סכסוכים בדבר פיצויים וזכות קניין יושבו על-ידי בית-המשפט

1. כללי
סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"9. סכסוכים בדבר פיצויים וזכות-קניין ייושבו על-ידי בית-המשפט (פק' 34 לש' 1946 (תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
אם לא הוגשה תביעה למי שהורה שר האוצר בהודעה לפי סעיף 5 במשך חודשים מתאריך פרסומה של ההודעה לפי סעיף 5 ברשומות או אם לא באו מגיש התביעה ושר האוצר לכלל הסכם בעניין סכום הפיצויים שיש לשלמו בעד הזכות או טובת ההנאה באותה קרקע השייכת לאותו אדם, או אם אותו אדם לא הגיש הוכחות מספיקות לחיזוק תביעתו, או אם הוגשו תביעות נבדלות וסותרות ביחס לאותה קרקע, או אם טוענת הממשלה שהקרקע היא אדמת-ממשלה פנויה, הרי סכום הפיצויים המגיע, אם מגיעים פיצויים כאלה, וכל סכסוך כזה בעניין טובת ההנאה או הזכות, ייושב על-ידי בית-המשפט שיהא לו שיפוט לברר את כל העניינים הנזכרים בסעיף זה ולפסוק בהם לפי בקשה שיגישנה היועץ המשפטי לממשלה או לפי בקשת כל אדם שיש לו, או התובע, כל זכות או טובת הנאה בכל קרקע הנזכרת בכל מודעה כאמור לעיל."
סעיף 9 קובע את סמכותו של בית-המשפט המחוזי לפסוק בעניין גובה הפיצויים, המגיעים בגין ביצוע הפקעה על-פי הפקודה וכן בעניין מיהות בעלי טובת ההנאה או הזכות, אשר זכאים לקבל את הפיצויים שנקבעו.

בנוסף, מפרט הסעיף את אותם התנאים בהם זכאים הרשות המפקיעה או בעל הזכות או טובת ההנאה בקרקע, התובעים את הפיצויים, לפנות לבית-המשפט על-מנת שיפסוק בעניינים הנ"ל, ואלו הם:

א. אם לא הוגשה תביעה לתשלום פיצויים למנהל אגף רישום והסדר הקרקעות במשך חודשיים מתאריך פרסומה ברשומות של ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה;

ב. אם לא הוגשה הסכמה, בין מגיש התביעה והרשות המפקיעה, בעניין שיעור הפיצויים שיש לשלמם לו בעד הזכות או טובת הנאה באותה קרקע;

ג. אם התובע לא הגיש הוכחות מספיקות לחיזוק תביעתו;

ד. אם הוגשו תביעות נבדלות וסותרות ביחס לאותה קרקע;

ה. אם טענה המדינה שהקרקע המופקעת הינה אדמת מדינה פנויה ואין לאחרים זכות בה.

כל אימת שהאדם שנמסרה לו הודעה על בקשה, שהוגשה לפי סעיף 9, לא הופיע בזמן הקבוע, רשאי בית-המשפט לתת החלטתו במעמד צד אחד בלבד, לאחר שמיעת העדות שהוגשה. החלטה שניתנה כאמור, תהא שרירה וקיימת ממש כאילו ניתנה במעמדו של אותו אדם {סעיף 10 לפקודה}.

החלטת בית-המשפט בנוגע לכל פיצויים או לכל שאלה של טובת הנאה או זכות השנויה במחלוקת, תהא סופית ומוחלטת ביחס לאותם הצדדים, שאליהם נשלחו הודעות על-פי בקשה לפי סעיף 9 או שהופיעו ותבעו או שבשמם תבע כל אדם שיש לו ייפוי-כוח לכך. אולם, קובע סעיף 16 לפקודה, מותר לאותם אנשים שלא נשלחו אליהם הודעות, על-פי בקשה לפי סעיף 9, או שלא הופיעו או תבעו, או שלא הוגשה כל תביעה מטעמם, להגיש תביעה לפיצויים בכל זמן, תוך שנה אחת לאחר תאריך ההחלטה הסופית.

עוד נאמר, בסעיף 16 לפקודה, כי לאחר שבית-המשפט יקבע את סכום הפיצויים, שיש לשלמם בגין ההפקעה, על הרשות המפקיעה להפקיד את הסכום האמור או את הסכום של אותו חלק ממנו שחייבים לשלמו תוך תקופה של שנה, ובית-המשפט לא ישלמו אלא כעבור אותה תקופה של שנה אחת מתאריך ההחלטה הסופית הנ"ל.

2. סמכות בית-המשפט מחוזי ובית-המשפט שלום בהחלטות על-פי סעיף 9 לפקודת הקרקעות
ב- ע"א 396/71 {טלמון בע"מ, חברה רשומה נ' יגאל גלעדי, פ"ד כו(1), 44 (1971)} משיב 1 הגיש לבית-משפט השלום בקשה למחוק על-הסף את תביעת סילוק-היד שהגישה נגדו המערערת, בטענה שעקב פרסום הודעה לפיה דרושה החלקה לצרכי ציבור, אין יריבות בין המערערת למשיבים.

בא-כוח משיב 1 טען, שמאחר ופורסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודה, פקעה סמכותו של בית-משפט השלום לדון בתביעת המערערת, אלא כל תביעה מצידה צריכה להיות מוגשת לבית-המשפט המחוזי, לפי סעיף 9 לפקודה.

בית-המשפט פסק, כי מלשון סעיף 9 לפקודת הקרקעות ברור שכוונת המחוקק היתה להקנות לבית-המשפט המחוזי את הסמכות לברר תביעות סותרות בקשר עם הזכות לקבלת פיצויים, ואגב בירור כזה להחליט על זכויות של אלה התובעים פיצויים, אך אין בכך כדי לשלול את סמכותו הרגילה של בית-משפט השלום לדון בתביעה בדבר חזקה.

סימוכין לפירוש זה של סעיף 9 ניתן למצוא בפסק-הדין ב- ע"א 219/66 {יעקב ילוז נ' רשות הפיתוח, ואח', פ"ד כ(4), 603 (1966)}. באותו עניין נטען שאין בית-משפט השלום מוסמך לדון בתביעת הבעל החדש בדבר חזקה במקרקעין שהופקעו וניתן לגביהם צו-הקנייה לפי סעיף 19 לפקודה. בדחותו טענה זו אמר הנשיא (אגרנט) שמפיו ניתן פסק-הדין כי:

"טענה זו היא חסרת ערך, שכן לא קיים כל קשר בין התרופה לממש את זכות החזקה בנכס המופקע שקמה לרשות המפקיעה עם הקניית הבעלות לזו האחרונה, מכוח סעיף 19, בתום הליכי ההפקעה, לבין התרופה של בעל הנכס המופקע לפנות לבית-המשפט, עם פרסום הודעת ההפקעה, לשם קביעת הפיצויים המגיעים לו (סעיף 9 לפקודה).
התרופה האחרונה נוגעת להערכת הפיצויים בלבד, הגם שבמידה שמוכחש על-ידי הרשות המפקיעה, או על-ידי צד אחר לדיון המתנהל בקשר לקביעת הפיצויים, כי למבקש זכות בנכס המופקע, המזכה אותו בפיצויים עקב ההפקעה, חייב בית-המשפט לפסוק קודם בשאלת זכות זו.
ברור איפוא, לא קיימת כל תלות בין שתי התרופות האמורות ולכן, העובדה, כי הסמכות להעריך את הפיצויים נתונה לבית-המשפט המחוזי, אין בכוחה להשפיע על שאלת הסמכות להעניק לרשות המפקיעה, משרכשה את הבעלות בנכס מכוח סעיף 19, את התרופה הפוססורית הנדונה."

לפי פירוש זה של סעיף 9 לפקודה, אין סעיף זה פוגע בזכות המערערת להביא לידי בירור את הסכסוך שבינה ובין המשיבים בדבר זכותה להחזיק בחלקה לבית-משפט השלום, מה גם והתביעה הוגשה לפני פרסום ההודעה לפי הפקודה.

אמת הדבר, שאם יפסוק בית-משפט השלום בעניין זה, יקום מעשה בית-דין בין המערערת והמשיבים, שעלולה להיות לו השפעה על קביעת הזכות לפיצויים, אך אין בכך כדי ליטול את הסמכות מבית-משפט השלום לדון בתביעה.

לפיכך, קבע בית-המשפט כי יש לקבל את הערעור, לבטל את החלטת בית-המשפט המחוזי ולהחזיר על כנה את החלטת בית-משפט השלום.

3. התיישנות - בקשה להערכת פיצויים לפי סעיף 9 לפקודה אינה בבחינת תובענה לקיום זכות או טובת הנאה בקרקע
ב- ע"א 216/66 {עיריית תל-אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיה, פ"ד כ(4), 522 (1966)} הנשיא אגרנט הבהיר בעניין זה, בהתייחסו לטענות התיישנות שהעלתה המערערת, כי בקשה להערכת פיצויים, לפי סעיף 9, איננה תובענה לקיום זכות או טובת הנאה בקרקע, אף אם הפיצויים, אשר בית-המשפט מתבקש להעריכם, מגיעים למבקש בשל הפקעת זכויותיו בקרקע.

"לכל היותר ניתן לומר כי ההליך האזרחי, שעליו דובר בסעיף 9 לפקודה, מטרתו לממש את זכותו של בעל נכס מופקע לקבל תשלום של פיצוי כספי מאת הרשות המפקיעה, זכות שהוענקה לו בתוקף האמור בסעיף 3 סיפה לפקודה; וכן, שמבחינה זו, הבקשה היא, ביסודה, תביעה לתשלום החוב המגיע למבקש תמורת ההפקעה.
הואיל וכך מחוייבת המסקנה שתביעת חוב שכזאת אין לראותה כ'תובענה במקרקעין' רק מפני שהנכס, אשר בעד הפקעתו נתבע הפיצוי הכספי, הוא מסוג מקרקעין, כשם שתביעת מחיר הקרקע המשמשת נשוא חוזה מכר שנעשה בין צדדים פרטיים, איננה 'תובענה במקרקעין'. אלא רואים אותה כתביעה כספית גרידא."

באשר לטענת ההתיישנות גופה, ציין הנשיא אגרנט כי בפקודת הקרקעות לא קבע המחוקק המנדטורי כל הוראת התיישנות מיוחדת לגבי הבקשה להערכת הפיצויים, המוגשת במסגרת סעיף 9 לפקודה.

"הדעת נותנת שהוא נמנע מלעשות כן... מפני שמצא דרך למנוע את התקלה שתיגרם לרשות המפקיעה על-ידי הזנחת הבקשה להערכת הפיצויים, והיא: סעיף 9 לפקודה מורה, שגם היועץ המשפטי זכאי להגיש את הבקשה להערכת הפיצויים - ופירוש הדבר שיוכל להגישה בכל עת - ואילו בסעיף 16 נקבע, כי לאחר שניתן פסק-דין סופי בעניין הפיצויים, זכאי כל מי שלא קיבל הודעה על ההליכים שבהם ניתן פסק-הדין או שלא הגיש תובענה לקביעת פיצוייו - לעשות כן תוך שנה אחת מתאריך פסק-הדין הנ"ל.
שתי הוראות אלו תומכות בדעה, שהמחוקק המנדטורי יצא מתוך ההנחה, כי תובענה כנ"ל אינה נתונה - כל עוד לא ניתן פסק-דין סופי כאמור - להתיישנות כלשהי..."

בעניין זה ראה גם ה"מ (ת"א) 5344/85 {ארידור נ' עיריית פתח תקווה, פורסם באתר האינטרנט נבו (31.12.95), בה ציין השופט טלגם כי הטעמים שהובאו ב- ע"א 216/66, הנ"ל יפים גם לעניין חוק ההתיישנות ואין הם משנים את ההלכה שנשתרשה בדבר אי-תחולת חוק ההתיישנות על תביעת פיצויים עקב הפקעת מקרקעין}.

"משקבענו כי תקופת ההתיישנות לעניין הפקעת מקרקעין מתמצית בסעיף 9, 16 לפקודת ההפקעה - סר תוקפו של סעיף 2 לחוק ההתיישנות... נמצינו למדים: תביעת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין, שהיא בגלל אופיה המיוחד בבחינת זכות-יסוד - אינה כפופה לחוק ההתיישנות."

בנוסף הבהיר בית-המשפט כי מאותה סיבה זכותו של המבקש לפיצויים, עקב הפקעת רכושו אינה נתונה לדחיה עקב שיהוי, היות והנחת היסוד היא כי אין אדם מוותר על זכות קניינו ברכושו ללא תמורה נאותה, מה עוד שזכות קניין זו הופקעה שלא מרצונו.

4. תובענה, המבוססת על סעיף 9 לפקודה איננה תובענה לקיום זכות בקרקע כי אם תביעה לתשלום חוב כספי, שמקורה בעסקת רכישה שנעשתה בקרקע
ב- ע"א 199/82 {יעקב סניטובסקי נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד לט(1), 225 (1985)} קבע כב' השופט חלימה כי סעיף 9 של פקודת הקרקעות קובע כי סכסוכים בדבר פיצויים וזכות קניין ייושבו על-ידי בית-המשפט המחוזי, שבתחום שיפוטו נמצאת הקרקע המופקעת.

"המונח 'קרקע', בהתאם להגדרה שבסעיף 2 של אותה הפקודה, כולל 'קרקע מכל סוג או מכל צורת חזקה, וכל בניין, עץ או דבר אחר המחוברים לקרקע וכל חלק מן הים, או משפת הים, או מנהר, וכל זכות, טובת הנאה או זכות שימוש בקרקע או במים או עליהם'.
אולם תובענה המבוססת על הסעיף 9 לפקודה הנ"ל (להערכת הפיצויים), איננה תובענה לקיום זכות בקרקע (שהיא בסמכותו הייחודית של בית-משפט מחוזי) כי אם תביעה לתשלום חוב כספי, שמקורה בעיסקת רכישה שנעשתה בקרקע. הליך משפטי זה מטרתו היא לממש את זכותו של בעל הנכס המופקע לקבל פיצוי מאת הרשות המפקיעה..."

כך נקבע גם ב- ע"א 216/66 {עירית תל-אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיה, פ"ד כ(4), 522 (1966)}.

5. תביעת פיצויים ותחילת חוק ההתיישנות
ב- ת"א (ת"א) 2163/79 {"מסד" בע"מ ואח' נ' הסוכנות היהודית לא"י, תש"מ(ב), 124 (1988)} בית-המשפט חזר וקבע בעניין זה כי הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות על תביעת פיצויים בגין הפקעת קרקע. הסיבה לכך הינה כי סעיף 9 לפקודה מקנה זכות ליועץ המשפטי {או היוזם, ובמקרה זה הסוכנות היהודית} ליזום קבלת הכרעת בית-המשפט לגבי הפיצוי המגיע. בדרך זו יכולה הרשות הרוכשת להביא לידי חסימת תביעות נוספות תוך תקופה קצרה יחסית, ובכך נתונה לה הגנה מספקת מפני תביעות בלתי-צפויות לפיצויים אחרי זמן רב, העלולות להכביד את סדריה התקציביים. כל עוד מזניחה הרשות הרוכשת, היא עצמה, את הגשת הבקשה לפי סעיף 9, דין הוא שתהיה צפויה לתביעות ללא הגבלת זמן כלשהי.
6. מי זכאי לתבוע פיצויים מן הרשות המפקיעה?
א. סעיף 9 לפקודה קובע כי כל אדם שיש לו, או התובע, כל זכות או טובת הנאה בכל קרקע, שלגביה פורסמה הודעה לפי סעיף 5 לפקודה, זכאי לתבוע פיצויים {ע"א 261/84 רפאלי נ' חנניה ואח', פ"ד מ(4), 561 (1986)}; ת"א 2678/77 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' עזבון דבי ואח', תשמ(1), 3 (1977)}.

ב. כאשר ראובן הסכים עם שמעון כי יחכיר לו, לפי חוזה חכירה שיירשם בספרי האחוזה, את נכסי דלא-ניידי שלו, ובטרם יממוש הסכם זה, מפקיע שר האוצר (או מי שבא מכוחו) את הבעלות של ראובן בנכסים אלה, בהתאם לסמכות המוענקת לו לפי פקודת הקרקעות, האם מזכה פעולת ההפקעה את שמעון בתשלום פיצויים על-ידי הרשות המפקיעה?

שאלה זו עמדה לדיון ב- ע"א 309/54 {מיכאל נאמן נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד י 1942 (1956)}. לאחר שבית-המשפט המחוזי השיב בשלילה על השאלה.

לצורך הדיון בשאלה ציין בית-המשפט כי אינו מבדיל בין הביטויים "זכות בקרקע" ו"טובת הנאה בקרקע" והינו מצטמצם בשימוש בביטוי השני. כמו-כן, הניח בית-המשפט כי בנקטו לשון "טובת הנאה בקרקע" התכוון המחוקק למושג שהוא ידוע, כללי ומוגדר ולא למושג שיש לו משמעות מיוחדת בהתחשב עם הוראותיה האחרות של הפקודה או מטרותיה.

"זהו ביטוי אשר, כאמור, בא 'בסעיף הגדרה' והמשמש שם, ביחד עם ביטויים אחרים, כדי לבאר את המונח 'קרקע'; ולא ייתכן הדבר, כי המחוקק ייחס לו, לביטוי זה, מובן החורג ממשמעותו 'הרגילה' ו'המקובלת'..."
לגופו של עניין סבור היה בית-המשפט כי עסקת חכירה מקנה בידי החוכר זכות המזכה אותו לקבל פיצויים בשל הפקעת הנכס שנחכר על ידיו.

"מטרת ההפקעה היא, לרכוש את הקניין באדמה ואת החזקה בה, כשהאדמה חפשית מכל זכות של אדם אחר, לפיכך יוצא, כי בשעה שמופעלת סמכות זו כלפי הבעלות במקרקעים מסויימים, הרי שמוציאה הרשות המפקיעה את החזקה שהיתה קנויה בידי החוכר ושוללת ממנו את הזכות החפצית השומרת על 'אינטרס' זה, ופירוש הדבר, כי מפקיעה היא את 'טובת ההנאה' שהיתה לו באותם מקרקעים... ומכאן שהפקעת הבעלות, בגוררה אחריה גם את הפקעת החכירה - קרי: הפקעת טובת ההנאה של החוכר בקרקע המופקעת - מזכה אותו לקבל פיצויים."

בית-המשפט ראה צורך להוסיף לדבריו הסתייגות אחת והיא, שלא היתה בכוונתו לקבוע מסמרות לגבי השאלה, אם גם "הדייר הסטטוטרי" - מי שמוגן על-ידי חוק הגנת הדייר (נוסח משולב), התשל"ב-1972 (להלן: "חוק הגנת הדייר") - זכאי לפיצויים בשל פעולת הפקעה שבוצעה לפי הפקודה הנדונה.

ג. ב- ע"א 272/59, 280 {מרכז וולובלסקי בע"מ נ' מרכז החרש והאומן בע"מ, פ"ד יד 2101 (1960)} דן הנשיא אולשן בשאלה זו לגופה, ומסקנתו הסופית היתה שאכן דיירות על-פי החוק היא "טובת הנאה בקרקע" לצורך זה.

ד. כן ראה ע"א 361/66 {מדינת ישראל נ' משה ארבספלד ואח', פ"ד כ(3), 526 (1966)} בו נקבע כי דיירות מוגנת היא זכות בקרקע הניתנת לרכישה לפי פקודת הקרקעות.

במקרה זה מדובר היה, כאמור, בהסכם להחכרה ולא בחכירה קיימת ומסקנת בית-המשפט לגביו היתה כי "זכות שביושר להשיג ביצוע בעין של הסכם להחכרת מקרקעים מזכה את בעל הזכות הזאת לקבל פיצויים בשל הפקעתם של אלה".

ה. בעניין זכות או טובת הנאה במקרקעין יש להתייחס גם להוראותיו של חוק המקרקעין. חוק זה קובע, בסעיף 161, כי "מתחילת חוק זה אין זכות במקרקעין אלא לפי חוק". הזכויות אשר חוק המקרקעין מתייחס אליהם הינן בגדר זכות במקרקעין לצורך הפקודה.

לגבי זכויות אחרות, היכולות להיכלל במסגרת "טובת הנאה" במקרקעין, יש להתייחס גם להוראות המעבר בסעיף 166 לחוק המקרקעין, אשר קובע בסעיף-קטן (א) כי "עסקה במקרקעין, והתחייבות לעסקה כזאת, שנעשו לפני תחילת חוק זה, וכן זכות במקרקעין שהיתה מוקנית ערב תחילתו וחוק זה אינו מכיר בה, יוסיף לחול עליהן הדין הקודם".

7. זכות אישית ותביעת פיצויים
ב- ע"א 219/88 {רבקה וינגרטן ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(2), 458 (1990)} המערערות תבעו פיצויים בגין הפקעת נכסים ברובע היהודי בירושלים, שהיו בבעלות ההקדש המוסלמי והיו מושכרים להוריהם עד לשנת 1948. לטענתן, היתה להוריהם "חזקה" באותם נכסים, שמשמעותה היא שכירות לתמיד או שכירות לדורות. בית-המשפט המחוזי דחה את התביעה.

בערעור נקבע כי הזכות שהיתה להורי המערערת, עם פינויים את הנכסים הנ"ל, היתה זכות אישית כלפי הבעלים להתגורר בנכסים עד תום תקופת השכירות בת השנה, ללא שהיתה להם, לאחר תום תקופת השנה, "זכות" או טובת הנאה במקרקעין, במובן סעיף 9 לפקודת הקרקעות. במילים אחרות, מעבר לתקופה של שנה לא היתה להורים המנוחים של המערערות זכות בנכסים, אלא אם היה נקשר חוזה חדש. בהתחשב במאורעות הימים ההם, השכירות לא חודשה והנכסים הושכרו על-ידי הבעלים לשוכרים אחרים. מכאן, שבמעמד ההפקעה לא היתה להורים כל זכות בנכסים שתקנה להם זכות לפיצויים.

הערעור נדחה.

8. התאריך הקובע לקיומה של כל זכות או טובת הנאה במקרקעין שהופקעו הוא תאריך פרסומה ברשומות של ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה; המועד בו קמה הזכות לקבל פיצויים; המחאת הזכות לפיצוי בגין הפקעת הקרקע
ב- ע"א 261/84 {רפאלי נ' חנניה ואח', פ"ד מ(4), 561 (1986)} המשיב 1 מכר למערער מקרקעין לאחר שהערת אזהרה בדבר הפקעתם נרשמה בלשכת רישום המקרקעין. בית-המשפט המחוזי נעתר לבקשתו של המשיב 1 והצהיר על זכותו לפיצוי בגין ההפקעה. למערער, שסבל נזקים, יעץ בית-המשפט, כי יגיש תביעה חוזית נגד המשיב 1 במסגרתה יוכל לעקל את כספי הפיצויים המגיעים לו מן המדינה.

מכאן הערעור, שנסב על השאלות הבאות: מי מהצדדים זכאי לפיצוי שתשלם הרשות המפקיעה בגין הפקעת הקרקע? מתי מתגבשת הזכות לפיצוי בגין הפקעת קרקע? והאם יש לראות את המשיב 1 כמי שהמחה את הזכות לפיצוי בגין הפקעת הקרקע למערער?

באשר לשאלה הראשונה, קבע בית-המשפט, כי ההפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין, המתבצעת על-ידי המדינה או מטעמה, למטרה ציבורית, ומתלווה בתשלום פיצויים. על-פי האמור בסעיף 9 לפקודת הקרקעות כל בעל זכות או טובת הנאה במקרקעין שהופקעו זכאי לתבוע פיצויים. אולם, תהליך השלמת ההפקעה על-פי הפקודה הינו תהליך ממושך, המורכב ממספר שלבים. השאלה היא, מהו, לאור השלבים הללו, המועד הרלוואנטי לקביעת הזכות לפיצוי.

סעיף 17 לפקודה קובע חזקה, הניתנת לסתירה, לפיה ייחשבו הבעלים הרשומים של קרקע בזמן רכישתה לזכאים לפיצויים. מכאן, שהמועד הקובע לקביעת הזכות לפיצוי הוא "זמן רכישתה" של הקרקע. אולם, הרכישה היא, כאמור, תהליך מתמשך, ותוך כדי התהליך הזה עשויה הקרקע לשנות בעלים. מלשונו של סעיף 17 אין זה ברור, אם המדובר בתחילת התהליך, בשלב ביניים כלשהו או בסיומו של התהליך, בעת שהקרקע מוקנית לשר האוצר.

כצעד ראשון מפרסם שר האוצר, על-פי סעיף 5 לפקודה, הודעה על כוונתו לרכוש את הקרקע לצורך ציבורי כלשהו. בשלב זה נמסר העתק מההודעה לכל מי שרשום במרשם המקרקעין כבעל זכות או טובת הנאה בקרקע הנ"ל.

הודעה זו {המכונה במשפט האנגלי notice to treat הודעה למשא-ומתן} מתחילה את התהליך של ההפקעה. בשלב זה של תהליך הרכישה טרם נקבע "המחיר" של הקרקע, היינו, סכום הפיצוי שיצטרך המפקיע לשלם. עיקרו של דבר, בשלב זה הבעלים של הקרקע הוא עדיין הבעלים המקורי, ובתור שכזה יש לו, אליבא דכולי עלמא, כוח לבצע עסקאות בקרקע.

על-מנת להבטיח כי הבעלים המקורי לא יבצע עסקאות בנכס לאחר מועד פרסום ההודעה בלי שהצד השני לעסקה יידע על תחילתו של תהליך הרכישה, מאפשר סעיף 5(3) לפקודה לרשות המפקיעה לרשום הערת אזהרה במרשם המקרקעין. מטרתה של הערת האזהרה היא להביא את דבר ההפקעה לידיעת מי שאינו זכאי לקבל הודעה אישית על-כך, כדי שקונה פוטנציאלי לא ייכנס לעסקה בלי לדעת, כי המדובר במקרקעין שהציבור מתכוון לרכשם.

על-פי סעיף 127 לחוק המקרקעין, מקום שנרשמה הערת אזהרה, לא תירשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה, אלא בהסכמת הזכאי או לפי צו בית-המשפט.

בית-המשפט לא סבר כי רישומה של הערת אזהרה בדבר מתן הודעה לפי סעיף 5 מונע את עריכתה של עסקה רצונית במקרקעין נושא האזהרה על-ידי הבעלים של המקרקעין, שאליו נשלחה ההודעה.

עסקה רצונית, מאוחרת יותר, במקרקעין, שנרשמה לגביהם הערת אזהרה בדבר כוונת שר האוצר להפקיעם, לא תיחשב לעסקה הסותרת את הערת האזהרה. לא כן הדבר, אם יבקשו לבצע הפקעה נוספת ומאוחרת יותר אחרי רישום האזהרה, כגון זו על-ידי ועדה מקומית לתכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, או על-ידי רשות שהוסמכה על-ידי שר האוצר לפי הפקודה הנ"ל משנת 1943. הפקעה נוספת כאמור תיחשב כסותרת את ההפקעה, אשר הודעה עליה נרשמה במרשם.

בין שלב פרסום ההודעה לבין סיום התהליך קיימים כמה שלבי ביניים. אחד מהם הוא השלב של תפיסת החזקה על-ידי המפקיע. על-פי סעיף 7 לפקודה, יכולה הרשות המפקיעה לתפוס חזקה בקרקע רק בתום חודשיים מיום פרסום ההודעה על-פי סעיף 5. בענייננו, ניתן פסק-הדין, על פיו יש למסור למשיבה השניה את החזקה, רק ביום 19.12.78, היינו כמעט עשר שנים מיום פרסום ההודעה.

בשלב הביניים יחושב גם סכום הפיצוי שיצטרך המפקיע לשלם. סעיף 12 לפקודה מפרט את דרך החישוב.

תהליך ההפקעה מסתיים על-פי סעיף 19 לפקודה ברישום הודעה ברשומות. הקרקע מוקנית לשר האוצר על-פי הודעה זו, החל מתאריך ההודעה או מכל תאריך מוקדם יותר, ובלבד שלא יהיה מוקדם מתאריך תפיסת החזקה על-ידי המפקיע. הודעה זו משמשת בסיס לשינוי הרישום במרשם המקרקעין. בענייננו, טרם הסתיים תהליך ההפקעה, אולם ההקנייה הסופית למדינה, אף אם תהיה רטרואקטיבית, לא תוכל להיות מוקדמת יותר מה 19.12.78, שהוא תאריך תפיסת החזקה על-ידי שר האוצר. בתאריך זה היתה הקרקע רשומה כבר על שמו של הקונה, רפאלי.

לאחר שיאותר איזה מבין המועדים הנ"ל הוא המועד הקובע לצורך קביעת מועד הרכישה, יש לערוך בדיקה, מי היה הבעלים הרשום של הקרקע באותו זמן, והוא זה שיהיה זכאי לפיצוי.

אם המועד הרלוואנטי הוא מועד ההודעה על-פי סעיף 5, זכאי חנניה לפיצוי. אם המועד הוא מועד תפיסת החזקה או מועד ההקנייה לרשות המפקיעה {על-פי סעיף 19}, אזי רפאלי הוא הזכאי לפיצוי, שכן במועדים אלה היה כבר הוא הבעלים הרשום של הקרקע.
מועד תפיסת החזקה לא יכול להיות המועד הקובע לגבי השאלה, מי יפוצה בגין ההפקעה, שכן תפיסת החזקה על-ידי המפקיע עשויה להיות מאוחרת להקניית הקרקע על-פי סעיף 19, כך שמי שיהיה הבעלים הרשום של הקרקע בזמן תפיסת החזקה יהיה שר האוצר, ולכאורה יהיה הוא הזכאי לפיצוי בגין ההפקעה. יתרה-מזאת, שר האוצר עשוי להפקיע זכויות, שאינן טומנות בחובן זכות להחזיק במקרקעין, כגון זיקת הנאה, ולגבי זכויות אלה מועד תפיסת החזקה לא יועיל.

בסופו של התהליך, כשהקרקע מוקנית לשר האוצר על-פי סעיף 19 לפקודה, ניתן לומר באופן חד-משמעי, שהקרקע נרכשה על ידיו, וקמה זכות לפיצוי. השאלה היא, אם במועד מוקדם יותר, היינו בעת פרסום ההודעה על-פי סעיף 5, ניתן לומר שהקרקע "נרכשה", כלומר, האם ניתן לומר, שעם פרסום ההודעה על-פי סעיף 5 קרה דבר שהוא משמעותי דיו כדי לגבש את זכות הפיצוי של מי שהיה הבעלים הרשום של הקרקע באותו זמן.

בית-המשפט סבר, כי לאור סעיפי הפקודה ולאור אופיו של הליך ההפקעה בכללותו, יש לומר, כי לצורך סעיף 17 הנ"ל נרכשה הקרקע עם משלוח ההודעה על-פי סעיף 5.

על-פי הפקודה, מתגבשת זכותו המטריאלית של בעל מקרקעין שהופקעו לפיצויים ביום פרסומה ברשומות של ההודעה על-פי סעיף 5 לפקודת ההפקעה {בג"צ 124/55 יוסף חיים דוויק נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.04.56)}. מיום זה ואילך זכאי בעל זכות במקרקעין להגיש תביעה לרשות המפקיעה לתשלום פיצויים. אם תוך חודשיים מיום זה לא הוגשה תביעה כנ"ל, זכאים התובע פיצויים או הרשות המפקיעה לפנות לבית-המשפט במטרה שיקבע מי זכאי לקבל פיצויים ואת שיעורם {סעיף 9א לפקודה}. בשלב זה עדיין לא הוקנתה הקרקע לשר האוצר, ובכל זאת יצטרך בית-המשפט לקבוע, מי זכאי לקבל פיצויים.

בחלופות האחרות של סעיף 9 מנויים מקרים אחרים, אשר אף הם עשויים להיות קודמים למועד הקניית הקרקע לשר האוצר על-פי סעיף 19, ואף בהם מחוייב בית-המשפט לקבוע את הזכאי לפיצוי. זכותו של בעל הזכות שהופקעה לקבל את הפיצויים בפועל קמה אף היא לפני סוף התהליך, היינו לפני שהקרקע הוקנתה לשר האוצר {אם כי אחרי מועד פרסום ההודעה על-פי סעיף 5}.

סעיף 9א לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, כפי שתוקן בחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (תיקון מס' 3), התשל"ח-1978, קובע:

"9א. תשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת (תיקונים: התשל"ח, התשנ"ה, התש"ע)
(א) תוך תשעים יום מיום שקיבל רוכש הזכויות את ההחזקה במקרקעין או מיום איתור בעל הזכויות, לפי המאוחר ביניהם, רוכש הזכויות ישלם לבעל הזכויות שנרכשו, על חשבון פיצויים המגיעים בשל רכישת שווי הזכויות, את סכום הפיצויים שאינו שנוי במחלוקת..."

בתקופה שקדמה לסעיף הזה הובעו בפסיקה דעות סותרות בנוגע לשאלה, מתי קמה זכותו של בעל הקרקע לפיצוי. היו פסקי-דין, על פיהם הזכות לקבל פיצויים קמה מיום בו תפסה הרשות את ההחזקה בפועל {ע"א 212/59 רשות הפיתוח נ' שיך מצטפה אבראהים אל-דיב, פ"ד יד 2141 (1960)} פסקי-דין אחרים קבעו מועד מוקדם יותר - היינו המועד בו קמה זכותה של הרשות המפקיעה לתפוס חזקה {ע"א 114/70 מדינת ישראל נ' דוד קיסין, פ"ד כד(2), 531 (1970)}. מכל מקום, בכל פסקי-הדין מדובר במועד הקודם למועד ההקנייה הסופית של הקרקע לשר האוצר לפי סעיף 19.

סיכומו-של-דבר, ההליך של קביעת הזכאי לפיצויים, שיעור הפיצויים ואף תשלום הפיצויים בפועל לזכאי להם, עשוי להסתיים עוד בטרם הוקנתה הקרקע המופקעת לשר האוצר על-פי סעיף 19 לפקודה. אי-לכך, לא ייתכן שהמועד לקביעת הזכאי לפיצוי יהיה מועד ההקנייה לשר האוצר, על-פי סעיף 19.

המועד הקובע לשם הכרעה בשאלה מי זכאי לפיצוי צריך להיות, אם-כן, מועד פרסומה של ההודעה על-פי סעיף 5. בית-המשפט הגיע למסקנה זו חרף העובדה, שסעיף 5 מדבר על הודעה שתפורסם מקום ששר האוצר מתכוון לרכוש קרקע לצורך ציבורי, היינו, לכאורה, לפני שהקרקע נרכשה בפועל. אך מסקנה זו מקובלת על בית-המשפט לאור המשמעות אשר אותה יש לייחס להודעה הנ"ל.

הפירוש הנ"ל עולה גם בקנה אחד עם חוק הדן בנושא קרוב, היינו החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, הנוגע בשאלת מועד הרכישה, אם כי לצרכי חוק זה בלבד. בסעיף 3 לחוק נאמר:

"3. מועד הרכישה מהו (תיקון התשכ"ט)
המועד שבו רואים שטח כנרכש מכוח חוק רכישה לעניין חוק זה, הוא:
(1) ברכישה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 - המועד שבו פורסמה ברשומות ההודעה לפי סעיף 5(1) לאותה פקודה בדבר הכוונה לרכוש לצרכי ציבור את החלקה או כל חלק ממנה;..."

כן נקבע בסעיף 12(ב) לפקודה, כי המועד לשומת הפיצויים הוא הזמן בו שר האוצר פרסם ברשומות את ההודעה על כוונתו לרכוש את הקרקע, הזכות או טובת ההנאה בה. יש היגיון בכך, שהמועד לשומת הפיצוי והמועד בו ייקבע מי היה זכאי לו יהיו חופפים.

עתה השיב בית-המשפט לשאלה הנוספת, האם בשלב מאוחר יותר, היינו בעת עריכת ההסכם עם רפאלי, המחה חנניה את זכותו לרפאלי.

בית-המשפט חילק שאלה זו לשתי שאלות משנה:

א. האם, מבחינה עובדתית, אכן כללה עסקת המכר בין רפאלי לחנניה גם המחאת הזכות של חנניה לפיצוי בגין הפקעת הקרקע לרפאלי.

ב. האם המחאה כזו אפשרית, מבחינה חוקית?

מבחינה עובדתית ניתן לומר, שחלק מהעסקה שבין רפאלי לחנניה היה המחאת הזכות של חנניה לפיצוי בגין הפקעת הקרקע לרפאלי.

מסקנה זו נובעת מנוסח החוזה שבין רפאלי לחנניה, בצירוף העובדה שחנניה ידע, בעת עריכת החוזה על-כך, שהקרקע מופקעת.

נשאלת השאלה האם יש מניעה חוקית כלשהי להמחאת הזכות מהמוכר לקונה?

סעיף 1(א) לחוק המחאת חיובים, התשכ"ט-1969 קובע, כי:

"(א) זכותו של נושה לרבות, זכות מותנית או עתידה לבוא, ניתנת להמחאה ללא הסכמת החייב, זולת אם נשללה או הוגבלה עבירותה לפי דין, לפי מהות הזכות או לפי הסכם בין החייב לבין הנושה..."

ה"דין", שעשוי היה לשלול את עבירותה של הזכות לפיצוי בגין הפקעה, הוא סעיף 17 לפקודה, אשר לאור מטרתו - הזיהוי הקל והפשוט של הזכאי לפיצוי - עשוי היה להתפרש כשולל את עבירותה של הזכות.

לדעת בית-המשפט, אין זה הפירוש הסביר של הסעיף. הזכויות האישיות, שרק בעל הזכות רשאי לממשן, הן זכויות נדירות {ראה ע"א 557/76 בישור בע"מ נ' אולגה טאובה, פ"ד לב(3), 713 (1978)} וזכות היא בת-המחאה, כאשר אין זה משנה לחייב כלפי מי עליו לבצע את החיוב {ע"א 330/75 גבריאל גרבוב נ' רשות הנמלים בישראל, פ"ד לא(3), 146 (1977)}.

במקרה של סעיף 17 לפקודה, אין זה משנה לחייב - שר האוצר - מי יהיה הנושה שלו, ובלבד שזיהויו יהיה פשוט ושלא יתחייב בתשלומי כפל. במקום בו קיים הסכם מפורש בין הצדדים, על פיו הזכות מומחית מהזכאי לה למישהו אחר, ובעיקר כאשר קיים פסק-דין, הנותן תוקף להסכם ומצהיר על הזכאי לפיצוי - הרי לא נגרמים כל נזק או אי-בהירות לשר האוצר, והוא יודע בדיוק מהי ה"כתובת" לתשלום הפיצויים.

פועלו של סעיף 17 יתבטא במקרה בו אין הסכם. תוצאתו היא, כמו-כן, בכך שהוא מעביר את הנטל להוכיח שהזכות לפיצוי עברה אל הנמחה.

זאת ועוד, קבע בית-המשפט, כי לאור מטרתו הנוספת של סעיף 17 - לעשות צדק ולפצות את מי שבאמת זכאי לפיצוי - יש מקום להוסיף ולהסיק, שבמקרה כגון זה שלפנינו יש אכן מקום לתת תוקף להסכם ולהצהיר על רפאלי כעל הזכאי לפיצוי.

הערעור נתקבל.

9. תנאים לתשלום פיצויים
תשלום הפיצויים, על-פי סעיף 13 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, למעט הסכום המשולם לפי סעיף 9א הנ"ל, מותנה בכך, שבעל הזכויות שנרכשו ויתר בכתב על כל תביעה ותשלום הקשורים לרכישת הזכויות.

תנאי נוסף קבוע בסעיף 11 לחוק הנ"ל והוא, שתשלום הפיצויים או הפקדתם אצל האפוטרופוס הכללי לפי סעיף 8 לא ייעשה אלא לאחר ששולמו המיסים, הארנונות ותשלומי החובה האחרים החלים, עד מועד הרכישה, על הזכויות שנרכשו וכן מס שבח מקרקעין החל בשל הרכישה.

אם לא שילם בעל הזכויות את התשלומים האמורים, רשאי רוכש הזכויות לשלמם מתוך הפיצויים שעליו לשלם.

מטרת התנאי הינה לאפשר לרשות המפקיעה לגבות חובות שמגיעים לה {ע"א 613/84, 333/85 עיריית חיפה ואח' נ' יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ, פ"ד מא(3), 711 (1987)}.

במקרה בו הציע רוכש הזכויות לבעל הזכויות לשלם פיצויים עבור הזכויות שנרכשו ובעל הזכויות הודיע לו על סירובו לקבל את הפיצויים או לא הודיע לו תוך שלושה חודשים, מהיום שנמסרה לו ההצעה, על הסכמתו לקבלה, קובע סעיף 8(ב) לחוק הנ"ל, כי רשאי רוכש הזכויות להפקיד את הפיצויים לזכות בעל הזכויות אצל האפוטרופוס הכללי.

10. אין פקודת הקרקעות מחייבת מתן פיצוי בעין, אלא בכסף בלבד; הזכות לפיצויים קמה רק מיום שקיבל רוכש הזכויות את החזקה בנכס; כדי שהבטחה שלטונית תהווה בסיס להשתית עליה עילת תביעה, היא צריכה להיות "מסויימת" ממש כמו הצעה בחוזה רגיל
עניינים אלו נדונו על-ידי בית-המשפט ב- ת"א (חי') 637/93, 251 {חליל דעב עיאט ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-מח 96(1), 1066 (1996)}.

11. בר-רשות-הדירה שאינו זכאי לקבל פיצויי הפקעה מכוח חוק או ההלכה הפסוקה, לא יהיה זכאי לקבלם מכוח חוקי-היסוד
ב- ה"פ (חי') 30582-10-11 {מועדון קלעי חיפה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.04.13)} המבקשת - עמותה, הגישה תביעה לפיצויי הפקעה מכוח סעיף 9 לפקודת הקרקעות, בגין הפקעת מקרקעין אשר בחלקם הפעילה העמותה מטווח לירי. המשיבה, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, עתרה לדחיית התובענה במלואה ולחיוב המבקשת בהוצאות המשיבה ובשכר-טרחת עורך-דין.
בית-המשפט דחה את התביעה.

בית-המשפט קבע, כי אין מחלוקת שהעיריה הרשתה לקלעים, ולאחר-מכן ל"הפועל" ובהמשך לעמותה לעשות שימוש במטווח הבנוי בחלקה שבבעלותה, מבלי לשלם דמי שכירות או דמי שימוש ראויים תמורת רשות זו, והקלעים אף לא שילמו ארנונה עירונית בגין השימוש. המטווח הוא נכס של העיריה, משנבנה על מקרקעין בבעלותה בתחילתן של שנות השישים, לאחר שהעיריה עצמה הגישה בקשות להיתרי בניה במקום.

בסופו-של-יום לא הוכח מי מימן את מבנה המטווח המקורי, אך אין כל ראיה לטענת העמותה כי גורם אחר ולא העיריה בנתה את המטווח המקורי, אשר שופץ לאחר שנהרס. נקבע, כי אין לקבל את טענת המשיבה כי העמותה לא הוכיחה קבלתה של רשות מהעיריה לעשות שימוש בקרקע. הוכח כי הקלעים קיבלו רשות לעשות שימוש במטווח במהלך השנים, אך אין ראיה להסכם בין הצדדים, עד שנת 99', וגם לאחר-מכן לא הוצג הסכם כאמור לבית-המשפט.

ככלל, ניתנת רשות לעשות שימוש במקרקעין אשר הוענקה חינם אין כסף לביטול בכל עת, ומקל וחומר נכונים הדברים שעה שעסקינן במקרקעי ציבור. במקרים חריגים בלבד, ייקבע כי הרישיון הוא בלתי-הדיר, וזאת בהתקיים תנאים מסויימים שנתגבשו בפסיקה. המקרים בהם יקבע כי רישיון שניתן הוא בלתי-הדיר הם נדירים ותנאיהם מפורשים.

רק במקרים נדירים יוכר רישיון כבלתי-הדיר. ולמעשה במשך שנות דור הוכרו בפסיקה רק מקרים בודדים כאלה, שבכולם הוכחו שלושה תנאים: האחד, שמדובר ברשות מפורשת ולא מכללא, השני, כי המחזיקים השקיעו השקעה ניכרת במקרקעין, והשלישי, כי ההשקעה נעשתה ברשותו המפורשת של הבעלים.

התנאים דווקניים ביותר כאשר עסקינן במקרקעי ציבור, שם הכלל הוא כי הרשות לא יכולה להיות בלתי ניתנה לביטול. על-אף האמור, יהיו מקרים בהם יקבע כי הצדק מחייב קביעה כי הרשות שניתנה היא בלתי-הדירה, וכל מקרה יבחן על-פי נסיבותיו.

במקרה זה, הראיות שהובאו מלמדות כי עניינה של העמותה אינו נכנס בגדר אותם מקרים נדירים בהם יקבע כי הרשות שניתנה לה הינה בלתי-הדירה.

זאת ועוד, לא הוכח כי נכונותה של העיריה להעמיד מקום לאימונים של הקלעים, בניית המטווח ומתן רשות לעשות בו שימוש ללא תמורה כלשהיא, לרבות הפטור מארנונה, מהווה התחייבות לפרטים אלה ואחרים, או לגורם מאוגד, עד להקמת האגודה.

הקלעים כקבוצה אינם אישיות משפטית, ואין בעובדה כי התאמנו משך שנים במטווח, אשר הוחזק על-ידי העיריה וגופי ספורט כאלה ואחרים, כדי להקנות להם זכויות במקרקעי ציבור המצויים בבעלותה של העיריה, אך ורק מהטעם שהעיריה העמידה לשימושם נכס כדי לקדם את הספורט בחיפה. אין לקבל את טענות העמותה בדבר המשכיות המקנה לה זכויות בתביעה זו.

עת עסקינן בנכסי ציבור, אין לאיש סמכות להעניקם לגוף פרטי, כעולה מכללים שהותקנו בעניין הקצאת מקרקעין ותמיכות אחרות לגופים פרטיים, הן בפקודת העיריות והן בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. ניתן להתרשם כי אנשי העיריה לדורותיהם אכן ביקשו להקים מטווח חלופי תחת המטווח שהיה עתיד להיהרס, אך אין בדברים שנכתבו או נאמרו כדי לבסס זכויות קנייניות או טובות מאלה שהיו לעמותה במטווח עובר להתאגדותה או לאחריה.

רישיון הניתן לביטול אינו מקנה לבעליו זכות לקבל פיצויים בעקבות ביטול הרישיון, אלא פיצויים בגין השבחת הקרקע בלבד ברשותו ובידיעתו של נותן הרשות ואף זאת מכוח שיקולי צדק. בר-רשות הדירה שאינו זכאי לקבל פיצויי הפקעה מכוח חוק או ההלכה הפסוקה, לא יהיה זכאי לקבלם מכוח חוקי-היסוד.

נוכח הסכומים הנמוכים שפורטו במסמכים שהוגשו לבית-המשפט על-ידי העמותה, לא ניתן שלא להתרשם כי ההשקעות וההשבחות במטווח לא הגיעו לכלל הסכום ששולם לעמותה כסכום שאינו שנוי במחלוקת.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סכסוכים בדבר פיצויים וזכות קניין יושבו על-ידי בית-המשפט