השימוש במקרקעין שהופקעו

1. כללי
סעיף 26 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"26. הקניית מקרקעין
(א) מקרקעין שהופקעו על- ידי הוועדה המקומית או שיש להקנותם לה בדרך אחרת מכוח חוק זה או על פיו יירשמו בפנקסי המקרקעין על שם הרשות המקומית שבתחומה נמצאים המקרקעין, או על שם המדינה אם נקבע הדבר במפורש בתכנית או אם אין רשות מקומית כאמור.
(ב) מי שמקרקעין מוקנים כאמור רשומים על-שמו יבצע כל עסקה בהם על-פי הוראות הוועדה המקומית שניתנו בהתאם לחוק זה, ולא יבצע בהם כל עסקה אלא על-פי הוראות כאמור."

סעיף 193 לחוק האמור מוסיף וקובע כי מקרקעין שהופקעו לפי פרק ח' לחוק ינהגו בהם כאמור בתכנית החלה עליהם.

סעיף 195 מתייחס למקרקעין שנרכשו בתמורה והוא קובע כדלקמן:

"195. דין מקרקעין שנרכשו בתמורה
מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על-פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:
(1) כל עוד לא שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר, למטרה שלה נועדו בתכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הוועדה המחוזית, נתן אישור על-כך;
(2) שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור."
{לעניין זה ראה גם: ע"א 338/85 שפיגלמן נ' צ'פניק ואח', פ"ד מא(4), 421 (1987), בו ויתרה חברה בהסכם על זכותה לפי סעיף 195 לחוק}.

סעיף 196 לחוק התכנון והבניה קובע כדלקמן:

"196. שינוי ייעוד של רכוש מופקע ללא תשלום
(א) מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הוועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו.
(ב) בפעולה לפי סעיף זה - לעניין סעיף 12 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, יבוא במקום מועד הפרסום של ההודעה על הכוונה לרכוש מקרקעין - המועד של שינוי הייעוד, ושווי המקרקעין ייקבע בשים-לב לייעודם מחדש."
2. היקף תחולתם של סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה
ב- ע"א 31/79 {חברה לשכון עממי בע"מ נ' עיריית רמת-גן, פ"ד לה(3), 295 (1981)} הערעור נסב על שאלת פירושם של סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה.

בית-המשפט מחוזי דחה את תביעת המערערים להחזרת שטח {או תשלום פיצויים תמורתו} אשר הושתתה על סעיף 195 לחוק, ולחלופין, על סעיף 196 לחוק.

הנשיא מ' לנדוי סבור היה, כי השאלה העיקרית בערעור הינה אם המערערים הוכיחו זכות כלשהי על יסוד סעיף 195 או סעיף 196 לחוק. תשובתו לשאלה זו היתה שלילית.

לגבי החלת סעיף 195 לחוק, נאמר כי חסר במקרה הנדון האלמנט הבסיסי להפעלת הסעיף, והוא רכישה "בביצוע תכנית".

"אין ספק, שסעיף 195 מדבר על ביצוע של תכנית, שכבר היתה קיימת בעת רכישת המקרקעין, כי אי-אפשר לבצע תכנית, שטרם באה לעולם. ועתה גלוי הוא, כי העסקה, שנעשתה בין המנוח לוביאניקר כיוזם לבין המנוח קריניצי כנציג המועצה המקומית והוועדה המקומית לבניין, כפי שתיארתיה לעיל, לא נעשתה בביצוע תכנית מיתאר p.s, 12. שקבעה את שמורת הטבע, אלא בניגוד לתכנית זו דווקא, תוך ביטול שמורת הטבע כחלק חיוני של העסקה. התשובה קצרה אחרי הטיעון הארוך ששמענו, אבל אינני יודע מה ניתן להוסיף עליה עוד. ואשר לתכנית מפורטת 42 (ושינוי תכנית המיתאר p.s, 12. שבא בעקבותיה), אלה עדיין לא באו לעולם, מבחינה משפטית, בעת עשיית העסקה בשנת 1943. אמת נכון הדבר, שאותו שינוי, שהוועדה המחוזית נתנה לו לבסוף, בשנת 1944 ושוב בשנת 1947, את הגושפנקה שלה, כבר היה לנגד עיני האדונים לוביאניקר וקריניצי, כאשר עשו את ההסכם ביניהם. ועל-מנת כן עשו את ההסכם, בתקווה שהאישור התכנוני יושג לאחר-מכן במאמציהם המשותפים, גם תכנית החלוקה העתידה כבר היתה לפניהם בצורת תרשים, שהכין המודד מר א' אליגון. אבל ההסכם לא נעשה בביצוע תכנית מפורטת 42 (או שינוי תכנית המיתאר); אדרבא, ניתן לומר כי להפך, אותם שינויים תכנוניים נעשו או הושגו בביצוע ההסכם.
עוד יותר פשוטים הם הדברים ביחס לסעיף 196 של חוק התכנון והבניה: הסעיף דן במקרקעין, אשר הופקעו ללא תמורה. כאן לא היתה שום הפקעה, אלא הכול נעשה בהסכם בין שני צדדים מתמקחים...
המשא ומתן בין האדונים לוביאניקר וקריניצי התנהל אמנם "בצל" סמכותה של הוועדה המקומית להפקיע מכלל השטח של פרדס טודרוס, אבל בפועל לא היתה שום הפקעה, אלא הכול נעשה בהסכמה בין שני הצדדים."

הנשיא לנדוי הוסיף, כי הכוונה בסעיפים 195 ו- 196 היתה לעשות צדק עם בעל מקרקעין שממנו נשלל חלק מרכושו לצרכי ציבור, כאשר לאחר-מכן חוזרת בה הרשות הרוכשת ומשנה את יעוד הקרקע שנרכשה ועושה בה מסחר, כמו שעשתה עיריית רמת-גן.

כאן, במקרה כזה זיכה המחוקק את בעל הקרקע "הנגזל" בזכות קדימה להחזרת רכושו או בתשלום פיצויים תמורתו.

"אך אין המערערים יכולים לקבול, שכזאת עוללו להם, ושהצדק דורש להביא מעוות על תיקונו. לא נגזל מהם בשעתו דבר ברכישה בכפיה. נהפוך הוא: את השטח של שמורת הטבע רכשו מן המוכרות כשטח. שאינו יכול להיבנות, ומן ההסכם, שעשו עם מר קריניצי, יצאו ברכוש גדול, לעומת מה שהגיע מהם לפי תכנית המיתאר הקיימת. יש להניח, שהמנוח קריניצי הסכים להעניק להם את השטח הנוסף, מעבר למגיע להם לפי התכנית הקיימת, ולתמוך בשינוי זה לפני ועדת הבניין המחוזית, כי הוא היה מעוניין בפיתוח העיר רמת-גן, כמו שהמערערים היו מעוניינים בבניה למטרותיהם הציבוריות והמסחריות. משבאה עיריית רמת-גן, כעבור שנים, והקציבה חלק ממה שרכשה כך, כדי שיקום עליו בניין בורסת היהלומים - וחזקה עליה, שגם את זה עשתה למען פיתוח העיר רמת-גן, הכול לפי שינוי העיתים - מי המערערים, שילינו על-כך מטעמי צדק?"

הערעור נדחה.

3. סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה מתווים את "דרך המלך" להשבת מקרקעין שנרכשו או הופקעו לבעליהם המקוריים, דרך שבה קודם השלב התכנוני לשלב הקנייני
ב- עת"מ (ת"א) 1439/05 {מנחם סגל ואח' נ' עיריית הרצליה ואח', תק-מח 2005(4), 6672 (2005)} העותרים, הטוענים לזכויות במקרקעין שהופקעו על-ידי המשיבה 1 לפני יותר מ- 27 שנה בהפקעה שמרבית מטרותיה טרם מומשו, מבקשים כי בית-המשפט יצהיר על זכאותם לקבל חזרה את זכויותיהם בחלק מהמקרקעין ופיצוי בגין חלק אחר מהם.

עיקר הדיון נסב אודות טענת הסף שעוררו המשיבות בדבר אי-מיצוי הליכים בשל כך שהעותרים לא פנו תחילה למוסדות התכנון. לטענת המשיבות, הליך השבתם של מקרקעין לבעליהם חייב להתחיל במוסדות התכנון, ולא בבית-המשפט.

בית-המשפט לעניינים מינהליים דחה את הבקשה על-הסף.

סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה מתווים את "דרך המלך" להשבת מקרקעין שנרכשו או הופקעו לבעליהם המקוריים, דרך שבה קודם השלב התכנוני לשלב הקנייני. אך סעיפים אלה - לכשעצמם - אינם יכולים להוות ביסוס מספק לטענה כי גם במקרה דנן, שבו שינוי הייעוד הלכאורי נעשה על-ידי בית-המשפט, חייב להתקיים שלב תכנוני הקודם לשלב הקנייני.

התערבותו של בית-המשפט זה בשיקול-דעתן של רשויות התכנון מוגבלת {ע"א 8366/99 גדעון עפרת נ' שר הפנים ואח', פ"ד נו(1), 155 (2001} אך אינה בלתי-אפשרית. במקרים קודמים, כאשר מטרת ההפקעה לא מומשה, בית-המשפט הורה למוסדות התכנון לשנות את ייעוד הקרקע מייעוד ציבורי לייעוד פרטי.

ראוי כי בטרם יפנה אדם בעתירה אל בית-המשפט כנגד אי-מימוש של מטרת הפקעה, יפנה אל מוסדות התכנון ויבקש מהם לפעול לתיקון המצב, אף בדרך של השבת הקרקע לבעליה המקוריים וייזום תב"ע חדשה. ודוק: אין כל חובה כי אותו אדם יגיש תכנית שכזו בפני מוסדות התכנון. חזקה על מוסדות התכנון כי יבחנו בקשה זו לאור ההלכות שנקבעו בפסיקה בעניין זה, ואם לא יעשו כן לא תעמוד החלטתם באמות-מידה של סבירות.

החלטות מוסדות התכנון בעניין אי-מימוש מטרות הפקעה הן בעיקרן החלטות משפטיות-קנייניות, ולא החלטות מקצועיות-תכנוניות, והן חייבות לאזן כראוי בין מידת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה; הנזק שנגרם לזכות הקניינית החוקתית של בעלי החלקה כתוצאה מאותו השיהוי והנזק שיגרם לציבור, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי.

במקרה דנן, העותרים פנו אל הרשות המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין. בית-המשפט דחה את טענת המשיבים בדבר דחיית העתירה על-הסף מחמת אי-מיצוי הליכים.

4. חוק התכנון והבניה מקנה לבעלי הקרקע הגנות שונות
ב- ה"פ (יר') 186/96 {בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים ואח', תק-מח 98(3), 511 (1998)} המבקשת העבירה את אדמתה למשיבה {להלן: "העיריה"} על-פי הסכם בביצוע תכנית בניין עיר, לצורך ייעודה למטרה ציבורית. בין הצדדים התגלעה מחלוקת האם ההעברה נעשתה בתמורה. לימים, ביקשה העיריה לשנות את ייעוד הקרקע לייעוד מסחרי, וביקשה להעביר את הקרקע לצד שלישי לצורך פיתוחה.

השאלה שהתעוררה היא השאלה זכותו של מי עדיפה - זכות הבעלים המקורי לרכוש בחזרה את הקרקע או זכותו של צד שלישי פוטנציאלי?

בית-המשפט המחוזי קבע, כי חוק התכנון והבניה מאפשר במצבים מסויימים לוועדה מקומית להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית בניין עיר לצרכי ציבור.

בצד הזכות לפיצוי - בין בכסף, בין בקרקע ובין בשווה ערך אחר - העומדת לבעל קרקע שהופקעה, הקנה החוק הגנות שונות לבעלים המקורי שעניינן הבטחת זכותו לקבל את מלוא ערך הקרקע או את החזרתה בעין במקרה שייעודה הציבורי שונה לייעוד אחר לאחר שעברה לרשות הציבורית.

הגנות אלו מבוססות על מספר עקרונות ובראשם היותה של זכות הקניין של הפרט אחת מזכויות היסוד של האדם בישראל. חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הקנה לזכות זו מעמד סטטוטורי - שלאורו מתפרשות הוראות חוק ישנות ומתגבשות הוראות חוק חדשות - באופן המקנה לזכות מעמד של זכות-על, במאזן השיקולים והאינטרסים הכולל.

בצד הפן הכלכלי, מתוארת זכות הקניין, בדרך-כלל, גם כבעלת פן רגשי. מכאן ההשקפה כי פיצוי כספי אין בו די על-מנת לפצות אדם על הפקעת מקרקעיו. הפן הרגשי מתייחס אמנם לבעל קרקע פרטי המשתמש באדמה למגוריו או לפרנסתו, אולם דיני ההפקעות אינם מבחינים בין בעל קרקע כזה לבין בעלים מסוג אחר, ותחולתם הינה כללית. מכאן גם הצורך בהגדרה דווקנית של הצרכים הציבוריים שלשמם מותר לרשות הציבורית להפקיע קרקע של הפרט. ההפקעה לא נועדה להעשיר את הרשות אלא להגשים מטרה ציבורית ספציפית, ולכן סמכות ההפקעה צמודה והולכת יד ביד עם המטרה הציבורית ועם קיום צורך ממשי בהגשמתה.

זכות הקניין שרוכשת הרשות בנכס המופקע היא מטיבה "מותנית" בהמשך קיומו של צורך ציבורי. אם עובר הצורך הציבורי מן העולם, עוברת ביחד עמו ההצדקה להמשך החזקתה של הרשות בקרקע, ומן הבחינה החוקתית, החברתית והמוסרית מתבקש, בנסיבות אלה, כי הקרקע תוחזר לבעליה המקורי, בין בעין ובין בשווה ערך.

הסדרי החוק משקפים איזון ראוי בין עניינו של הציבור בהפקעת קרקע להגשמת יעדים ציבוריים וחברתיים לבין מתן נפקות לזכות הקניין של הפרט כזכות-על: כאשר ייעודה של קרקע שהופקעה בעבר למטרה ציבורית במסגרת תכנית בניין עיר, שוּנה למטרה שלמענה אין להפקיע מקרקעין, מאפשר החוק לבעלים המקורי להחזיר לעצמו את המקרקעין שהופקעו, תוך הבחנה בין מצב שבו שולמו לו פיצויים בגין ההפקעה לבין מצב בו הופקעו המקרקעין ללא פיצוי {ראו סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה}.

החוק פורש את הגנתו גם על בעלים שמקרקעיו נרכשו על-ידי הרשות הציבורית על-פי הסכם בביצוע תכנית, בנסיבות שבהן ההסכם נחתם על רקע קיומה של תכנית בניין עיר המשנה את ייעוד הקרקע או מגבילה באופן משמעותי את האופציות הנתונות לשימוש בעל הקרקע. במציאות כזו, משקיף החוק על העברה מכוח הסכם כזה כאילו היתה העברה ב"שולי" הפקעה או ב"צל" הפקעה, והוא פורש הגנתו על הבעלים ממש כאילו אדמתו הופקעה תוך תשלום פיצויים, קרי - העברת הקרקע לרשות עומדת בתוקפה כל עוד הייעוד הציבורי שעמד בבסיס ההעברה קיים, וכאשר הייעוד משתנה ליעוד שלשמו אין להפקיע קרקע, מתגבשת זכות קדימה לבעלים המקורי לרכוש את הנכס בחזרה, בכפוף לעמידה בתנאים מסויימים.

לצורך החלת סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה העוסקים בהפקעה יש צורך בקיום התנאי כי המקרקעין אכן הופקעו בצו הפקעה פורמאלי. אין לקבל את הטענה לפיה העברת קרקע לרשות מכוח הסכם, גם תחת "אילוץ או כפיה" עקב קיום תכנית דינה כדין "הפקעה".

במקרה דנן, קבע בית-המשפט, כי לא היתה "הפקעה" במובן המשפטי-טכני שהחוק מכוון אליו.

סעיף 195 לחוק האמור מקנה עדיפות לבעלים המקורי של הקרקע לרוכשה בחזרה עם שינוי הייעוד, על-פני צדדים שלישיים פוטנציאליים העשויים לגלות עניין ברכישתה ובפיתוחה. יסודות הסעיף הטעונים הוכחה הם ארבעה: אחד הוא, מקרקעין שנרכשו בתמורה; שני הוא, ביצוע תכנית על-פי הסכם; שלישי הוא, ייעודם שונה והרשות מתכוונת להעבירם לצד שלישי; ורביעי הוא, זכות רכישה על-ידי הבעלים המקורי במחיר שבו נרכש הנכס על-ידי הרשות בתוספת השבחה הנובעת מהתכנית.

תכליתו של סעיף 195 לחוק התכנון והבניה - להקנות בידי הבעלים המקורי זכות קדימה לרכוש את מקרקעיו בחזרה אם משתנה ייעודם הציבורי - מחייבת לתת לו פירוש רחב, ולכן יש לפרש את המושג "נרכשו" שבסעיף כמכוון לא רק לרכישה בתשלום כסף ממש, אלא גם בתמורה אחרת, ובכלל זה - באחוזי בניה שיש להם משמעות שוות-כסף נכבדה ביותר. זאת, אף שבסעיף-קטן (2) נרמז כי מדובר ברכישה בתמורה כספית.

נוכח כך, נראה כי סעיף 195 לחוק אינו מתנה את ההגנה הנפרשת בו על בעל הקרקע המקורי בטיב התמורה שניתנה לו בעבור העברת אדמתו לרשות, או בהיקפה הכמותי.

במקרה דנן, חרף העובדה כי העיריה לא שילמה למבקשת כספים עבור רכישת הקרקע, יש לראות את הקצאתן על ידיה של זכויות בניה משמעותיות בשטח כ"רכישה" במובן סעיף 195 לחוק.

כדי להכנס לגדרה של הוראת סעיף 195 לחוק, לא די בקיום הסכם לרכישת הקרקע על-ידי הרשות הציבורית במסגרת ביצוע תכנית, אלא יש להראות כי ההסכם נקשר על-ידי הצדדים ברקעם של אילוצים שמשמעותם הגבלות נרחבות של השימושים בקרקע במידה שהשטחים לא יועברו מרצון. נקבע, כי מערכת נסיבות זו התקיימה במקרה דנן.

עוד צויין, כי אף שנטל ההוכחה רובץ על בעל הקרקע לבסס את זכותו להחזרת המקרקעין אליו בהתקיים התנאים לכך, סביר להניח כי לעובדה שהזכות הנתבעת היא זכות יסוד חוקתית תהיה השלכה מתאימה על כמות הראיות שתידרש לצורך ביסוסה של הזכות.

5. האם ניתן לחייב ביטול הפקעה לצרכי ציבור, משבוטל הצורך שלשמו הופקעה הקרקע?
ב- בג"צ 282/71 {מוריס בניין נ' שר האוצר, פ"ד כה(2), 466 (1971)} הופקעו בשנת 1961 חלקות העותר ואחיו. בגין סכסוכים שפרצו בין בעלי החלקות לא שולמו עד להגשת העתירה פיצויים בגין ההפקעה. בשנת 1969, עם פינוי החלקות על-ידי צה"ל שישב בהן, פנה העותר אל מינהל מקרקעי ישראל וביקש שהחלקות יוחזרו לבעלותו.

נקבע כי אין יסוד חוקי לחייב את שר האוצר לבטל את ההפקעה משבטל הצורך שלשמו הופקעו הקרקע זאת מכיוון שהבעלות בקרקע הוקנתה למדינה עם ההפקעה, ומה שנרכש לצרכי ציבור אין לרכשו שנית. לפיכך אף אין יסוד בחוק הקיים לפיצוי בעלי הקרקע לפי ערך הקרקע כיום, אם כי הצדק היה דורש לנהוג כך.

אגב אורחא ציין כב' השופט י' כהן, כי בסעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה ההוראה היא, שאם חל שינוי בייעוד מקרקעין שהופקעו או נרכשו לפי אותו חוק, יש לבעלים הקודמים הזכות לרכוש בחזרה מקרקעין אלה במחיר שלא יעלה על מחיר הרכישה בצירוף שווי ההשבחה או, אם הופקעו ללא פיצויים, לקבלם בחזרה.

בית-המשפט קבע לעניין זה כי "יתכן שרצוי לחוקק הוראות דומות לגבי כל מקרקעין שהופקעו לצרכי ציבור, אך עניין זה הוא בסמכותו ובשיקולו של המחוקק".

6. הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור - אי-ניצול המקרקעין המופקעים ואפשרות החזרת הקרקע המופקעת לבעליה המקורי
ב- ת"א (ת"א) 158/73 {צילה מנדל-בורקו נ' עירית רמת-גן, פ"מ תשל"ז(א), 469 (1977)} עתירה דנן היא למתן פסק-דין הצהרתי לפיו הפקעת מגרש שהיה בבעלות התובעת הנה בטלה, שכן העיריה, היא הרשות המפקיעה, לא הסתמכה על תכנית חוקית ומאושרת לניצול המגרש הנדון לצרכי ציבור, אלא תכנית כללית בלבד לייעוד השטח המופקע, בכללותו, לצרכי ציבור.

בית-המשפט דחה את התביעה וקבע, כי על-מנת שתתגבש סמכות הפקעה של רשות מקומית, כאמור בסעיף 189 לחוק התכנון והבניה, די בקיומה של תכנית מיתאר אשר בתחומה מצוי המגרש נשוא המחלוקת, ואין זה הכרחי לאשר תכנית ספציפית לגבי כל מגרש ומגרש.
ככלל, יש להפעיל את הוראת סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה לפיה זכאי הבעלים המקורי לרכוש בחזרה את מקרקעיו שהופקעו, במקרה ששונה ייעודם והרשות המפקיעה החליטה למכרם או להשכירם, בין אם שילמו פיצויים ובין אם טרם שילמו פיצויים, הגם שההפקעה שנעשתה מחייבת את תשלומם.

במקרה דנן, קבע בית-המשפט כי אין להחיל את סעיף 195(2) לחוק הנ"ל מאחר ולא הוכח כל שינוי בייעוד הקרקע - לא נאמר בחומר הראיות כי קיימת כוונה להשתמש בקרקע בצורה שונה מאשר לצרכי ציבור בהתאם לתכנית. טענת התובעת היא שהקרקע לא נוצלה כלל, אך היא לא הסתמכה על הוראה בחוק או הלכה פסוקה לפיה ניתן לראות הפקעה כבטלה או להחזיר המקרקעין לבעליהם המקורי מהטעם שחלפו שנים אחדות והרשות המפקיעה לא השתמשה בשטח לצורך ביצוע התכנית שלמענה הופקע השטח ואף לא הכינה תכנית מפורטת ומוגדרת.

בית-המשפט קבע, כי "היעדר הוראה בחוק המאפשרת החזרת הקרקע המופקעת לבעליה המקורי מטעמי אי-ניצולה מחייב לדחות את התביעה".

חוק התכנון והבניה אינו מאפשר החזרת הקרקע המופקעת לבעליה המקורי מטעמי אי-ניצולה, כל עוד אין ראיה שהקרקע אינה דרושה לצרכי ציבור.

עוד צויין, כי הסביבה בה מצוי המגרש הנדון מתפתחת אך עברו רק ארבע שנים מההפקעה ומחומר הראיות ויש יסוד לשער שהתכנית תגובש ותבוצע תוך זמן קצר.

7. אם חולפת תקופת זמן ארוכה ושינוי הייעוד אינו מתממש תוך זמן סביר, יש מקום לשקול החזרת הייעוד לקדמותו ולחייב ביטול הייעוד החדש
ב- בג"צ 6/88 {הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז נ' יצחק (אברהם) אמיתי, פ"ד מג(1), 318 (1989)} הוגשה עתירה לדיון נוסף המבוססת על פסק-הדין ב- בג"צ 174/88, לפיו הוחלט ברוב דעות, כי על ועדות התכנון והבניה ליזום שינוי הייעוד של חלקת מקרקעין, שהמשיב הוא בעלים של חלק ממנה. חלקת הקרקע יועדה על-פי תכנית מאושרת להקמת בנייני ציבור. לצורך הגשמת הייעוד, נקבעו בתכנית הוראות המאפשרות הפקעה ללא תמורה של שטחים לבניית מבני ציבור. במשך שנים רבות, מאז החלו הליכי התכנון, לא נעשה דבר של ממש מטעם הרשויות המוסמכות למימוש ההפקעה האמורה. אי-מימוש ההפקעה גרם למצב, שבו, מחד גיסא, לא יכול המשיב 1 למכור את חלקתו, באין קונה למקרקעין המיועדים לצרכי הציבור, ומאידך גיסא, נצברו חובות ניכרים בשל מיסים החלים על החלקה שטרם הופקעה.

העותרת סברה כי נתקיימו הטעמים הקבועים בסעיף 38 לחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 (להלן: "חוק בתי-המשפט"), והם המצדיקים דיון מחדש בפסק-הדין שניתן ב- בג"צ 174/88.

הסוגיה שהעתירה מעוררת היא - כלום ניתן לבטל הפקעה, שהוחלט עליה בתכנית בניין ערים, מפאת השהיית מימוש המטרה שלמענה תוכננה ההפקעה.

בית-המשפט ציין כי הסוגיה אינה חדשה, ונקבע בפסיקה, כי אם חולפת תקופת זמן ארוכה, ושינוי הייעוד אינו מתממש תוך זמן סביר, יש מקום לשקול החזרת הייעוד לקדמותו ולחייב ביטול הייעוד החדש.
מכאן, שבעניין דנן אין בעיה משפטית הטעונה הכרעה.

פסיקת בית-המשפט לא סותרת את ההלכות הקודמות, אלא מיישמת אותן עובדות מקרה דנן.

העתירה נדחתה.

8. שיהוי - הגשתה של עתירה שעניינה ביטול הפקעת מקרקעין, כעשר שנים לאחר שאושרה תכנית המיתאר הקובעת את ההפקעה
ב- בג"צ 4211/90 {מזל (מנחם) בוגן ו- 23 אח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(4), 790 (1990)} העותרים הציגו עצמם כמי שבאים בנעליהם של בעלי הקרקע, שהופקעה בשנת 1959 לצורך בניית שדה תעופה, המטרה האמורה לא מומשה ובשנת 1980 הופקדה תכנית מיתאר אשר שינתה את ייעוד האזור, לרבות שטח ההפקעה, לפיתוח שטחי מגורים. מאז ועד שנת 1988 כאשר בא-כוח העותרים החל להתכתב עם מינהל מקרקעי ישראל בקשר לשטח המופקע, לא נעשה דבר מצד העותרים בנוגע לזכויותיהם בקרקע. העתירה עצמה הוגשה רק בסוף ספטמבר 1990.

כב' השופט ד' לוין קבע, כי די במצב דברים זה ובעובדה שעל הקרקע כבר החלו עבודות בניה ענפית, כדי להצביע על שיהוי בלתי-נסבל מצד העותרים ומטעם זה בלבד יש לדעתו, לדחות את העתירה.

ב- דנ"א 5675/12 {טו-מז חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית רמת השרון, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.08.12)} הוגשה עתירה לדיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- ע"א 8958/10. בפסק-הדין נתקבל ערעור המשיבות ונקבע כי המשיבות אינן חייבות לפצות את העותרת בגין שווי קרקע, שהופקעה ממנה לייעוד ציבורי וייעודה שונה כעבור מספר שנים לבניה למגורים. בנסיבות המקרה שנדון בפסק-הדין מדובר היה בקרקע, שהועברה לידי צדדים שלישיים במסגרת תכנית איחוד וחלוקה {המקרקעין הועברו כקרקע חלופית לבעלי מקרקעין אחרים, שהמשיבות נדרשו לפצות}.

בפסק-דינה קבעה כב' השופטת ברק-ארז, בין היתר, כי נוכח חלוף הזמן מאז אישור תכנית האיחוד והחלוקה, הסתמכות המועצה וצדדים שלישיים על התכנית ומחדלה של העותרת להביא את הסתייגויותיה מהתכנית בפני מוסדות התכנון, כמו גם השתהות העותרת בהגשת תביעתה, העותרת מנועה מלתבוע פיצויים בגין הנזקים שנגרמו לה, לטענתה, עקב אישור התכנית.

בית-המשפט העליון {מפי הנשיא א' גרוניס} דחה את העתירה.

נקבע, כי גם אם נקבעה בפסק-הדין נשוא העתירה הלכה כלשהי, הרי אין היא נוגעת לכל המצבים בהם תקום חובת השבה של מקרקעין מופקעים. היא אף אינה חלה בהכרח על תביעות לפי סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה. זאת, משום שבפסק-הדין לא נדונה כלל שאלת היחס בין תביעות לפי הסעיפים האמורים לבין אי-הגשת התנגדות במועד על-ידי בעליה המקוריים של הקרקע המופקעת. בפסק-הדין נשוא העתירה לא נקבעו, איפוא, כל חסמים דיוניים להגשת תביעות לפי סעיפים 195 ו- 196 הנ"ל.

הכרעתו של בית-המשפט זה בדבר שיהוי העותרת באי-הגשת התנגדות התבססה על-כך שבמקרה דנא מדובר היה בתכנית לאיחוד וחלוקה, שבה נקבע מפורשות כי המקרקעין שהופקעו מהעותרת יועברו לידי צדדים שלישיים. זהו אף הרציונל שביסוד הקביעה בדבר הסתמכות המועצה וצדדים שלישיים על התכנית. זאת ועוד, השופטים חיות ועמית נמנעו במפורש מלעסוק בסוגיות אליהן התייחסה השופטת ברק-ארז בנוגע לתכניות איחוד וחלוקה.

לפיכך, ברי כי לא נקבעה בפסק-הדין נשוא העתירה הלכה כלשהי בסוגיות אלה. בנסיבות אלה, נקבע כי מקרה זה אינו מעורר סוגיה בעלת חשיבות משפטית או ציבורית רחבה, המצדיקה את קיומו של ההליך הנדיר ויוצא הדופן של דיון נוסף בפסק-דין של בית-המשפט העליון.

9. הסכם הכולל תניה, לפיה במקרה של קבלת פיצוי או דמי נזק נוספים בקשר להפקעה יהיה זכאי הבעלים הקודם בקרקע לרבע מן התשלום
המערער והמשיב 1 היו בעלי המניות והמנהלים של המשיבה 2. המערער, שהיה מנהל אדמיניסטרטיבי, החזיק ב- 25% מהמניות, ואילו המשיב 1, שהיה המומחה בענייני מכונאות, החזיק ביתר המניות. המוסך נוהל על שטח שבבעלות המשיבה 2. שטח זה הופקע, על-פי הוראות חוק התכנון והבניה, ופקודת הקרקעות, לצרכיה של חברת "נתיבי איילון".

המערער ניהל את המשא-ומתן בשם המשיבה 2 ועבור כך הוא נטל, בנוסף לרבע מסך הפיצויים, גם "דמי טיפול". את הסכומים שקיבל הוא השקיע במפעל טקסטיל שפתח ובינתיים פרש מכל עיסוקיו במוסך, מתוך הנחה שזה ממילא עתיד להיסגר. כעבור מספר שנים יזם המערער עסקה של מכירת מניותיו במשיבה 2 למשיב 1. עורך-דינו של המערער ניסח את ההסכם, שעיקרו העברת המניות ששווין נקבע לפי הצורך והמוניטין שנצברו, וכלל בו, לבקשת המערער, תניה, לפיה במקרה של קבלת פיצוי או דמי נזק נוספים בקשר להפקעה יהיה זכאי לרבע מן התשלום.

מועד חתימת הסכם זה עמד לפני סיום משא-ומתן שניהלה המשיבה 2 באמצעות עורך-דין עם חברת "נתיבי איילון" לרכישה חוזרת של למעלה ממחצית השטח שהופקע. משא-ומתן זה הבשיל לחוזה כחודש לאחר שנחתם ההסכם האמור בין המערער לבין המשיב 1. במהלך המשא-ומתן לכריתת ההסכם שבין המערער לבין המשיב 1, לא גילה האחרון לראשון על המשא-ומתן עם חברת "נתיבי איילון" לרכישה החוזרת האמורה.

יצויין, כי על מכירת הקרקע הנ"ל התפרסמה בשעתו מודעה בעיתון מטעם "נתיבי איילון". על החוזה החדש שבין המשיבה 2 לבין חברת "נתיבי איילון" נודע למערער כשנה לאחר עריכתו, והוא עתר כעבור שנתיים נוספות לבית-המשפט המחוזי למתן פסק-דין שיצהיר, כי ההסכם שבינו לבין המשיב 1 בטל ומבוטל עקב הטעיה וחוסר תום-לב, ולחלופין תבע את חלקו היחסי {25%} מההפרש שבין שוויה הריאלי של הקרקע לבין הסכום ששולם תמורתה בפועל, משום שלדעתו נרכשה הקרקע בחזרה במחיר הנופל בהרבה ממחירה הריאלי, ועסקה זו מהווה מעין פיצוי נוסף תמורת ההפקעה.

לעניין טענתו החלופית בית-המשפט המחוזי קבע, עובדתית, כי הרכישה החוזרת של המקרקעין היתה עסקה עצמאית ונפרדת של מכירה מרצון לקונה מרצון, ולא היה לה קשר ישיר להפקעה שהתרחשה בשנת 1971. מכאן הערעור.

בית-המשפט שלערעור קבע, כי קביעתו זו של בית-המשפט המחוזי מעוגנת היטב בחומר הראיות, הכולל את התכתובת הענפה שליוותה את המשא-ומתן ואת עדותו של נציג "נתיבי איילון".
יחד-עם-זאת, הסתבר, שבהסכם שבין חברת המוסך ל"נתיבי איילון" משנת 1971 ויתרה החברה על זכותה לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. סעיף זה כאמור, עניינו במכירה חוזרת של קרקע מופקעת שייעודה שונה, והוא מחייב את הרשות המפקיעה להציע את הקרקע למכירה למי שהקרקע הופקעה ממנו במחיר שלא יעלה על סכום פיצויי ההפקעה בצירוף שוויה של השבחה שנעשתה בה. בשל הוויתור הזה של המשיבה 2 התנהל המשא-ומתן עם "נתיבי איילון" אודות רכישת הקרקע בחזרה על בסיס של עסקה נפרדת וחדשה, והמחיר נקבע לפי הערכאות שמאי מקרקעין שהביאו הצדדים ולא על-פי האמור בסעיף 195 הנ"ל.

מעדותו של מנהל אגף הנכסים ב"נתיבי איילון", שניהל את המשא-ומתן מטעמה, עולה, כי החברה לא ראתה עצמה מחוייבת על-פי חוק למכור את הקרקע דווקא למי שהופקעה ממנו {אף שמטעמים מוסריים-ציבוריים העדיפה מכירה כזו}, אלא במקביל ניהלה משא-ומתן עם רוכשים פוטנציאליים אחרים. על השאלה, אם המכירה ב- 1976 היתה פיצוי נוסף על התשלום ששולם ב- 1971, השיב העד: "חס וחלילה, אנחנו לא משלמים פעמיים פיצויים".

סעיף 5 בהסכם שבין המערער למשיב 1 עסק במקרה של "תביעה בכל צורה שהיא לתשלום נזק ו/או פיצוי בקשר להפקעת נכסי החברה". בית-המשפט קבע, כי אילו הוכיח המערער, שהמחיר ששולם עבור רכישת הקרקע נופל בהרבה ממחירה הריאלי וכי ההפחתה במחיר נבעה מן ההפקעה, ייתכן שאפשר היה לראות בעסקה השניה פיצוי מוסווה, המזכה את המערער בחלקו היחסי. אך כיוון שחומר הראיות מצביע על מצב הפוך, הרי שגם פרשנות מרחיבה של לשון הסעיף איננה יכולה להביא למסקנה, שהרכישה, בנסיבות שתוארו, באה בגדרו של הסעיף.
מן הטעמים הללו, קבע בית-המשפט כי יש לדחות את הערעור ולחייב את המערער לשלם למשיבים הוצאות משפט ושכר-טרחת עורך-דין בסך של 4,000 שקלים חדשים, בלוויית הצמדה וריבית עד למועד התשלום בפועל.

10. תביעה לתשלום פיצויים בעקבות שינוי ייעוד מגרש בהתאם להוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה ומכוח זכות הקניין
ב- ע"א 10278/09 {יונתן אשכול נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - רעננה, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.07.11)} אביו של המערער ואחיו {להלן: "האחים שקולניק"} היו בעלים במשותף של חלקות ברעננה, שייעודן למגורים. ב- 1979 פרסמה המשיבה 1 תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש של קרקעות וביניהן החלקות הנ"ל. במסגרת התכנית חולקו החלקות לחלקות קטנות יותר המתאימות לבניית קוטג'ים ושיעור הבניה המותרת בחלקות החדשות עלה. יחד-עם-זאת, הופרשו מתוך החלקות ההיסטוריות מס' חלקות לצרכי ציבור והן נרשמו על שם המשיבה 2. בסמוך לאחר אישור התכנית הסכימו האחים שקולניק למכירת חלק מהמקרקעין שהופרשו לצרכי ציבור ולשינוי ייעודם למגורים, לצורך גיוס כספים לשם השלמת בנייתו של בית יד לבנים, כאשר יתרת המקרקעין שהופרשו יוסיפו לשמש למטרות ציבוריות.

האחים שקולניק חתמו על כתב ויתור לפיו ויתרו על כל תביעה לפי סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה. כעבור כשנה פרסמה המשיבה 1 תכנית לפיה שונה ייעודן של חלק מהחלקות שביחס אליהן ניתנה הסכמת האחים, מייעוד ציבורי לייעוד של מגורים. כמו-כן בוצעו במסגרת תכנית זו איחוד וחלוקה מחדש של החלקות. ייעודה של אחת החלקות, חלקה 304, נותר שטח לבניין ציבורי.

המשיבה 2 מכרה את החלקות ביחס אליהן ניתנה הסכמת האחים שקולניק - למעט חלקה 304 - והתמורה שימשה להשלמת בניית בית יד לבנים. ב- 2002 פרסמה המשיבה 1 תכנית נוספת אשר חילקה את חלקה 304 ל- 3 מגרשים: אחד יועד למגורים {"מגרש 2001"}, אחד יועד לשטח ציבורי פתוח ואחד יועד לדרך. במקביל פורסמה תכנית לפיה הופקעו מקרקעין אחרים, שהיו בבעלות משפחת טל, לצרכי סלילת דרך ציבורית. במקום לפצות את משפחת טל בגין ההפקעה, הוסכם כי מגרש 2001 יינתן למשפחה כקרקע חליפית.

המערער פנה למשיבות בדרישה כי ישולמו לו פיצויים בעקבות שינוי ייעוד מגרש 2001 בהתאם להוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה ומכוח זכות הקניין של האב במגרש זה. המשיבות דחו דרישתו זו ובעקבות זאת הגיש המערער תביעה לבית-המשפט המחוזי. התביעה נדחתה, ומכאן הערעור.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור.

בסעיפים 195(2) ו- 196 לחוק האמור מעוגנות זכויות נפקע במצב בו הרשות המפקיעה משנה את ייעוד המקרקעין שהופקעו ממנו. מהוראות סעיפים אלו עולה כי זכויות שונות מוענקות בעת שינוי ייעוד מקרקעין שהופקעו על-פי חוק התכנון והבניה וזאת כתלות בשאלה אם שולמו פיצויים או תמורה בגין הפקעת המקרקעין אם לאו.

כאשר המדובר בשינוי ייעוד של מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים {למטרה שלא ניתן לבצע הפקעה למענה ללא תשלום פיצויים על-פי החוק}, קמה לנפקע זכות לתשלום פיצויים או להשבת המקרקעין על-פי בחירתו. לעומת-זאת, כאשר המדובר במקרקעין שהופקעו תמורת תשלום פיצויים או שנרכשו "בביצוע תכנית" ואשר הרשות שינתה את ייעודם, ככל שהרשות מבקשת להעביר את המקרקעין לאחר שינוי הייעוד, מוקנית לבעלי המקרקעין המקוריים אופציה לקנות את המקרקעין שהופקעו מהם בחזרה, אם ישלמו את הפיצויים או התמורה ששולמו להם בגין המקרקעין בצירוף שווי ההשבחה כתוצאה מהתכנית המשנה את ייעוד המקרקעין.

התכלית שביסוד סעיפים אלו היא שמירה על זכויות הבעלים שמהם הופקעו המקרקעין, ועשיית צדק עם בעל מקרקעין שהרשות לקחה מקניינו, בשלב בו ברור כי הרשות אינה מתכוונת עוד לעשות שימוש במקרקעין שנלקחו לצרכי ציבור וכי היא עתידה לסחור בהם.

נראה כי פרשנותן של הוראות אלה צריך שתיעשה ברוח הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר עיגן את מעמדה החוקתי של הזכות לקניין. ב- עע"ם 4927/08 {הממונה על המחוז - משרד הפנים נ' אפרמיאן, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.06.11)} נקבע כי במקרים בהם מדובר ברכישה כפויה ללא תמורה, אף בהעדר הליכי פורמאליים, יש להחיל הסדר ברוח ההסדר הקבוע בסעיף 196 לחוק תכנון והבניה. כן נקבע כי כאשר מדובר בהליכי העברת מקרקעין לרשות שיסודם ברצון חופשי אמיתי ובתמורה, בכסף או בעין יש להחיל את הוראת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה.

עוד נקבע כי באותם המקרים בהם מדובר בהעברת מקרקעין לרשות על דרך מכר כפוי ללא תמורה, החזרת המקרקעין לבעלים אינה יכולה להיות מלווה בדרישת תשלום מהבעלים המקוריים בגינם למעט דרישה לתשלום היטל השבחה בגין שינוי ייעוד המקרקעין עקב התכנית המשביחה, שבעקבות אישורה מוחזרים המקרקעין לבעליהם המקוריים.

ככלל, השבחת מקרקעין בעקבות תכנית שבמסגרתה או בעקבותיה הועברו מקרקעין לרשות, כמוה כתשלום פיצויים או תמורה בגין העברת המקרקעין, וזאת בין אם מדובר במצב בו התכנית הביאה להגדלת שיעורי הבניה המותרים במקרקעין שנותרו בידי בעליהם ובין אם מדובר במצב בו התכנית קובעת שינויי ייעוד המקרקעין שנותר בידי הבעלים באופן המביא לעליית ערכם.

במקרה הנדון, קבע בית-המשפט, כי השבחת המקרקעין שנותרו בידי האחים שקולניק על-פי התכנית הראשונה, כמוה כתשלום פיצויים בגין הפרשת המקרקעין במסגרת תכנית זו. קביעה זו שומטת את הבסיס תחת תביעת המערער, המבוססת על ההסדר הקבוע בסעיף 196 לחוק התכנון והבניה.

עם-זאת, אין מקום להידרש לסוגיית קיומה של זכות התביעה בנסיבות המקרה ברוח ההסדר הקבוע בסעיף 195(2) לחוק, נוכח הודעתו המפורשת של בא-כוח המערער במהלך הדיון, כי התביעה אינה מבוססת על הוראת סעיף זה. ממילא נקבע כי המערער לא עמד בנטל להוכחת עילת תביעה על יסוד הוראת סעיף זה.

11. תביעה לקבלת סעד לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה או לחילופין על-פי סעיף 195 לחוק זה
ב- עת"מ (ת"א) 6026-09-12 {תמר ריינר נ' מינהל מקרקעי ישראל - מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.02.15)} הוגשה עתירה מינהלית, מתוקנת, לפי הסעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה. יצויין, כי האירועים הם מתחילת שנות ה- 40 של המאה הקודמת, עת הועברה חלקת אדמה לידי הנציב העליון. לימים, שונה ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד פרטי, שהניב למשיבה, כך נטען, 12 יחידות דיור.

העותרים ביקשו כי יינתן להם סעד לפי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה שעניינו שינוי ייעוד במקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים. לחלופין מבקשים העותרים סעד לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה שעניינו זכות קדימה לרכישת מקרקעין שנרכשו במסגרת ביצוע תכנית מכוח הסכם או הופקעו תמורת פיצויים וייעודם שונה.

בחינת לשון סעיף 196 מעלה כי על-מנת שתקום לבעל מקרקעין עילה להשבה או לפיצויים, עליו להוכיח שלושה תנאים מצטברים: האחד הוא, הפקעה על-ידי הרשות; השני הוא, אי-תשלום פיצויים והשלישי הוא, שינוי ייעוד המקרקעין שהופקעו למטרה שלשמה לא ניתן לבצע הפקעה ללא תשלום, על-פי חוק התכנון והבניה.

בית-המשפט דן בשאלה האם המקרקעין הופקעו או הועברו מרצון לידי הנציב העליון?

הטענה העומדת בבסיסה של העתירה הינה, שהמקרקעין הופקעו מאת המנוח על-ידי הנציב העליון.

בעניין הליך זה, אין חולק כי המקרקעין לא הועברו מהמנוח לידי הנציב העליון בהליך של הפקעה פורמאלית, אלא בהליך של "ויתור". הצדדים היו חלוקים בשאלה האם הליך "ויתור" שקול כנגד "הפקעה".

על-מנת לקבוע האם אכן העברת המקרקעין היתה בכפיה נדרש בית-המשפט לבחון את הנסיבות, וככל שירבו הנסיבות המזכירות הליך של הפקעה יראה בית-המשפט את העברת המקרקעין כהפקעה {אהרון נמדר הפקעת מקרקעין, 125-124, 2011}.
בית-המשפט בחן את הנסיבות הבאות: האם פערי הכוחות בין הרשות לבעלי הקרקע הביאו לכך שלבעלי הקרקע לא היתה אפשרות, אלא להעביר את הקרקע לרשות. וכן, האם כאשר בעלי הקרקע יזמו את התכנית שבמסגרתה הופקעו המקרקעין קיבלו תמורה או טובת הנאה ממשית {לעניין זה ראו עע"מ 1370/07 קרמר נ' המועצה המקומית אבן יהודה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.12.11)}.

לעומת-זאת אם התברר שבעלי הקרקע יזמו את התכנית שכלולה בה הרשאה להפקעה ובפרט כאשר הם קיבלו הטבות במסגרת התכנית, הנטיה היא שלא לראות במכר ללא תמורה - כהפקעה {ראו: נמדר הפקעת מקרקעין, 125-124 2011}.

לעניין זה יפים עוד דברי כב' השופט זמיר כי, חלוקה מחדש {פרצלציה} מיטיבה באופן ישיר עם הבעלים של המקרקעין {ראה לעניין זה ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ, פ"ד נה(1), 49 (1999)}.

במקרה דנן לא הוכח כי ההעברה היתה תולדה של מהלך כפוי. המנוח, שהינו הבעלים של המקרקעין טרם הועברו ליורשיו, קיבל טובת הנאה ממשית מהבעלים האחרים אשר יצאו נשכרים ממהלך הפרצלציה. פעולת ההעברה נעשתה בשל אינטרסים כלכלים מובהקים, ובהם חלוקה לחלקות משנה, דרכי גישה, שינוי יעוד ועוד.

לפיכך, נקבע כי אין תחולה לסעיף 196 לחוק התכנון והבניה, ועל-כן נדרש בית-המשפט לבחינת הטענה החלופית לקבלת סעד מכוח סעיף 195 לחוק זה.

סעיף 195(2) לחוק הנ"ל חל בשני מצבים חלופיים: מצב אחד הוא, כאשר המקרקעין הופקעו תמורת תשלום פיצויים או כאשר המקרקעין נרכשו בביצוע תכנית על-פי הסכם. המצב השני הוא שינוי ייעוד המקרקעין על-ידי הרשות {המפקיעה או הרוכשת}, למטרה אחרת שאינה ציבורית.

ככלל, אין התנאי חל כאשר הבעלים הם אלה שיזמו את התכנית, ובמסגרתה כללו לראשונה הקצאה של שטחים לצרכי ציבור ובפרט כאשר הם קיבלו הטבות במסגרת התכנית שיזמו.

בית-המשפט זה התייחס לקביעתו של כב' השופט גרוניס (כתוארו אז) ב- עע"מ 2914/03 {הוועדה המקומית לתכנות ובניה נ' חונוביץ ואח', פורסם באתר אינטרנט נבו (25.03.10)}:

"זאת ועוד, לאחר חלוף כעשרים שנה ספק אם אפשר וצריך לערוך תחשיב מדוייק של טובת ההנאה שקיבלו המשיבים ביחס לשווי הקרקע באותה עת. דומה שדי בכך שהם קיבלו תמורה שאינה זניחה. לפיכך, יש לראות את העברת הבעלות בחלקות למועצה כהעברה רצונית, שהיטיבה עם המשיבים באופן מסויים, ולא כהפקעה או עסקה כפויה (השוו, עת"מ (מינהלי ת"א) 2378/06 חברת האחים י.ח פנחס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (פורסם באתר האינטרנט בנבו, 05.11.07). ערעור על פסק-הדין נדחה ב- עע"ם 11027/07, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.12.09). נוכח האמור, מתייתר הדיון בשאלה האם הרשות אכן מימשה בפועל את המטרות הציבוריות לשמן יועדו החלקות. זאת, משום שמדובר בעסקה רצונית בה המערערת קיבלה את הקרקע בתמורה להטבות שניתנו למשיבים. במילים אחרות, כאשר מדובר בהעברה רצונית של קרקע לרשות הציבורית ולא עקב כפיה, אין זה משנה עוד האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. הבעלים אינו יכול להשיג ביטול של ההעברה, אך משום שהמטרה הציבורית לא מומשה."

בית-המשפט סבר כי יש להחיל את הכללים שנקבעו בפסק-דין זה גם בהליך דנן. בפסק-דין חונוביץ נדון עניינם של מקרקעין אשר יועדו להפקעה עוד קודם לכן. חרף "איום ההפקעה", פסק בית-המשפט העליון שלא להחיל את דיני ההפקעה, לפי שהבעלים הם שייזמו את התכנית המפורטת. בעניין זה נקבע, כי הפרצלציה בוצעה ביוזמת הבעלים ולא מכוח התכנית הראשונה, הגם שפרטים מסויימים מהתכנית הראשונה - שאינם ידועים - הותאמו לתכנית השניה.

עוד ניתן ללמוד מפסק-דין חונוביץ כי חלוף הזמן - 20 שנים - מקשה על עריכת תחשיב ההטבות שקיבלו הבעלים. מקל וחומר יש לומר את הדברים על תקופה של 65 שנים לערך.

הזיקה שבין דיני ההפקעה לבין עניינם של העותרים נותקה משנקבע כי מדובר בהעברה רצונית ולא עקב כפיה. משכך, על-פי פסק-דין חונוביץ "אין זה משנה עוד האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח".

בנוסף התייחס בית-המשפט לקביעותיו של כב' השופט דנציגר ב- ע"א 10278/09 {אשכול נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה, פורסם באתר אינטרנט נבו (18.07.11)} לפיו, לשון הסעיפים מלמד כי "מהוראות סעיפים אלו עולה כי זכויות שונות מוענקות בעת שינוי ייעוד מקרקעין שהופקעו על-פי חוק התכנון והבניה וזאת כתלות בשאלה האם שולמו פיצויים או תמורה בגין הפקעת המקרקעין אם לאו".

אשר לשאלה האם הוראות הסעיפים חלות על העברת מקרקעין לרשות בהעדר אקט הפקעה פורמלי נקבע כי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה חל בכל מקרה "בו מדובר בהליכי העברת מקרקעין לרשות שיסודם ברצון חופשי אמיתי ובתמורה, בכסף או בעין".

ב- ע"א 1047/11 {עזבון המנוח יצחק ברזילי ז"ל ואח' נ' המועצה המקומית תל-מונד, פורסם באתר אינטרנט נבו (26.11.12)} התייחס בית-המשפט אף הוא לשאלת יסוד הכפיה. כב' השופט עמית, קבע כדלקמן:

"אלא שסעיפים 196-195 אינם חלים בענייננו וכוחם יפה רק כאשר המקרקעין נלקחו בכפיה על-ידי הרשות ותם הצורך הציבורי במקרקעין."

אשר להלכת אשכול {ראו לעיל} לעניין תחולת סעיף 195 קבע כב' השופט עמית כי אינו סבור כן וכי עניינו של הסעיף "אך ורק בהעברה בכפיה בתמורה". השופט סמך קביעתו על שני נדבכים: לשון הסעיף - השוואה של שני מצבי כפיה: הפקעה בצירוף פיצוי או הסכם כפוי בצירוף תמורה. נדבך שני, פסק-דין אפרמיאן שם הדגישה כב' השופטת פרוקצ'יה את יסוד הנטילה והלקיחה שבסיס סעיפים 195 ו- 196 לחוק התכנון והבניה.

כב' השופט מלצר נטה לפרשנות אשר הוצעה על-ידי השופט עמית אך העדיף להותיר הסוגיה בצריך עיון נוכח הלכת אשכול.

בנוסף, מועד שינוי הייעוד הווה גם הוא אינדיקציה נוספת לאי החלת הוראות סעיף 195 לחוק.

ב- ע"א 8626/05 {Josephin Rena Lilley נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר אינטרנט נבו (21.05.09)} נקבע כדלקמן:

"לפיכך, נקבע בפרשת שיכון עממי כי זכויות בעלי המקרקעין שנרכשו על-ידי הרשות כאשר פקודת בניין ערים היתה בתוקף, אולם ייעודם שונה לאחר כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה, תיבחנה בהתאם להוראות סעיף 195 לחוק התכנון והבניה."

גם בהליך זה נקבע כי אין תחולה להוראות סעיף 195 לחוק לפי שייעודם של המקרקעין שונה בטרם נכנס החוק לתוקפו.

אין מחלוקת כי התכנית השניה באה לעולם ביוזמת הבעלים, וכאמור לעיל הדעת נותנת שהמנוח קיבל תמורה מלאה מהבעלים האחרים עבור רצונו ליטול על כתפיו את המגרשים המיועדים לצרכי ציבור והעברתם לידי הנציב העליון. הבעלים האחרים והמנוח בכללם יצאו נשכרים במידה רבה הן מעצם הפרצלציה והן מזכויות הבניה.

נוכח כל האמור לעיל, הגיע בית-המשפט לכלל מסקנה כי גם דרישות סעיף 195 לחוק אינן מתקיימות בענייננו.

העתירה נדחתה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

השימוש במקרקעין שהופקעו