.

3. פעולת ההפקעה במסגרת תכנית מאושרת היא בגדר סמכותה של הוועדה המקומית
ב- ע"א 308/84 {מזיאנה כהן ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן ואח', פ"ד מא(1), 325 (1987)} נאמר כי כאשר מחליטה הוועדה המקומית לבצע את ההפקעה בקרקע, שנועדה להפקעה במסגרת תכנית מאושרת, פועלת היא מכוח סמכותה, הנגזרת מהוראותיה של התכנית. שהרי קודם שנתאשרה התכנית נשקלו נתוניה על-ידי הרשויות המוסמכות, וכן נשקלו ההתנגדויות שהועלו לגביה, ורק לאחר כל אלה מקבלת התכנית את אישורה הסופי.

4. זכות העמידה של בעלי מקרקעין בדרישתם לבחון מחדש את נושא הפקעת המקרקעין
ב- המ' 13599/91 {עיריית הרצליה נ' אני קיקיון, פ"מ תשנ"ב(ג), 455 (1992)} המבקשת השניה פרסמה הודעות בהן צויין כי בכוונתה לקנות מיד חזקה במקרקעין של המשיבים, הואיל והם דרושים באופן דחוף לצרכי ציבור. בשלב מוקדם יותר נשלחו למשיבים הודעות בדבר תפיסת חזקה, מכוח הוראות סעיף 190(ב) לחוק התכנון והבניה.

משביקשו המבקשות לתפוס החזקה בשטח, הוגשה תובענה על-ידי המשיבים, למתן צו מניעה קבוע נגדן. בית-המשפט נתן צו מניעה זמני. הבקשה דנן הינה למתן צו עשה למסירת החזקה בקרקע.

המשיבים טענו כי בקשת המבקשות נסמכת על הוראות תכנית בניין עיר, שניתן לה תוקף ב- 24.07.75, דהיינו, לפני כ- 17 שנה לפני פרסום ההודעות הנ"ל. בגוף התכנית נקבע שהיא תבוצע תוך 5 שנים מיום שניתן לה תוקף. בפועל, לא בוצעה התכנית, עד כמה שהיא נוגעת למשיבים, עד שנת 1991. הוועדה המקומית סברה לאפשר למשיבים להשמיע דברם לפניה. המבקשות, לעומתם, טענו כי בשלב ביצוע ההפקעה, אין עוד למשיבים כל זכות עמידה לטעון כנגד ההליך.

השאלה שנבחנה היתה האם עבור הזמן שנקצב בתכנית - ובמיוחד חלוף שתים-עשרה שנים מאז תום המועד שנקבע בתכנית לביצועה - איננו מקנה זכות עמידה מחודשת למשיבים בדרישתם לבחון מחדש את נושא ההפקעה הנדונה ונחיצותה. בית-המשפט התייחס לסעיף 84 לחוק התכנון והבניה ואמר כי התאריכים המצויים בתכנית, מכוח סעיף זה, אינם אלא תאריכים משוערים. ה"רציו" העומד מאחורי הוראת הסעיף הוא כי יש להעמיד פרק זמן מסויים לביצועה של התכנית, ולאחר עבור פרק הזמן הזה - לבחון מחדש את נחיצותה וחיוניותה של התכנית, או את הצורך להכניס בה שינויים, על-פי ההתפתחויות שחלו בינתיים בשטח ובצרכי הציבור.

"נראה כי מבחן הסבירות בענייננו - איחור של 12 שנה בביצוע התכנית - מתווה את הצורך בבחינתה מחדש של התכנית בידי הרשות המוסמכת. כאשר שוללים את בעלותו של אזרח ברכושו, הנטיה תהיה לתת להוראות החוק את הפירוש התואם את העיקרון הכללי המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין."

בהקשר זה טענו המבקשות כי הן פעלו מכוח סעיף 189 לחוק התכנון והבניה ולדבריהן, עדיפות הוראות אלה וכל עוד התכנית עומדת בעיניה, אין לוועדה המקומית שיקול-דעת, אם לבצע את ההפקעה. בית-המשפט סבור היה שסעיף 189 הנ"ל קובע מסגרת כללית, שבתוכה יכולות להיות הוראות ספציפיות מצמצמות. לוועדה המקומית יש סמכות, ואף חובה, במקרה זה, לאחר שחלף המועד שנועד בתכנית לביצועה, לבחון את נחיצותה ואת התאמתה של התכנית, או חלקים מסויימים הימנה, לצרכי השעה. הוועדה חייבת לבחון את כל הנתונים העובדתיים והצרכים הקיימים בשטח והיא אינה רשאית להסתתר מאחורי תכנית שהתקבלה לפני 17 שנה, ולפעול מכוחה באופן אוטומטי.

עוד נאמר כי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) בא ליצור סעד מהותי, חדש ומיוחד, שתכליתו לקצר את ההליכים הקשורים בתפיסת החזקה, כאשר הרשות זקוקה למקרקעין בדחיפות, לצורך ביצוע המטרה הציבורית. צו לסילוק-יד נגד המחזיק צריך להינתן, בדרך-כלל, ללא קושי וללא סיבוכים מיותרים, כדבר מובן מאליו, ובתנאי שהרשות המפקיעה תוכיח שהיא זכאית לקבל את החזקה.

אולם אחרי עבור 17 שנה - או 12 שנה - מאז עבר המועד לביצוע, אין זה סביר לאשר ביצוע תפיסת חזקה בהליך מזורז, לפי סעיף 8, ויש צורך שהדברים ייבחנו מחדש, לאור השינויים שחלו באזור ובצרכי הציבור מאז ועד היום.

בנסיבות מקרה זה נאמר כי יש צורך למצוא את האיזון בין צרכי הציבור לבין זכויותיהם של בעלי הקרקע.

בית-המשפט החזיר את התכנית לוועדה המחוזית על-מנת שתדון מחדש בשאלה אם ההפקעה הנדונה אכן נחוצה ואם יש לתת תוקף מחדש לביצועה על-ידי הוועדה המקומית.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ועדה מקומית - תפקידים וסמכויות