תכנון ובניה

1. כללי
כידוע, תנאי מוקדם למתן רישיון עסק לפי חוק רישוי עסקים הוא קיום דיני התכנון והבניה.

כל עוד לא הותר השימוש הרלבנטי לפי חוק התכנון והבניה, רשות הרישוי אינה רשאית להיענות לבקשה למתן רישיון עסק לפי חוק רישוי עסקים {בר"מ 3488/12 פרג ארועים בע"מ ואח' נ' מנהל הרשות לאיכות הסביבה ואח', תק-על 2012(2), 7173 (2012); בג"צ 166/85 אוטו בית שיווק וסחר בע"מ נ' ראש עיריית תל אביב-יפו, פ"ד לט(4), 247 (1985)}.

ב- בג"צ 609/75 {מתתיהו ישראלי נ' ראש עיריית תל-אביב, פ"ד ל(2), 304 (1976)} קבע בית-המשפט כי בבוא רשות הרישוי לשקול בקשה לרישיון לפי חוק רישוי עסקים, עליה לשקול את הבקשה גם מבחינת המגמה להבטיח את קיום הדינים הנוגעים לתכנון ובניה.

אין די בכך ששימוש בדירת מגורים כמועדון מותר על-פי תכנית בניין עיר אלא עליו להתאים גם להיתר הבניה של הבית הנדון.

ב- בג"צ 426/71 {נאזם שמה ואח' נ' ראש עיריית פתח-תקוה, פ"ד כו(1), 481 (1972)} קבע בית-המשפט כי איסור על קיום עסק מסוג מסויים על-פי תכנית מתאר או תכנית בניין כלשהי, מחייב את רשות הרישוי לפעול על-פי זאת.

ב- בג"צ 236/70 {שאול חממה ועובדיה בסון נ' ראש עיריית פתח-תקוה ואח', פ"ד כה(1), 113 (1971)} קבע בית-המשפט:

א. כל אדם זכאי לעסוק בעסק כרצונו בגבולות שהחוק מציב לו, ועל רשות המסרבת לתת לו רישיון לניהול עסק, מקום שדרוש רישיון כזה, להצדיק את סירובה על יסוד הוראה המפורשת בדין או המשתמעת ממנו.

ב. סעיף 1 לחוק רישוי עסקים, מטיל משטר של רישוי על סוגי עסק מסויימים, והוראותיו יכולות להדריך את רשות הרישוי גם כשהיא באה לשקול מתן רישיון במקרה מסויים.

ג. משמעות הסעיף האמור ששיקול-דעתה של רשות הרישוי חייב להיות מוגבל לדינים הנוגעים לתכנון ערים, ומכאן שבמענה רישיון מאת אזרח, אין רשות הרישוי יכולה להדריך עצמה על-פי מה שנראה בעינה כרצוי מבחינת תכנון ערים, אם שיקוליה אינם נשענים על הוראה שבדין.

ד. מבחינת הוראות חוק התכנון והבניה עולה המסקנה שבכוונת המחוקק היה להחמיר את הפיקוח על מתן היתרים, ככל שהתכנית או השינוי מגיעים לשלב יותר מתקדם.

ה. גם לרשות הרישוי לפי חוק רישוי עסקים אין אחיזה בדין לאי-מתן רישיון העסק, אם תכנית השינוי טרם הגיעה לשלב ההפקדה, וטרם נקבעו תנאים מגבילים על-ידי רשויות התכנון.

ב- ע"א 8729/96 {ש' כאכון, מלונות ונופש בע"מ ואח' נ' עמידר, תק-על 98(3) 281 (1998)} קבע בית-המשפט כי אמנם בין המטרות לרישוי המופיעות בסעיף 1 לחוק רישוי עסקים מופיע גם "קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה". אולם, כפי שמציין ד"ר א' וינוגרד בספרו דיני רשויות מקומיות (מהדורה רביעית, 1988):

"... בין המטרות לרישוי אנו מוצאים גם את 'קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה.'. יש צורך להבין זאת כך: אם אדם מבקש רישיון לעסוק במקום אשר אינו מותר לפי חוק התכנון והבניה או תכנית בניין ערים רשאית רשות הרישוי לסרב לתיתו בשל כך. פרט לכך - אין לייחס למחוקק כוונה שחוק הרישוי ישמש כמכשיר נוסף לאכיפתו של חוק התכנון והבניה אשר בו ישנן הוראות מתאימות למניעת שימוש אסור וענישה של עבירות של שימוש אסור כולל צווים להפסקת אותו שימוש."

רשות מקומית אינה רשאית ליתן רישיון לעסק המפר את דיני התכנון והבניה {בג"צ 166/85 אוטו בית שיווק וסחר בע"מ נ' ראש עיריית תל אביב-יפו, פ"ד לט(4), 247, 249 (1985); בר"ם 3488/12 פרג אירועים בע"מ נ' מנהל הרשות לאיכות הסביבה, תק-על 2012(2), 7173 (2012), פסקה 3; "מתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1151 (התשס"ז)}.

חוק רישוי עסקים אינו שולל, כשלעצמו, אפשרות של מתן רישיון עסק לעסק שיש בו חריגה מדיני התכנון והבניה, אף כי אחת ממטרותיו היא הבטחת קיום דינים אלה.

תוצאת שילוב הדברים היא, שככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי-סבירה, בהיותה מסכלת מטרה ממטרות החוק. ברם, עדיין מסור לרשות שיקול-דעת מוגבל ליתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון, וזאת בנסיבות מיוחדות וחריגות, כמפורט להלן.

ניתן ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה בהתקיים אחד מאלה {עע"מ 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה ואח', תק-על 2006(1), 3376 (2006)}:

הראשון, בעסק חריגות בניה קלות (זוטי דברים), שהתובע של הרשות המקומית נתן דעתו עליהן, וקבע כי אין מקום לנהל בגינן הליך לפי חוק התכנון והבניה בשל העדר עניין לציבור בניהול הליך פלילי.

השני, העסק נמצא במבנה ישן, אשר לא נמצא לו היתר בניה, ותובע של הרשות המקומית קבע כי לא ניתן - או שאין כל כוונה - לנהל בגין העדר ההיתר הליך לפי חוק התכנון והבניה.

ב- עע"מ 3882/04 {עיריית הרצליה נ' אויה נתיבי אויר בע"מ, תק-על 2012(2), 815 (2012)} חרף המצב התכנוני בחר בית-המשפט לא לפסוע בסטטוס העסקים הקיים. וכדבריו:

"משמעות הדברים הינה כי נוכח קביעות פסק-הדין בפרשת עיריית הרצליה, שהתיר את המשך פעילות השדה במתכונת מצומצמת עד להסדרה תכנונית כוללת של מצבו, ובשים-לב למגבלות הרעש והבטיחות הרלוונטיות המחייבות כל גורם פעיל בשדה התעופה, אין הצדקה להתיר למערערת למנוע באופן מוחלט את פעילות המשיבה, אך יש לאפשר פעילות זאת באופן מוגבל. לשיטתנו, מצב דברים זה אמור לחול כל עוד לא מוסדר המצב התכנוני באופן שלם. זוהי למעשה אף עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, הסבור כי לא ניתן למנוע את המשך פעילותה של המשיבה במקום בהישען על הנימוק התכנוני לפיו היא פועלת על קרקע המיועדת לחקלאות. כאמור, הפתרון המוסכם לסיטואציה מורכבת זו - לא נמצא, אף שסברנו בעת הדיונים והתזכורות שקיימנו שעניין זה צריך להיפתר בין הרשויות הרלוונטיות, העיריה ומוסדות אכיפת החוק, קרי היועץ המשפטי לממשלה ומוסדות התכנון. כמו-כן, לא ידוע לנו כיום אם המשיבה, אשר נמסר כי נמכרה כ"עסק חי" אכן פועלת ומה טיב פעילותה. יחד-עם-זאת, עמדתנו היא כי בכל מקרה, ניתן להתיר את המשך פעילותה של המשיבה בשדה רק בכפוף למגבלות ולתנאים שיביאו להגשמת מטרות הרישוי על-פי חוק רישוי עסקים ובאופן שיתיישב עם קביעותינו בפסק-הדין בפרשת עיריית הרצליה, והכל בלא שהשיקול הנוגע לייעוד הקרקע כחקלאית ישליך על פעילות זאת.
עם-זאת, ובמובן זה מצאנו הגיון בטענת המערערת, מצאנו כי בניגוד לקביעת בית-המשפט קמא, על המערערת לאפשר למשיבה לקיים את עסקיה בשדה התעופה עד להשלמת ההליך התכנוני שיסדיר את הפעלת שדה התעופה או עד להכשרת אתר חלופי להפעלת שדה התעופה, לפי המוקדם מביניהם. איזון זה ראוי יותר לשיטתנו, שכן הוא מעניק משקל גדול יותר לחשיבות שבהסדרת המצב הבעייתי הקיים היום בשדה מוקדם ככל שניתן.
ברם, וכאמור לעיל, איננו יודעים האם שבה המשיבה לפעול, באיזה היקף ובאיזה סוג פעילות. על פניו אף נראה לנו כי על המשיבה להניח כי לעת הזאת מוגבל פוטנציאל פעילותה לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים. מכלול היבטים אלה מוביל אותנו למסקנה כי במצב הדברים הנוכחי הפתרון הראוי, הנותן מענה שלם למכלול האינטרסים הרלוונטיים, קורא לדחיית הערעור, תוך הפניית הצדדים לשוב ולגבש מתווה מסודר לפעילות המשיבה, בהתאם לנסיבות התכנוניות הנוכחיות וליכולותיה העסקיות המעשיות. נוכח עמדת היועץ המשפטי לממשלה, אנו סבורים כי מן הראוי שנציגיו יסייעו אף הם למערערת ולמשיבה בגיבוש מתווה פעולה סדור, שיאפשר את המשך פעילות המשיבה בשדה, אם וככל שזו מתקיימת וטרם הופסקה, והכל מבלי לחרוג מן העקרונות שהוצבו בפסק-דיננו בפרשת עיריית הרצליה ותוך שמירה על האינטרס הציבורי במציאות המורכבת השוררת בשדה. לא נוכל לסיים את פסק-דיננו מבלי להצר על-כך שחרף השנים הרבות שחלפו מאז ניתן פסק-הדין בפרשת עיריית הרצליה, טרם נמצא פתרון ראוי לבעיות הקשות הנלוות להפעלת שדה התעופה בהרצליה, בכלל זה בהיבטי בטיחות ורעש, המשפיעים על רווחת התושבים המתגוררים באזור. ברי כי על הרשויות להמשיך ולתור אחר פתרון הולם לבעייתיות הכרוכה במצב דברים זה."
2. שימוש חורג - שימוש שאינו תואם את תכנית המיתאר
משניתן היתר אין בסיס לאבחנה בין "שימוש חורג" ובין שינוי בהיתר שאינו "שימוש חורג" כי מובנו של "שימוש חורג", על-פי הגדרתו בחוק התכנון והבניה, משתרע כל אימת שהשימוש, ולו העתידי, הוא למטרה הנוגדת את היתר הבניה שניתן {בג"צ 53/86 ירמיהו עייני בע"מ - חברה לבניה ואח' נ' ראש עיריית קריית מוצקין ואח', פ"ד מ(4), 45 (1989)}.

בבואנו לפרש את מונחיה של תכנית המיתאר, לא מן ההכרח הוא כי תינתן משמעות אחת לכל מונח הנזכר בה. יש לפרש שימוש מותר, שמובנו עמום, בזיקה למסגרת האזורית שהותוותה לו בתכנית, דהיינו, לייעוד שלשמו נקבע כל אחד מן האזורים, ואותו הוא בא לשרת.

כשבאזור של "תעשיה קלה" הותר שימוש ל"תעשיה", אין לראות תעשיה כבדה כנכנסת לגדר השימוש המותר.

מכאן, כי אין לומר ש"מלאכה", המותרת, לדוגמה, ב"אזור מלאכה ושירותים טכניים", היא תמיד גם "מלאכה" המותרת ב"אזור תעשיה קלה". שאם אין ה"מלאכה" בגדר "תעשיה קלה", אין היא מותרת באותו אזור, ואפשר שהיא מותרת באזור אחר.

כיוון שלא ניתן לראות את מלאכתה של עותרת כ"תעשיה קלה", כאשר אין היא נכנסת לגדר השימוש המותר באותו אזור. שכן אין עלינו להרהר אחר הטעמים שהביאו את מתכנני התכנית, לייעד אותו אזור למטרה מסויימת, ולא להתיר בו שימושים החורגים ממטרה זו.

גם טענה בדבר שימוש דומה שנעשה במקום על-ידי בית החרושת, אינה יכולה לשמש עילה בידי העותרת לקבלת רישיון עסק. העובדה כי בעבר לא הקפידה הרשות על קיומן של הוראות תכנית המיתאר, לא העבירה בשל כך את התכנית מן העולם {ע"א 398/63 ליבוביץ נ' כץ, פ"ד יח(1), 384, 391 (1964); בג"צ 5384/90 - ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) נ' דוד ראם, פ"ד מו(2), 237 (1992)}.

ב- בג"צ 354/73 {דב לב עמי נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד כז(2), 755 (1973)} קבע בית-המשפט כי רשות הרישוי אינה רשאית להוציא רישיון עסק במקום שהוא כרוך בשימוש חורג לפי סעיף 1 לחוק רישוי עסקים.
3. מופע העשרה - חיזיון אור קולי
ב- בג"צ 4995/90 {חווית הגליל בע"מ נ' ראש עיריית טבריה, פ"ד מה(4), 58 (1991)} זכתה העוררת בצו מוחלט משנקבע שעל הרשות להעניק לה רישיון קבע. בית-המשפט בחן את תכנית המיתאר החלה על האזור והגיע למסקנה הזו ועשה את הצו מוחלט. עובדות המקרה היו כדלקמן:

העותרת, חברה רשומה, יזמה את הפקתו והצגתו של חזיון אור קולי בעיר טבריה, שישא את השם "חווית הגליל". המופע נועד לתעד ולהמחיש, בלווית שקופיות צבעוניות, מפות ופס קול את ההתרחשויות והדמויות העיקריות שפעלו בגליל במהלך ההסטוריה של האיזור. המדובר במופע העשרה בעל סממנים חינוכיים ודוקומנטריים, שנועד לשמש, בראש ובראשונה מוקד משיכה תיירותי, באשר יש בו, לטענת העותרת, כדי לספק מידע רב על האיזור, ההיסטוריה שלו, צמחיתו ונופיו. העותרת מייעדת את המופע לקיימו ב"מבנה המרינה" השוכן לחוף אגם הכינרת.

ביום 11.02.90 כתבו בעלי מבנה המרינה למשיב מס' 1 {ראש עיריית טבריה} את המכתב נספח "א" לעתירה, בו ספרו לו על הכוונה להקים במרינה "מרכז מודרני וממוחשב להצגה והקרנה של תכניות על העבר וההווה בטבריה ובגליל".

"המרכז יכלול" - כך נכתב - "אולם משופע בן 250 מושבים מפוארים, מסך פנורמי רחב, ציוד הקרנה, ציוד אורקולי חדיש ולובי מרווח". המשיב נתבקש במכתב לתת את ברכתו ותמיכתו לפרוייקט האמור. בתשובה למכתב זה כתב המשיב מס' 1 בנספח "ב", מיום 14.02.90, שהמרכז המתוכנן "ישרת נאמנה את ציבור התיירים ותושבי העיר", ושהוא נותן לייזמים את "ברכת הדרך".

בעקבות הדברים הללו הפיקה העותרת את החזיון האור קולי, שכרה חלק נכבד ממבנה המרינה, הביאה בו שינויים יסודיים והשקיעה בפרוייקט השקעות ניכרות. בד-בבד הגישה העותרת למשיבה מס' 4 {עיריית טבריה} "לשם הזהירות" ולפי יעוץ שניתן לה, לטענתה, מטעמה, בקשה לרישיון עסק מסוייג לפי חוק רישוי עסקים.

בטופס הבקשה {נספח "ד" לעתירה} תואר עסקה של העותרת כ"אולם למופעי תיאטרון, קונצרט, קולנוע או מופעי בידור אחרים". מכאן ואילך פתחה העותרת במסע של תלאות שהניב בסופו-של-דבר החלטה לסירוב הרישיון. המשיבים כופרים בטענות העותרת. בית-המשפט קבע בהתייחסו לחוקי התכנון כדלקמן:
"3. (א) שאלת הצורך ברישיון. טענת העותרת בעניין זה היא שהפרוייקט נשוא העתירה איננו עסק טעון רישוי בגדר סעיף 1(א) לחוק. לעניין זה צודקים המשיבים בטענתם שאילו עמד הסעד ההצהרתי שבקשה העותרת בעניין זה בפני עצמו יכלה העותרת לקבל סעד זה בבית-המשפט המוסמך; גם לגופה של הטענה נראה לנו שהדין הוא עם המשיבים: לעניין זה אפשר לשקול את סיווגו של הפרוייקט נשוא העתירה בגדר פריטים 99(ב), 122 ו- 129 לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג-1973 (להלן: "הצו"). לעניין פריט 99(ב) יכולים אנו להשאיר בצריך עיון את השאלה אם המופע של העותרת יכול להיחשב כ"קולנוע" משום שאנו סבורים שהוא יכול לבוא בגדרם של "מופעי בידור אחרים", גם אם מופעים אלה כוללים תוכן חינוכי וגם אם הם מיועדים לתיירים; יתר-על-כן: סבורים אנו שהמופע האמור בא גם בגדרו של "עינוג ציבורי" נשוא פריט 129. לעניין זה הסתמך ד"ר גולדנברג, מטעם העותרת, על סיפת ההגדרה של "עינוג ציבורי" בסעיף 3(ב) לחוק. סיפא זו מוציאה מגדר ההגדרה הכללית ("הצגות של תיאטרון או קולנוע, קונצרט, דיסקוטק, מופעי מחול, ריקודים, קברט, קרקס משחק או ספורט, וכל עינוג כיוצא באלה, בין שהם בתמורה ובין שלא בתמורה") מקרים שבהם מדובר ב"הרצאה או ויכוח שמטרתם העיקרית היא חינוכית, אף אם הם מלווים לצורך הדגמה הצגת תמונות או השמעת צלילים". נחה דעתנו שתיאורו של מופע העותר אינו יכול לבוא בגדר הסייג, הן משום שאין מדובר בהרצאה או ויכוח בלבד והן משום שאין לראות את המטרה העיקרית של המופע כחינוכית. לכך יש להוסיף שהעותרת עצמה הביאה את עניינה בבקשה לרישיון בגדר הפריט האמור. בנסיבות אלה ולעניין זה אין כבר צורך לבחון אם עניינה של העותרת בא בגדר פריט 122.
ב. האם הרישיון כבר ניתן לעותרת? לעניין זה טענה העותרת שדי במכתבו של המשיב מס' 1 נספח "ב" לעתירה ובאישורים שניתנו על-ידי הגופים השונים שנדרשו להגיב על בקשת הרישיון כדי לקבוע שהרישיון כבר ניתן לעותרת. טענות העותרת בעניין זה אינן מבוססות ואנו דוחים אותן.
4. הזכאות לרישיון לפי דיני התכנון והבניה. לפי סעיף 1(א) לחוק מטרת הצווים שנקבעו בגדרו גם לקיים את הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה, הדין הוא שאם אמנם אין השימוש באתר המופע מותר בגדרם, לא תוכל העותרת לקבל את הרישיון.
התכנית החלה על מבנה המרינה היא תכנית מפורטת מס' ג/4616 שאושרה על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז הצפון, ביום 13.11.85. בתשריט התכנית המפורטת מסומן מבנה המרינה כ"איזור מסחר". בחלק 6 של התכנית מפורטות הפעילויות המותרות באיזורים השונים. איזור "מסחר" מוגדר בסעיף 6.2 ככולל "חנויות למסחר קמעונאי וסיטונאי (מלבד ירקות, בשר, דגים ומזון אחר) פרט למרכולים, בתי קפה, מסעדות, משרדי נסיעות להשכרת רכב ולתיווך, שירותים אישיים, בנקים, דואר, שירותים לתיירים ומשרדים שונים". איזור "מלונאות" מוגדר בסעיף 6.1 ככולל "חדרי איכסון, בתי קפה, מסעדות, מסחר, אולמות בידור, שירותי ציבור, בריכות שחיה, מועדונים, מרכזי כנסים, חדרי ספורט לשימוש התיירים והנופשים". בהמשך התכנית כלולה רשימה של מגרשים ספציפיים ואופן ניצולם. בסעיף 7.1 נאמר לגבי "מבנה המרינה" שהוא מיועד ל:
"... מועדון שייט, מסעדות, בתי קפה, שירותים ציבוריים, מכירת ציוד ספורט ושירותי תיירות, מחסנים ומקלטים."
הדיבור "שירותים לתיירים" מופיע גם בסעיף 19(ב) המתייחס למרכז מחקרים הכלול ב"גן עתיקות מבנה משולב".
להשלמת התשתית העובדתית משפטית יש לציין גם שבהיתר הבניה שניתן למבנה המרינה נכתב שההיתר ניתן ל"מרינה ושירותי נופש".
5. בחוות-דעתו של עו"ד יאראק - שאומצה על-ידי המשיבים מס' 1 ו- 2 - מדגיש המחבר את העובדה שבסעיף 7.1 לתכנית נמנע המנסח מלכלול "אולמות בידור" ו"מרכזי כנסים" שנכללו בהגדרת "איזור מלונאות" שבסעיף 6.1; אות הוא שלא רצה לכללם בגדר הפריט האמור; והא ראייה שהמנסח היה ער לניסוחו שבסעיף 7.1 הוא ראה להרחיב ולהתיר גם "מועדון שייט" במבנה המרינה, אף-על-פי שמועדון כזה לא נכלל ב"איזור מסחר". כתימוכין לאפשרות ללמוד על דרך הראיה מן ההפוך, בסוגיה שלפנינו הביא מר יאראק את דברי השופט קיסטר ב- ע"פ 338/73, פ"ד כח(1), 502, 503 (1974), בו נקבע כי יכול ו"מועדון נוער" יבוא בגדר הפריט של "בתי חינוך"; אך בית-המשפט הוסיף גם "שאילו נאמר לגבי איזור אחר, שבו מותרת הקמת מועדון נוער, היינו אומרים שמכיוון שלא נזכר הדבר במפורש באיזור מגורים "ב", הרי שימוש כזה הוא אסור". להלן הביא מר יאראק לפנינו מובאות מחוק שירותי תיירות, התשל"ו-1976 (להלן: "חוק שירותי תיירות") שמטרתו להסדיר את השירותים לתיירים, הכרוכים בסידורים שונים, הדרושים לו, לאות כי "שירותי תיירות כוללים את כל האספקטים הארגוניים שמסביב לעניין התיירותי עצמו, הסעות, לינה וכיו"ב". לטענתו "ניהול האטרקציות התיירותיות עצמן אינו נכנס בגדר שירותי תיירות". עוד היפנה אותנו מר יאראק לסעיף 40א לחוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט-1959 (להלן: "חוק עידוד השקעות הון") המגדיר "מפעל תיירות" - להבדיל משירותי תיירות - כ"מפעל המיועד לשרת תיירות לישראל, לרבות מלון או חניון כמשמעותם בחוק שירותי תיירות, תשל"ו-1976". מסקנתו הסופית של מר יאראק בעניין זה באה לכלל ביטוי בסעיף 3(ג)(11) לחוות-הדעת, שכך נאמר בו:
"(11) הנקודה המכרעת, לדעתנו, היא כי לפי התכנית המפורטת "מסחר" הוא אחד ממרכיבי המלונאות והוא אינו כולל אולמות בידור ומרכזי כנסים, הנמנים כמרכיבים נפרדים ועצמאיים באיזור מלונאות. לפיכך, המסקנה ההגיונית והמתבקשת היא שבאזור "מסחר" בכלל ובמבנה המרינה בפרט, לא הותרו שימושים של אולמות בידור או מרכזי כנסים."
מסקנה אחרת, נוספת של מר יאראק, שגם עליה ביסס את טענותיו לפנינו, היא כי המופע נשוא העתירה חורג מגדר "שירותי נופש" הכלולים בהיתר הבניה.
6. העותרת חולקת על חוות-דעתו של עו"ד יאראק, על טענותיו ועל עמדת מרשיו. טענתה היא כי לא ניתן ללמוד דבר על דרך ה"ראיה מן ההפוך" מהבדלי הניסוח בין פריטים 7.1 ו- 6.2 לבין פריט 6.1, שכן בפריטים אלה ואחרים שבתכנית לא דייק הנסח. לטענת העותרת אפשר להביא את הפרוייקט של העותרת בגדר אחת ההגדרות הבאות: "שירותים לתיירים"; "מכירת שירותי תיירות" ו"שירותים ציבוריים" ולחלופין לעשות שימוש בסיפתו של פריט 122 לצו, שעניינו "מקום שאינו מקום אסיפות קבוע... אף אם לא הוועד לכך". למסקנה זו הגיעה העותרת הן לפי מבחן השכל הישר והן על יסוד ניתוח מרכיבי התכנית ובאנלוגיה לחוק שירותי תיירות וחוק עידוד השקעות הון (אם בכלל יש לכך מקום). עוד הסתמכה העותרת על עמדת משרד התיירות ועל טעמי פרשנות המחייבים להימנע, ככל האפשר, מפגיעה בחופש העיסוק ובחרויות היסוד של האזרח.
7. יכולים אנו להשאיר בצריך עיון את השאלה, השנויה במחלוקת, אם עניינה של העותרת בא בגדר הדיבור "שירותים ציבוריים" או בגדר סיפתו של פריט 122 לצו, משום שסבורים אנו שצודקת העותרת בטענתה שהפרוייקט נשוא העתירה יכול להיחשב כבא בגדר "שירותים לתיירים" בפריט 6.2 או בגדר "מכירת שירותי תיירות" בפריט 7.1. אכן אילו עמדו פריטים אלה בפני עצמם לא יכול היה להיות ספק בדבר, שהרי הם משתלבים אינטגרלית בשאר המטרות שיועדו ל"מבנה המרינה" וגם משמעותם המקובלת - בלשון הבריות - יכולה לכלול את הפרוייקט של העותרת. אמת, נכון הדבר, שכלל ה"ראיה מן ההפוך" הוא כלל פרשנות לגיטימי, אלא שכלל זה אינו אלא מכשיר עזר שלעיתים קרובות אין הוא מכריע בפרשנות הנכונה של נורמה משפטית. כמו שכתב פרופ' ברק במאמרו: "החסר (לאקונה) במשפט וחוק יסודות המשפט", משפטים, כ' 227, 265:
"מהאמירה כי אדם הוא בן תמותה לא נובע כי חיה חיה לנצח. הכל תלוי בהקשר שבו נאמרים הדברים. בתחום הפרשנות, משמעות הדבר שהכול תלוי בתכלית החקיקה... הטיעון A CONTRARIO הוא טיעון פרשני."
מטעמים אלה יש לקרוא את אימרת האגב שב- ע"פ 338/73 הנ"ל כמתייחסת לנסיבות הפרשניות הקיימות לעניינה של סוגיה נתונה. לעומת-זאת, יכול והפרשנות המרחיבה שנתנה באותו עניין לדיבור בתי חינוך תומכת דווקא בעמדת העותרת. יתר-על-כן: הדין עם העותרת גם בטענתה שמנסח התכנית לא דייק בניסוח ובכללו ב"מלונאות" גם "מסחר" חזר ופירט בנפרד בפריט 6.1 גם בתי קפה ומסעדות הכלולים ב"מסחר"; והוא הדין בפריט 19(ב), שבו לצד הדיבור "שירותים לתיירים" נכללו גם סוכנויות לבתי מלון וטיולים, הכלולים בו. אכן הרושם המתקבל למקרא פריט 6.1 לתכנית הוא שמנסח התכנית רצה לתת הגדרה מרחיבה לדיבור "מלונאות" על-ידי כלילתם בהגדרה של שירותים שהם אינצידנטליים לו מבלי לגרוע ממשמעותם של פריטים אחרים שבתכנית; שהרי דרכו של המנסח היתה לפרט את השימושים המותרים, לעיתים יותר לשם הבהרה מאשר לצורך הגדרה ואין המנסח שולל קיומן של כפילויות בין הפריטים השונים. גם המובאות שהביא מר יאראק מחוק שירותי התיירות ומחוק עידוד השקעות הון אינן תומכות בעמדת המשיבים. לדעתנו יכול הדיבור "שירותי תיירות" לכלול בחובו לא רק את האספקטים האירגוניים שמסביב לעניין התיירותי אלא גם ניהול האטרקציות התיירותיות עצמן והשאלה למה התכוון מנסח הנורמה תלויה בהקשר הדברים שבו הנורמה מופיעה ובתכליתה. עיון בסעיף 2 לחוק שירותי תיירות מלמד שפעמים מתייחס הנסח למשמעות הצרה של הדיבור "שירותי תיירות" (למשל: "שירותי מורה דרך" בפסקה (5)) ופעמים להגדרתו הרחבה (למשל: "בית מלון, לרבות שירות הניתן בו" בפסקה (1)); ואילו סעיף 40א לחוק עידוד השקעות הון מתייחס בעליל להגדרה הרחבה. אכן, משחוזרים אנו לניסוח התכנית אין ספק בעינינו שהדין עם העותרת: כך מפרשים אנו את המונחים השנויים במחלוקת ועמדתנו תואמת הן את עמדתו הבסיסית של המשיב מס' 1 בנספח "ב" לעתירה והן את העמדה הכלולה במכתב מיום 03.12.90 שנכתב לעותרת על-ידי היועץ המשפטי של משרד התיירות (נספח "א" לתגובת העותרת לתגובת המשיבים לעתירה) בו הוגדר הפרוייקט של העותרת כ"שירות לתיירים" המצוי בתהליכי אישור לצורך חוק עידוד השקעות הון.
גם הטענה - שהועלתה רק בדיעבד - שהשימוש אותו מבקשת העותרת נוגד את היתר הבניה אינו יכול להתקבל כבר מהטעם שהדיבור "מרינה ושירותי נופש" רחב מספיק על-מנת לכלול בתוכו את הפרוייקט של העותרת.
בסעיף 5(א) לתצהירו כתב המשיב מס' 1 את הדברים הבאים:
"5(א) אני אישית צפיתי באחת מההצגות המוקדמות של החזיון האור קולי נשוא הליכים אלה ואינני רואה בו שום בעיה, ובוודאי שאין תוכן המופע מהווה שיקול לעניין הוצאת רישיון עסק."
לאחר שטענותיהם התכנוניות של המשיבים לא נתקבלו על ידינו זכאית העותרת שינתן לה צו מוחלט כמבוקש על ידה בסעיף (ג) לעתירה, ככל שהסעד הניתן מתייחס לרישיון עסק קבוע.
8. התנהגות המשיבים. משנמנעו המשיבים מס' 1 ו- 2, להעניק לעותרת את רישיון העסק המבוקש על ידה פנו העותרת ופרקליטה למשיבים במכתבים מיום 23.09.90 (המוצגים יג' ויד') אך מכתבים אלה לא זכו לכל תשובה. גם מכתב נוסף מיום 02.10.90 (הנספח טו לעתירה) נותר ללא מענה. רק לאחר-מכן הודע לעותרת שנושא העתירה הועבר לחוות-דעתו של פרקליט חיצוני. בסעיף 24(ד) לעתירה כתבה העותרת כי נתברר לה כי נושא רישיון העסק הועלה לדיון בישיבת מליאת מועצת העיר (המשיבה מס' 3) וכי נתקיימה התכתבות בין המשיב מס' 1 לבין משרד התיירות בנושא העתירה. העותרת פנתה באמצעות פרקליטה ובקשה לקבל לידיה את החומר הרלבנטי אך נאמר לה כי חומר כזה אינו קיים. לאחר הגשת העתירה ובעקבות בקשה שהוגשה על-ידי העותרת לרשם בית-משפט זה ב- בשג"צ 5495/90 נתברר שקיימים פרוטוקולים של המשיבה מס' 3 והיתה התכתבות עם משרד התיירות. ואלה המסמכים הרלבנטיים שנתגלו לעותרת:
א. ביום 07.09.90 נתקיימה ישיבה של הנהלת העיריה וועדת הכספים של עיריית טבריה. בישיבה זו נתקבלה החלטה בזו הלשון:
"מיסיון חוויה גלילית הגיע חומר בנושא המיסיון ומתברר שהמקור הוא במפעל גלקטרוניקס בשכ' ד'. התקבלו מסמכים קשים וקיימת פעילות אינטנסיבית בנושא. המפעל הוא מסווה לפעילות מסיונרית.
כמו-כן בחווית הגליל ניתן חזיון אורקולי.
בחזיון סיפור על ישו.
ר"ה מציע שכל חברי ההנהלה יצפו בסרט, ורק לאחר-מכן יוחלט אם לתת להם רישיון או לא.
הרב רפאל מתריע שלמרות שאין הטפה ישירה, יש השפעה הרסנית על הנוער..."
ב. ביום 24.09.90 החליטה ועדת-המשנה לתכנון ולבניה של עירית טבריה לקבל תוך שבועיים חוות-דעת משפטית.
ג. כבר שמונה ימים קודם לכן, ביום 16.09.90, כתב המשיב מס' 1 מכתב למנכ"ל משרד התיירות שזאת נאמר בו:
"בהמשך לשיחתנו, הריני להודיעך, כי עיריית טבריה לא מאשרת פתיחת הנ"ל, אלא לאחר שתסתיים הבדיקה, בקשר לאופי התכנית ב"חווית הגליל".
(-) ראש העיר."
יש לציין כי ביום 19.12.90 עדיין כתב פרקליט המשיבים לפרקליט העותרת, לפי מידע שנמסר לו על-ידי מרשיו, כי לא ידוע לאיש מהמשיבים על התכתבות כלשהי בין המשיבים לבין משרד התיירות. בתצהירו מיום 13.02.91 תרץ ראש העיריה את האמור במכתב הפרקליט במידע בלתי נכון שנמסר על-ידי מנכ"ל העיריה למר יאראק, שתוקן מיד על-ידי המשיב מס' 1. בתצהיר זה גם כפר המשיב מס' 1 בקיומו של השיקול הדתי כגורם בעיכוב מתן הרישיון. בסעיף 5(ב) של התצהיר כתב המשיב מס' 1 שבהיותו ער להתנגדות של כמה מחברי המוצעה למופע הוא הציע שכל חברי ההנהלה יחזו בו. בסעיף 5(ג) של התצהיר כתב המשיב מס' 1:
"5(ג) כוונתי בכך היתה הפוכה לחלוטין מזו שהעותרת מבקשת כעת למצוא בה. הנחתי כי מידע בדוק הוא הדרך הטובה ביותר להילחם בשמועות משמועות שונות וכי משיצפו גם יתר חברי ההנהלה בחזיון, יווכחו לדעת "כי אין השד כולו האי" וכי אין יסוד לשמועות ואז תוכל העיריה להוציא את הרישיון וכולם יהיו שבעי רצון."
בסעיף 6 לתצהיר זה הוסיף המשיב מס' 1 וכתב:
"ביני לביני - כלומר בין הצעתי לחברי ההנהלה לבין הדיון הענייני שהתקיים בוועדת-המשנה לתכנון ולבניה, בין השאר, בעקבות הערות מהנדס העיר, מר אורי ינאי על גבי הבקשה (נספח ס"ד/4 לתצהיר התשובה), כאשר משרד התיירות התעניין בנושא - הבהרתי להם, הן בעל-פה והן בכתב..., כי הטיפול בבקשה יתחדש רק לאחר שתסתיים הבדיקה באשר לאופי התכנית, כלומר רק לאחר שכמוני, גם יתר חברי העיריה יצפו בחזיון ותנוח דעתם שאין בו שום דבר מזיק."
דא עקא שבתצהיר זה לא הוסבר מה עניינה של מועצת העיריה (המשיבה 3) למתן הרישיון ומדוע אין לאשר מתן הרישיון המבוקש "אלא לאחר שתסתיים הבדיקה בקשר לאופי התכנית ב"חווית הגליל".
(ד) המסמך הנזכר בסעיף 6 לתצהירו של המשיב מס' 1 - "הערות מהנדס העיר, מר אורי ינאי על גבי הבקשה (נספח ס"ד/4 לתצהיר התשובה)" מיועד להערות הגופים השונים, שאישורם נדרש למתן ההיתר. בהערות המשיב מס' 2 (הממונה על הרשיונות) נכתב כי "אין התנגדות בתנאי שהבקשה תאושר על-ידי הגורמים". בהערות הוועדה המקומית נכתב כי "השימוש אינו כלול ברשימת השימושים בתכנית מאושרת". רישום זה נושא תאריך 09.09.90 ומתיימר להיות חתום על-ידי מר ינאי מהנדס העיר. מסמך זה עורר תמיהה בלב העותרת ובא-כוחה הן בשל טעמים הנעוצים בצורת המסמך וכתבי היד השונים המופיעים בו והן בשל כך שגם לאחר המועד הנקוב בו נמנע המשיב מס' 2 להשיב לעותרים מדוע מתעכב רישיון העסק (ראה סעיף 3 לתצהירה הנוסף של העותרת בתיק בשג"צ 945/91). תמיהה נוספת נתעוררה נוכח העובדה שמר ינאי ביקר באתר הפרוייקט במהלך חודש אוקטובר 1990 והביע את תמיכתו בפרוייקט. פרקליטי העותרת בקשו מפרקליט המשיבים לעיין במסמך המקורי; מכתבם הראשון, מיום 28.01.91 לא נענה. מכתבם השני, מיום 07.02.91 נענה על-ידי פרקליט המשיבים (מוצג (ג) לתצהיר הנוסף) בתשובה, שפרקליט המשיבים עומד לבקר בטבריה ויעלה לפני המשיב מס' 1 את בקשתה של העותרת. ביום 14.02.91 כתב פרקליט המשיבים לפרקליט העותרת (מוצג (ה) לתצהיר הנוסף) והודיעו כי המסמך מצוי במשרדו של המשיב מס' 2, מנהל מחלקת רישוי עסקים בעירית טבריה, ופרקליט העותרת מר רון שפירא יוכל לעיין בו לאחר תיאום נוסף עם המשיב מס' 2. על מה שאירע באותה פגישה אפשר ללמוד ממכתבו של עו"ד שפירא לעו"ד יונתן בך, אחד מהפרקליטים המייצגים לפנינו את העותרת: המסמך לא נמצא בתיק "חווית הגליל" למרות שמדובר בתיק מסודר שהמסמכים מתוייקים בו בסדר מופתי. מזכירת מחלקת הרישוי ופקיד נוסף של המחלקה אמרו שאינם זוכרים כלל את קיומו של המסמך. מהנדס העיר שנשאל אם המסמך ברשותו אמר שהוא נוהג להעביר מסמכים כאלה למזכירה וכשנשאל אם חתם על המסמך רק השיב בחיוך. בפגישה מאוחרת יותר עם המשיב מס' 2 הוא הודיע ש"חייב להיות מסמך כזה" אך חרף החיפושים לא נמצא המסמך. רק לאחר הגשת התצהיר הנוסף וערב הדיון לפנינו נמצא המסמך, הועבר לידי פרקליט המשיבים וזה הגישו לבית-המשפט. מבדיקת המסמך נתברר כי במשבצת המיועדת להערות הוועדה המקומית היה רישום קודם בדיו כחולה הקובע כי "השימוש תואם את הוראות התכנית המאושרת". רישום זה נמחק בעזרת טיפקס ובמקום זה נרשם בדיו שחורה האמור במוצג סד/4 כי "השימוש אינו כלול ברשימת השימושים המפורטת בתכנית המאושרת". עניין זה אינו שנוי במחלוקת בין בעלי הדין ומר ינאי או כל אדם אחר לא נתנו לעובדה זו כל הסבר.
מערכת הנסיבות אותה תיארנו לעיל מעוררת דאגה רבה ומציירת תמונה עגומה ביחס להתנהגות הנוגעים בדבר מטעם עיריית טבריה. כתבו פרקליטי העותרת בסכומיהם כי "עולה בבירור, כי לא זו בלבד שהמשיבים אכן שקלו שיקולים זרים ופסולים, אלא עשו כל שלאל ידם לטייח ולהסתיר את שיקוליהם האמיתיים מעיני כבוד בית-המשפט, ולו גם תוך שימוש באמצעים כגון הכחשת קיומם של מסמכים שאינם נוחים לעמדתם, הסתרת מסמכים אחרים ועוד כהנה וכהנה."

4. ההיבט הפלילי של שימוש חורג במבנים ללא היתר
ב- ע"פ 389/91 {מדינת ישראל נ' ישראל ויסמרק ז"ל, פ"ד מט(5), 705 (1996)} טעה משיב 2 לא בקיומו של איסור לנהל נגריה במבנים שבבעלותו ללא היתר כדין, אלא ביחס לצורתו ונוסחו הדרושים להיתר לשימוש חורג, וביחס לשאלה אם היתר כזה מכללא נתון בידו.

עולה שטעותו אינה בדין הקובע את האיסור הפלילי, אלא טעותו נכנסת בקטיגוריית הטעויות שהן בדין חיצוני לדין המגדיר את העבירה הפלילית. כתוצאה מטעותו זו סבר המשיב שהוא מחזיק בהיתר כדין, ומכאן שהטעות בדין הלבר-פלילי הביאה אותו לטעות באחד מיסודותיה העובדתיים של העבירה שבסעיף 204(א) לחוק התכנון והבניה.

על-ידי מתן ההיתרים על-פי חוק הרישוי, לניהול עסק הנגריה במקום, נתנה העיריה למשיב להבין, כי אין מניעה לניהול עסקים כאלה באותם מבנים, לעניין דין כלשהו.

אם היה כאן מצג שווא בתום-לב, הרי רשאי הצד השני להיבנות מכך, אפילו היה המדובר טכנית בטעות שבדין.

טעותו של המשיב לא היתה, בנסיבות העניין, בלתי-סבירה. ניתן לקבוע, שהמשיב יצא ידי חובתו, לעניין נקיטת האמצעים הנאותים, כאשר ביקש וקיבל רישיון לניהול עסק של נגריה מאת עיריית תל-אביב, וכאשר בירר במחלקת ההנדסה של העיריה את אפשרויות השימוש במבנה בנגריה, המתירה לו לנהל עסק של נגריה באותו מבנה מסויים, ומודיעה לו על-כך מידי שנה בשנה, בדקה את כשרות ניהולו של אותו עסק מבחינת חוקי התכנון, וכי נחה דעתה בנושא זה.

המצב עשוי היה להיות שונה, לו ההיתרים על-פי שני החוקים האלה (היינו חוק הרישוי וחוק התכנון) היו צריכים להינתן על-ידי גורמים שונים לחלוטין, למשל על-ידי העיריה לצורך חוק אחד, ועל-ידי משרד ממשלתי מסויים לעניין החוק השני. ייתכן ובמקרה כזה, לו האמין בעל המבנה שיש לו ברישיון מאת אחד מאותם הגורמים, הרי היה הוא נתפס לטעות אשר לא ניתן להגדירה כטעות עובדתית מתקבלת על הדעת.

5. הקמת מוסך באיזור המיועד למגורים לפי תכית המיתאר
ב- ע"א (חי') 4027/97 {עבדאללה אחמד סעיד נ' מחמוד מוסטפא, תק-מח 97(3), 471 (1997) קבע בית-המשפט כי הקמת מוסך באיזור שיועד למגורים לפי תכניות המתאר - במתן רישיון לפי חוק רישוי עסקים חייבת הרשות המוסמכת להביא בחשבון שיקולים של תכנון ובניה. וכדבריו:

"המשיבים הוכיחו כי לפי תכנית המיתאר אין להקים באיזור זה, שיועד למגורים, מוסך. תכנית המיתאר, המעוגנת בחוק התכנון והבניה, נועדה לרווחתם של המשיבים והתושבים האחרים המתגוררים באיזור. בהקמת המוסך, הפר המערער את תנאי תכנית המיתאר. הפרה זו גרמה נזק למשיבים, ונזק זה הוא מהסוג שאליו נתכוונה התכנית, כנדרש על-פי סעיף 63 לפקודת הנזיקין. תכנית המיתאר שסווגה איזור זה כאיזור מגורים, ואסרה בכך קיומו של מוסך, נועדה למנוע מדיירי האיזור תחושת אי-נוחות ומטרדים של רעש וריח ואדים, הנגרמים מעצם הקירבה למוסך הנ"ל. הפרת הוראות תכנית המתאר על-ידי המערער, וגרם הנזק עקב קיומו של המוסך למשיבים המתגוררים בשכנות, נותנים בידי המשיבים עילת תביעה מספקת בנזיקין (ע"א 416/58 גדעון נ' סלומון, פ"ד יג 916, 918 (1959)).
פתיחת המוסך ללא רישוי על-פי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968, פירושו ניהולו שלא בהתאם לדרישת החוק. במתן רישיון לפי חוק הרישוי, חייבת הרשות המוסמכת להביא בחשבון שיקולים של תכנון ובניה וחזקה עליה שלא תיתן רישיון עסק שלא בהתאמה לתכנית המיתאר (ראה בג"צ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ, פ"ד לב(3), 505, 507 (1978)).
איכות החיים של הדיירים באיזור הסמוך למקום העסק הוא שיקול רלוונטי, שעל הרשות לשקול בבואה להחליט אם להעניק רישיון לניהול המוסך אם לאו. יחד-עם-זאת, יש לכבד את זכותו של אדם לחופש העיסוק, ועל הרשות לערוך את האיזון הנכון בין שני שיקולים מהותיים אלה, ונראה, שבמקרה זה צדק בית-משפט קמא בהכרעתו."

6. רישיון לעיסוקים מסויימים בחנות
ב- בג"צ 106/96 {עמנואל שלם נ' אלי לנדאו, ראש עיריית הרצליה ואח', תק-על 98(1), 180 (1998)} קבע בית-המשפט כי סירוב לתת רישיון לעסק במקום אשר העיסוק בו נוגד תכנית בניין עיר עולה בקנה אחד עם חוק רישוי עסקים ונובע ממנו.

על הרשות לשקול את איכות החיים של התושבים הגרים בסמוך ושל אחרים, בבואה להחליט אם להעניק רישיון לעסק. ניהול עסק בעבר ללא רישיון ובניגוד לחוק אינו יכול להצמיח לעותר זכות.

7. רישיון בניה בלתי-חוקי - בית קולנוע
ב- ע"א 120/60 {ש' הלפרין ואח' נ' י. קוצ'גסקי, פ"ד טו 705 (1961)} על-אף ההגבלות השונות בתכנית המיתאר של שכונת מגורים מובהקת החליטו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר לאשר עקרונית למשיבים הקמת בית קולנוע על מגרשיהם בשכונה זו.

בית-המשפט השלום דחה תביעתם של בעלי מגרשים אחרים בשכונה לפסק-דין הקובע כי האישורים שניתנו על-ידי הוועדות הנ"ל להקמת קולנוע על המגרשים הנדונים חסרים תוקף חוקי וכי על-ידי הקמת הבניין ייגרם להם מטרד, אך אסר על המשיבים להקים במקום מגרש חניה למכוניות.

בית-המשפט המחוזי דחה את ערעורם של התובעים, אבל ראה את עצמו בלתי-מוסמך לדון בטענה שהוועדה המחוזית נתפסה לשיקולים פסולים, זרים לעניין, בחשבו כי הסמכות הבלעדית לבחון את כשרות השיקולים היא בידי בית-המשפט הגבוה לצדק. התובעים-המערערים הגישו ערעור. בית-משפט של ערעור קבע כדלקמן:

א. בעל הנכס הטוען שהוא מקופח בזכויותיו על-ידי הוצאת רישיון בניה בלתי-חוקי לשכנו, תרופתו למניעת הקיפוח היא פניה לבית-המשפט המוסמך בבקשת צו מניעה נגד השכן על-סמך רישיון בלתי-חוקי.

ב. אגב הדיון בתביעה כזאת תוכרע כדבר שבגררה שאלת חוקיותו של רישיון בלתי-חוקי.

ג. שלושה מובנים לאי-חוקיות מעשה של רשות ציבורית: א) כשהמעשה נוגד הוראה מפורשת של חוק חרות החל על העניין. ב) כשהמעשה פסול וחסר תוקף מפני שצורת עשייתו נראית בעיני בית-המשפט כבלתי-חוקית. ג) כשהמעשה נעשה כתוצאה או בהשפעה של אמצעים או שיקולים בלתי-כשרים ההופכים אותו למעשה בלתי-חוקי.

ד. מטרתה הכללית של תכנית מיתאר לפי סעיף 12 לפקודת בניין ערים 1936, היא "להבטיח תנאים הוגנים של בריאות, סניטיציה, תחבורה ונוחות בקשר עם סדר התווייתה ושימושה של קרקע".

ה. השיקולים הבלעדיים שצריכים להנחות את רשויות התכנון בפעולתן חייבים להיות מכוונים להשגת מטרה כללית זו, וכל שיקול אחר הוא פסול ופוסל החלטה הנשענת עליו.

ו. הבניה הבלתי-חוקית רואים אותה כפוגעת באינטרסים של השכנים גם כשהיא אינה מגיעה לדרגת מטרד במובן החוק, או גורמת נזק כספי, ודי בגרימת אי-נוחיות בלבד.

8. מועדון קהילתי
ב- בג"צ 709/85 {צפיר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, ואח', פ"ד מ(3), 329 (1986)} קבע בית-המשפט כי מועדון אינו אלא מקום התוועדות, מקום מפגש. "מועדון קהילתי" הוא מקום מפגש של בני קהילה.

המבקש לטעון, כי המשיבה 2 טעתה וכי המשיבה 5 אינה מוסד ציבורי, וכי כל האותות והסימנים המעידים על-כך מטעים, חייב להביא ראיות לכך. בנסיבות דנן, אין תשתית ראייתית לתמוך בטענת העותרים, שהיא סתמית, ויש לדחותה.

אם קיימת בתכנית הבינוי חריגה מתחומי התכנית המפורטת ותנאיה, הרי יש בכך שינוי של התכנית המפורטת, על כל המשתמע מכך.

לא כן המצב, כאשר תכנית הבינוי מותחמת בגדר התנאים והכללים של התכנית המפורטת. במצב כזה כל הדרוש הוא, כי המשיבה 1 תאשר את תכנית הבינוי ותיתן לה את ברכתה. בשלב הדיון והאישור הזה אין מקום לפתיחת דיון כללי בתכנית העיצוב ולשמיעת התנגדויות מצד הציבור.

9. אטליז
ב- בג"צ 92/61 {תעשיית בשר נהרי הבע"מ נ' ועדה מקומית, פ"ד טו 1285 (1961)} חברה הגישה לוועדת בניין ערים מקומית בקשה למתן רישיון להרחיב בניין, בו היה אטליז ועכשיו נמצאת חנות ירקות, ולהקים אולם גדול לתעשיית בשר נקניק.

הוועדה אישרה את התוספות לצורכי האטליז ודחתה את הבקשה להקמת האולם בנימוק כי לפי התכנית שהופקדה, אך טרם אושרה, אין האיזור מיועד לתעשיה ולמלאכה. הוועדה המחוזית, בשבתה לערעור, אישרה את החלטת הוועדה המקומית והחברה קיבלה צו על-תנאי.

בית-המשפט קבע כי ועדת בניין ערים רשאית לסרב להעניק רישיון בניה שהוא בניגוד לתכנית שהופקדה וטרם קיבלה תוקף. לאור הנסיבות, אין לראות בשימוש שייעשה באולם את המשכת השימוש של האטליז.

10. מכירת פירות - "בניין קבע"
ב- בג"צ 868/86 {טרודלר ואח' נ' ראש המועצה המקומית רמת השרון ואח', פ"ד מא(1), 694 (1987)} נפסק כי:

א. כאשר ביטוי, השגור בפי הבריות, אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני אדם, תוך שימת לב להדבק הביטוי בהוראות החיקוק, כדי לעמוד על מטרתה ותכליתה של ההוראה.

ב. יש לפרש את הביטוי "בניין של קבע" בתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג-1973 {ראה כיום צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013}, כ"בניין" {כהגדרתו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965} ששלובים בו יסודות של זמן ומהות: רוצה לומר, שמלכתחילה לא הוקם כבניין ארעי לפרק זמן בלבד, ובנייתו אינה ניתנת לסתירה במעשה של מה בכך או ברוח מצויה ושאינה מצויה.

ג. בנסיבות דנן, גם אם בנו העותרים את סככותיהם כדי שישמשו אותם דרך קבע, לא ניתן לראות בסככות בניין של קבע, על-פי המבחן המשולב כאמור.

ד. לשון החוק מחייבת משמעות "נכונה" אחת, היא המשמעות שנותן לה בית-המשפט, כשההכרעה הפרשנית הסופית והמכרעת, לגבי סוגיות המובאות לבחינה בתוך מערכת המשפט, היא בידי הערכה השיפוטית העליונה.

ה. הכרעת בית-המשפט העליון בדבר הפרשנות הנכונה לדבר חקיקה לא רק שאינה נמנעת, בנסיבות דנן, אף אם נפלה על-כך הכרעה פרשנית "סופית" בהליך אחר ובעניין אחר, אלא שאין לראות כל פסול מצד הרשות המוסמכת, כשהיא מביאה את השגותיה לפרשנות שניתנה בערכאה נמוכה - אפילו בהליך שהתקיים בינה לבין אותו אזרח - לבחינתו של בית-המשפט העליון.

ו. כאשר דנים בהגבלת זכות היסוד לחופש העיסוק, הרי כל ספק פרשני מן הדין שיתפרש לכיוון שמירתה של זכות היסוד ולא לצמצומה, ומאותו טעם עצמו, מן הראוי כי הפרשנות לא תהא גורפת וכוללנית עד שתכרסם בזכות זו, אלא אם תכלית החקיקה לתפוש את המרובה.

ז. תכלית כזאת מתבקשת, בנסיבות דנן, בהבחנה שמבחין חוק רישוי עסקים בין שתי לשונות: "שלום הציבור" ו- "סדר הציבור", על-פי הבחנה זו פגיעה בשלומו של הציבור עולה בחומרתה על הפגיעה בסדר הציבורי, והיא נבדלת ממנה בכך שכורכה בה פגיעה פיסית לגוף או לרכוש.

ח. בנסיבות דנן, כיוון שלא רק בהפרעה לזרימה שוטפת של התנועה מדובר כי אם בבטיחות התעבורה ובמפגע תעבורתי, העלול לסכן את המשתמשים בדרך, הרי שמניעת סכנה כזאת מן הציבור כמוה כמניעת כל סוג סכנות אחר, שיש בו כדי לפגוע בבטחון הנפש והרכוש, והשמירה בכגון דא הופקדה בידי המשיבה 2.

11. בית קולנוע
ב- בג"צ 762/86 {חברת ליקוויד קלאב בע"מ ואח' נ' ראש העיר תל-אביב-יפו ואח', פ"ד מא(2), 656 (1987)} העותרים הגישו בקשה לרישיון לפי חוק רישוי עסקים, לבית קולנוע, השמעת מוסיקה לריקודים ומשקאות חריפים.

במבנה ששימש שנים רבות כבית קולנוע. עם בניית המבנה בעבר הוציאה עיריית תל-אביב-יפו "רישיון לבניין ראינוע", ובתנאיו נקבע, כי אחרי גמר הבניין, על בעלי הבית לקבל רישיון מיוחד לשימוש.

רשות הרישוי, שסברה כי השימוש, המובקש עתה על-ידי העותרים, מהווה שימוש חורג, סירבה להרשות לעותרים לנהל את עסקם בהשמעת מוסיקה, קודם שהוועדה המקומית לתכנון ולבניה תתיר שימוש חורג במבנה, על-פי דיני התכנון והבניה. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דחתה את בקשת העותרים. מכאן העתירה.

לטענת העותרים, אין בשימוש המבוקש כדי להוות שימוש חורג במבנה, שמלכתחילה לא הוגבל השימוש בו. עוד טענו, כי יש לסווג את עסקם על-פי פרט 99(ב) לתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג-1973 {ראה כיום צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013}, ומאחר שזכאים הם להפעיל במבנה בית קולנוע, הרי זכאים הם לרישיון על-פי פרט זה, שיכלול את כל העסקים המנויים בו, לרבות השמעת מוסיקה לריקודים. בית-המשפט קבע:

יש בידי העותרים, בנסיבות דנן, סעד חלופי לתקוף את החלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לפני הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, וכל עוד לא מיצו העותרים סעד זה, אין מן הראוי שבג"צ ייזקק לטענותיהם.

גם שימוש שלא על-פי היתר הבניה שניתן לבניין הוא בגדר שימוש חורג, כאשר שימוש כזה לא הותר על-פי היתר הבניה.

תנאי בהיתר בניה, לפיו אחרי גמר הבניה על בעלי הבית לקבל רישיון מיוחד לשימוש, בא לומר, כי אין בהיתר הבניה גם משום רישיון לעסק, שיוכל להפעיל את בית הקולנוע.

אף אם השימוש, המבוקש על-ידי העותרים, נכנס לגדרם של "מופעי בידור אחרים" שבפרט 99(ב) לתוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), אין לראות את השימושים שבפרט זה כנדבקים זה לזה, עד שלא ניתן להפריד ביניהם בעת מתן הרישיון. בידי רשות רישוי ליתן רישיון עבור אחד מן השימושים שבפרט ולא ליתן עבור שימוש אחר המנוי בו.

ב- בג"צ 315/88 {אורי דולב נ' ראש המועצה האיזורית אפעל, פ"ד מג(1), 98 (1989)} קבע בית-המשפט כי רשות הרישוי חייבת להביא בחשבון שיקולים של תכנון ובניה ומקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה עליה שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור.

12. מרכול למכירת ירקות ופירות
ב- עע"מ 2374/12 {מאיר דהן נ' עיריית קריית אתא - מחלקת רישוי עסקים, תק-על 2012(3), 7466 (2012)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים בו נדחתה עתירתו של המערער כנגד החלטת המשיבה לדחות בקשתו למתן רישיון הפעלת עסק למרכול.

הבקשה נדחתה נוכח קביעת בית-המשפט לעניינים מינהליים כי אין מקום להתערב בהחלטת רשות הרישוי שלא להעניק רישיון עסק בהסתמך על קיומן של חריגות בניה.

באשר לדרישה להכשרת חניה תפעולית בתוככי החלקה - בית-המשפט לעניינים מינהליים קבע כי ניסוח התוספת לתקנות התכנון והבניה - חניה, מותיר "סימני שאלה" אך אין צורך להכריע במחלוקת הפרשנית שהתגלעה בין הצדדים בנוגע לתוספת לתקנות.

בית-המשפט נימק קביעתו זו, בין היתר, בכך שעל-פי תקנות התכנון והבניה - חניה, יש למוסדות התכנון שיקול-דעת לסטות מהתקן ולקבוע הוראות שונות בתכנית המתאר הרלבנטית ואכן בתכנית המתאר התקפה נקבע מפורשות כי חניה תסופק בתחום המגרש.

עוד הוסיף בית-המשפט כי החלטת רשות הרישוי להתנות את מתן רישיון העסק בהסדרת חניה תפעולית אינה חורגת ממיתחם הסבירות. בית-המשפט דחה את העתירה בקבעו כי:

"7. בסיפא לפסק-הדין הטעים בית-המשפט את הדברים הבאים:
"העותרת ניהלה בנכס עסק ללא רישיון במשך תקופה ארוכה, ביצעה עבודות בניה ללא היתר ואף עשתה שימוש שלא כדין בשטחי המדרכה והחניה הציבורית. מי שנוהג כך אינו יכול להתפלא כי כאשר מבקש הוא רישיון בדיעבד, מקפידים איתו בקלה כבחמורה. מי שנוהג בחוסר נקיון-כפיים צריך לדעת ולצפות כי בבוא יום, וכשיבקש בקשות לרישיון, לא יזכה לאמון של הרשות ועל-כן יידרש לעמוד בקפידה על כל תנאי וכל דרישה."
(שם, פסקה 20)
תמצית טיעוני הצדדים בערעור
8. המערער - באמצעות בא-כוחו, עו"ד מוראד ביקי - טוען כי מרבית חריגות הבניה נהרסו והשינויים הקיימים אינם מהווים חריגה וניתן להכשירם במסגרת הבקשה שהוגשה להיתר בניה מתוקן. לטענתו, השינויים שבוצעו אינם משנים את חזית הבניין. המערער טוען עוד כי התוספת לתקנות התכנון והבניה - חניה, פוטרת אותו מהתקנת חניה תפעולית מכוח סעיף 2.4 לתוספת וכי ושגה בית-המשפט משלא קבע את פרשנותה הראויה של התוספת. בנוסף לכך טוען המערער כי שגה בית-המשפט המחוזי בקביעתו כי התניית מתן רישיון עסק בהתקנת חניה תפעולית מצויה במיתחם הסבירות. המערער טוען כי שגה בית-המשפט לעניינים מינהליים משלא הורה למשיב ליתן למערער היתר זמני. המערער טוען עוד כי שגה בית-המשפט לעניינים מינהליים משחייבו בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ש"ח.
9. המשיבה - באמצעות באת-כוחה, עו"ד אילה סגל-גבסי - חוזרת על הטענות שאותן טענה בבית-המשפט לעניינים מינהליים ותומכת בנימוקי פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. לטענתה, נימוקי פסק-הדין מבוססים היטב ואין כל עילה להתערב בפסק-דינה של הערכאה הדיונית.
דיון והכרעה
10. לאחר שעיינו בנימוקי הערעור ושמענו את השלמת הטיעון בעל-פה מטעם הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות.
11. צדק בית-המשפט המחוזי משקבע כי בנסיבות העניין לא היה צורך בהכרעה משפטית בדבר פרשנות התוספת לתקנות התכנון והבניה - חניה. המחלוקת הפרשנית שהתעוררה באשר לנוסחו של סעיף 2.4 לתקנות כלל אינו רלבנטי בנסיבות העניין לאחר שנמצא כי תכנית המתאר החלה בשטח שבנדון קובעת כי חניה תפעולית תהיה בתוככי החלקה. אין כל סתירה בין התקנות לבין תכנית המתאר החלה שכן התקנות מסמיכות את מוסד התכנון לקבוע תקן חניה שונה מהקבוע בתקנות במסגרת תכנית המתאר. כך, סעיף 2 לתקנות קובע כי: "מוסד תכנון רשאי לאשר תקן למקומות חניה במסגרת תכנית מיתאר מקומית, שפרטיה שונים מהוראות התקן...".
12. לא-זאת-אף-זאת, בנסיבות העניין אי-הסדרתה של החניה התפעולית היתה רק אחד הנימוקים לאי-מתן היתר הפעלת עסק, שכן לא ניתן להתעלם מקיומן של חריגות בניה. משכך, גם אם בית-המשפט לעניינים מינהליים היה מאמץ את עמדת המערער כי הוא זכאי לפטור מהתקנת חניה תפעולית, ולא זה המצב לאור תכנית המתאר החלה, הרי שבעיית חריגות הבניה בעינה עומדת. לאור נסיון העבר, קרי השתלטות המרכול על שטחים ציבוריים בסמוך לו, נדמה כי חריגות הבניה מעוררות חששות ממשיים המצדיקים את עמדת המשיבה. בית-המשפט לעניינים מינהליים קבע כי אין מדובר בחריגות בניה קלות ובממצא עובדתי זה אין מקום להתערב.
די היה בכל אחד מהנימוקים שפירטה המשיבה כדי להצדיק אי-מתן רישיון עסק, ודאי שיש ממש בהצטברותם.
13. אכן, הותרת פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים על כנו משמעותה פגיעה בחופש העיסוק של המערער ובקניינו. ואולם, ככל זכות יסוד, אין מדובר בזכויות מוחלטות אלא בזכויות יחסיות שיש לאזנן. מהראיות שהובאו לעיונו של בית-המשפט לעניינים מינהליים עולה כי המרכול פעל בתוך שכונת מגורים וכי במגרש החניה הציבורי הסמוך למרכול נעשה שימוש תדיר על-ידי משאיות לשם טעינת ופריקת סחורות. התנהלות זו נמשכה שנים רבות. בכך יש כדי לפגוע ברווחת התושבים המתגוררים בקרבת מקום.
14. ברי כי משעה שנדחה הערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים אין מקום להתערב בשיעור ההוצאות שנפסקו לחובת המערער, מה גם שהתערבותה של ערכאת הערעור בשאלת הוצאות ושכר טרחת עורך-דין תעשה במקרים חריגים בלבד (ראו למשל: ע"א 378/78 קלינגר נ' מנהל מס עזבון, פ"ד לג(1), 509, 510 (1979)).
15. סוף דבר: לאור חריגות הבניה ובהעדר הסדרת חניה תפעולית, צדק בית-המשפט לעניינים מינהליים באיזון שערך ובשלו נדחתה עתירתו של המערער. בנסיבות האמורות אין לומר כי שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת חורג ממיתחם הסבירות.
16. טוב יעשה מחוקק-המשנה אם יסדיר את אי-הבהירות בלשונה של התוספת לתקנות. ההבהרה הנדרשת היא מה היחס בין סעיף 2.4 לתוספת לבין יתר סעיפי-המשנה של סעיף 2 לתוספת. קרי, האם הפטור מהתקנת חניה תפעולית הניתן "לחנויות מכל סוג שהוא" בסעיף 2.4 מתייחס רק ל"חנויות אחרות" ול"חנויות מכל הסוגים" הנזכרות בסעיפי-משנה 2.2 ו- 2.3 בהתאמה או שמא גם ל"חנויות כלבו" ו- "מרכולים" הנזכרים בסעיף 2.1 לתוספת. רוצה לומר, יש צורך בהבהרה האם קיימת הבחנה לצורך פטור מהתקנת חניה תפעולית בין "כלבו" ו- "מרכול" לבין "חנויות אחרות" ו- "חנויות מכל הסוגים".
17. אשר-על-כן, סבורני כי דין הערעור להידחות וכך אף אמליץ לחברי לעשות."

13. ביטול רישיון זמני - תחנת דלק
ב- עת"מ (חי') 174/00 {מוחמד עבד אלקאדר עבאדי נ' חסן עתאמנה, תק-מח 2001(2), 7500 (1996)} קבע בית-המשפט כי מכוח תקנה 3 לתקנון התכנון והבניה (סדר דין בעתירות לבית-משפט לעניינים מינהליים), התשנ"ו-1996, יש להגיש עתירה מינהלית בהקדם האפשרי ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שהעותר קיבל הודעה על ההחלטה, נשוא העתירה, או מיום הפרסום כדין, או מיום היווצר העילה, לפי המוקדם מהם.

בכל מקרה, העילה נוצרה עם הארכת תוקפו של הרישיון הזמני ומאז ועד ליום הגשת התובענה לא חלף הזמן בו ניתן להגישה, על-פי התקנות.

בכל מקרה, טענת השיהוי ראויה להתקבל מקום בו היא מעידה על זניחת העילה או כאשר הצד השני שינה מצבו לרעה או נגרם נזק לצד שלישי.

14. ביטול רישיון למפעל בטון
ב- עת"מ (ת"א) 1148/01 {תעשיות רדימיקס נ' ראש עיריית רעננה ואח', תק-מח 2001(2), 115 (2001)} נדונה תביעה בעניין ביטול רישיון למפעל בטון ומהו הליך הנכון לתקיפת החלטת הביטול. בית-המשפט פסק:

"כפי שאמר בית-המשפט העליון:
'ככלל, עתירה שהוגשה לפני שהרשות המוסמכת לכך קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון, דינה להידחות על-הסף מחמת היותה מוקדמת.'
(ע"א 524/98 מדינת ישראל נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נב(2), 145, 151 (1998), בין האותיות ה-ו).
4. זאת ועוד, סעיף 7ד(ד) לחוק קובע כי ביטול רישיון עסק יכנס לתוקף בתום 60 יום מיום ההודעה על הביטול. על-כן, אף אם תתקבל החלטה בדבר ביטול רישיון העסק של העותרת, יהא בידיה זמן מספיק לעתור לבית-המשפט. במסגרת העתירה, אם וכאשר תוגש, ניתן יהיה להעלות את מלוא הטענות, כולל אלה שבעתירה הנוכחית.
5. לפיכך, הנני מחליט למחוק את העתירה על-הסף."

15. פעילות מסעדה - היתר לשימוש חורג
ב- עת"מ (ת"א) 2124/99 {נציגות בית נ' ועדת הערר, תק-מח 2001(3), 91 (2001)} קבע בית-המשפט כי אין כל פגם שרשויות התכנון שקלו גם היבטים הנוגעים לפעילות המסעדה, שמירת הפסולת ודרכי פינויה, שבאו לידי ביטוי גם בסייגים שנקבעו כתנאי למתן היתר לשימוש חורג. אכן היבטים אלה נשקלים במסגרת הליך הרישוי לפי חוק רישוי עסקים.

יחד-עם-זאת, אין מניעה כי ייבחנו גם על-ידי רשות התכנון אשר בוחנת בהליך השימוש החורג, בין היתר, גם את ההשפעה על הסביבה של השימוש המבוקש. ברוח דומה פסק בית-המשפט הגבוה לצדק, כי "אין לפסול כי השיקולים לעניין התרת שימוש חורג יושפעו במידה מסויימת מהשלכה שיהיה לדבר על דיירי הבית ומחזיקיו או על הסביבה בכלולתה. להיפך, זו אחד השיקולים הרלבנטים".

16. אחסון חומרי בניה מחוייב ברישיון עסק כחוק, וכן אחסון ציוד מכני-הנדסי כבד ומתן שירות באמצעותו מחוייבים ברישיון עסק כחוק
ב- ע"פ (ת"א) 70036/99 {המעמיס בע"מ נ' מדינת ישראל, תק-מח 99(3), 621 (1999)} קבע בית-המשפט כי אחסון חומרי בניה מחוייב ברישיון עסק כחוק, כפי מצוות סעיף 10.7(ב) לתוספת לצו רישוי עסקים, התשנ"ה-1995 ואחסון ציוד מכני-הנדסי כבד ומתן שירות באמצעותו מחוייבים ברישיון עסק כחוק כפי מצוות סעיף 8.10(ב) ו- (ג) לתוספת לצו האמור.

גם אם שתי פעולות אלה דורשות רישיון עסק, שעה שהן מבוצעות על-ידי חברה קבלנית לצורכי עיסוקה הינן טעונות רישוי.

17. מכירת חלקים משומשים וסחר בכלי רכב
ב- עת"מ (חי') 13878-08-10 {זעאתרה אקספרס בע"מ נ' דוד עמר ראש עיריית נשר ואח', תק-מח 2011(3), 7753 (2011)} נתקבלה עתירה המונעת מן הרשות להוסיף תנאי הקשור בתכנון ובניה כתנאי לרישיון. וכדבריו של בית-המשפט:

"על-פי החלטה זו, מחוייבת היתה ועדת הרישוי לתת לעותרת רישיון עסק בהתמלא שלושת התנאים המפורטים בהחלטה, ואשר הוצגו לעותרת כתנאי לקבלת הרישיון. כל תנאי נוסף שלא צויין בהחלטה, כדוגמת התנאי לקבלת אישור הוועדה לתכנון ובניה, חורג ממסגרת ההחלטה וממילא בטל. ברי כי הרשות המינהלית אינה רשאית לסטות מהחלטותיה היא, המחייבות לא רק את האזרח, אלא בראש ובראשונה את הרשות עצמה. לפיכך, התחייבות רשות הרישוי להעניק לעותרת רישיון עסק בהתמלא שלושת התנאים המפורטים בהחלטה, מונעים מהרשות מלהתכחש להתחייבותה להעניק את הרישיון בהתמלא התנאים.
ראו ע"א 6996/97 חברת עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נג(4), 117, 123 (1999):
"קיימים טעמים נוספים המצדיקים את החלתו של עקרון ההשתק דווקא במשפט המינהלי. בין טעמים אלה אפשר למנות את חובת ההגינות המוגברת המוטלת על רשויות מינהליות; הצורך בשוויון ביחסים שבין הרשויות לבין הפרט; המשקל המיוחד שראוי לתת למצגיהן של רשויות מינהליות."
במשך שנים הציגה רשות הרישוי בפני העותרת מצג בדבר התנאים שעליה למלא לצורך קבלת רישיון העסק. התנאי לקבלת אישור הוועדה לתכנון ובניה מעולם לא נכלל ביניהם. די בכך כדי למנוע מהרשות לעמוד על-תנאי זה כיום, לאחר חלוף למעלה מ- 6 שנים ממועד הגשת הבקשה לרישיון עסק.
אין לי אלא להפנות בעניין זה לקביעתו של כב' השופט קיסרי בפסק-דינו כי: "לא מצאתי שבזמן כלשהו נאמר על-ידי המשיבים (או על-ידי ממלאי תפקיד בעיריה) שבהיבט של תכנון ובניה נדרשת פעולה מצד העותרת בנוגע להיתר למתקנים או להתאמת השטח הבנוי במגרש לתכנית המתאר. נימוקים כאלה המועלים על-ידי המשיבים לראשונה במסגרת הליך זה אינם יכולים להישמע". (סעיף 19 לפסק-הדין). ושוב - אין לי אלא להצטרף לקביעה זו.
15. למעלה מן הצורך אוסיף כי העותרת ציינה בתגובתה כי עוד בשנת 2005, העבירה רשות הרישוי את הבקשה לרישיון עסק לוועדה לתכנון ובניה "מורדות הכרמל" וכי פקח הוועדה ביקר במקום העסק. העותרת ציינה כי לא התקבלה כל התנגדות מטעם הוועדה לתכנון ובניה להענקת הרישיון לעותרת, ויש להניח כי זו הסיבה מדוע לא נכלל תנאי חדש זה בגדר התנאים שהציבה רשות הרישוי לעותרת בהחלטה הראשונה.
מכל מקום, כאמור לעיל, רשות הרישוי מנועה כיום, לאחר חלוף שנים, להתנות את מתן רישיון העסק לעותרת בתנאי חדש שלא בא זכרו בגדר התנאים שהוצבו בפני העותרת בהחלטה הראשונה מיום 19.12.07.
16. בהחלטה השלישית של ועדת הרישוי, שהיא החלטתה האחרונה, הותנה מתן הרישיון בקבלת אישור הוועדה לתכנון ובניה בלבד. משמע מכאן, שהעותרת מילאה אחר כל יתר התנאים שנקבעו בפסק-דינו של כב' השופט קיסרי או שהרשות ויתרה על-תנאים אלה. לפיכך, עם ביטול התנאי הנוגע לקבלת אישור הוועדה לתכנון ובניה, כאמור בהחלטה זו, הוסר המכשול האחרון (כך יש לקוות) בדרך הארוכה שעשתה העותרת, מאז שנת 2005, לקבלת הרישיון המיוחל.
17. התוצאה היא שאני מקבלת את העתירה ומורה למשיבים להעניק לעותרת רישיון עסק ללא כל תנאי."

18. עסק למכירת חומרי בניין
ב- עת"מ (חי') 3211/06 {א. כביר שיווק ותעשיות בע"מ ואח' נ' עיריית נשר ואח', תק-מח 2006(3), 11032 (2006)} העותרים מנהלים עסק למכירת חומרי בניה בעיר נשר. ניהול העסק מצריך רישיון על-פי חוק רישוי עסקים.

ראש עיריית נשר, שהוא רשות הרישוי לפי החוק, מסרב ליתן לעותרים את הרישיון, והסעד המבוקש בעתירה הוא לחייבו ליתן להם, רישיון קבוע או לפחות היתר זמני לעסק, הפועל מאז דצמבר 2003, ללא רישיון.

העתירה הוגשה מלכתחילה נגד העיריה בלבד. הוברר כי הסירוב ליתן את הרישיון מיוסד גם על עמדתה של המשיבה מס' 2, הטוענת כי ניהול העסק אינו עולה בקנה אחד עם הצורך בשמירה על הוראות חוק התכנון והבניה. על-כן צורפה הוועדה לתכנון ובניה "מורדות הכרמל" לעתירה, כמשיבה נוספת. בקבלו את העתירה קבע בית-המשפט:

"7. זכותם של עותרים להפעיל את עיסקם במיתחם מוגנת על-ידי חופש העיסוק כמוגדר בחוק יסוד: חופש העיסוק. חופש זה ניתן להגביל במידה הנדרשת, והגבלה זו מוסדרת בחוק, בתקנותיו, ובצווים שניתנו מכוחו. את הרישיון ניתן לתת, או לסרב לתת, בין היתר,לאור הצורך לשמור על המטרות המפורטות בסעיף 1 של החוק:
"(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
(2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות;
(3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו;
(4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות;
(5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים;
(6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות."
אמר על-כך בית-המשפט העליון ב- רע"פ 4270/03 מדינת ישראל נ' תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ, תק-על 2004(4), 2167, 2170 (2004):
"ובכן, מטרתו של החוק היא לשמור ולהגן על ערכים שונים הנתפשים בחברתנו כערכים חשובים, ולקיומם של ערכים אלה נכונים אנו לצמצם את חופש העיסוק על דרך הטלתן של הגבלות להפעלתו של "עסק". כך הוא הערך של שלום הציבור, כך הוא הערך של שמירה על בריאות הציבור ובטיחותו, כך הוא הערך של שמירה על איכות הסביבה ואיכות החיים בכלל וכך הם הערכים האחרים המנויים, אחד אחד בשורה עורפית, בהוראת סעיף 1(א) שלחוק רישוי עסקים. אלו הן תכליותיו המוצהרות, הברורות והחד-משמעיות של החוק: פיקוח על "עסקים" ועל בתי-עסק להגנה על מטרות חברה וסביבה אלו ואחרות. עצם קיומו והפעלתו של עסק עלול לסכן ולפגוע בעניינים החשובים לכלל, ובאמצעות החוק מבקשים אנו לוודא כי כל "עסק" ו"עסק" ינַהג דרכיו כך שאותם ערכים לא ייפגעו ולא יינזקו. וכפי שלימדנו מורנו פרופ' י' ה' קלינגהופר במאמרו "חופש העיסוק ורישוי עסקים", עיוני משפט ג (תשל"ג-1973) 582, 586:
"השלטה של משטר רישוי על פתיחת עסק וניהולו נעשית במתכונת תחיקתית של הטלת איסור לעסוק באותו עיסוק, כל זמן שלא ניתן רישיון לכך מאת רשות הרישוי המוסמכת. האיסור אינו מבטא יחס שלילי של המחוקק לעיסוק הטעון רישוי - מבחינה זו הוא איסור טכני, לא מהותי: מטרתו להנהיג פיקוח הן באשר לתנאי הכניסה לפעילות משקית עצמאית מסויימת, והן על אופן הפעילות ודרכיה."
יש מקרים בהם רישוי העסק מתנגש חזיתית בדרישות התכנון והבניה, כגון שהתכניות החלות על המקום בו נמצא העסק אינן מתירות את השימוש באותו אזור ליעוד או למטרת העסק שלגביו מבוקש הרישיון. מקרה דומה הוא זה שבו מבוקש ליתן רישיון לניהול עסק הנמצא בבניין שנבנה בלא היתר או תוך הפרת הוראות חוק התכנון והבניה. בהמשך נוכל לחשוב על עיסוק בעסק התואם את המטרות שבתכנית החלה על האזור, אך מנוגד ליעוד הספציפי שנקבע לבניין (שנבנה כדין) או לחלק ממנו, בהיתר.
בענייננו, ההתנגשות בין העסק לבין הצורך לשמור על קיום הדין והוראות התכנון והבניה היא עקיפה ורחוקה: מבקשי הרישיון לא עברו כל עבירה על חוק התכנון והבניה. העיסוק בעסק אינו מנוגד לתכניות החלות על המיתחם או על האזור בו ממוקם העסק, והבניין המשמש את העסק והנמצא בגבול שני המגרשים (בחלק הדרומי של המגרשים הצפוניים), נבנה כדין. כמו-כן הם אינם משתמשים בסככה שנבנתה על-ידי החברה בלא היתר. זו נמצאת הרחק מהם בצד הצפון מזרחי של המיתחם.
כיצד מתבטאת בענייננו ההתנגשות בין קיומו של העסק לבין הצורך בשמירת חוקי התכנון והבניה? מבחינה תכנונית, כל שלושת המגרשים הם יחידה אחת. העסק ממוקם, מבחינה תכנונית, במיתחם הכולל את הסככה. העותרים משלמים דמי שכירות לחברה, וזו נהנית בעקיפין ממתן הרישיון לעסק. בהנאה זו ממנה נהנים החברה ומר פורמן, ניתן לראות טעם לפסול.
היועץ המשפטי לממשלה ניסה ליישב עימות זה בין דרישות התכנון לבין חופש העיסוק בהנחיתו מס' 8.1.1351 בה הנחה כי "עדיין מסור לרשות שיקול-דעת מוגבל ליתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון... בנסיבות מיוחדות וחריגות", כגון שעבירת התכנון והבניה בה מדובר היא בגדר זוטי דברים, או שעה שמדובר במבנה ישן שעה שתובע הרשות הודיע שאין לו כוונה לנהל הליך פלילי בגין עבירת הבניה. בענייננו, נזכיר כי לא מדובר בעבירהת בניה קלה, וכי מתנהל בקשר לכך הליך פלילי. מצד שני, וזה נראה לי העיקר, העסק והעיסוק בו, כשלעצמם, אין בהם ניגוד כלשהו לחוקי התכנון והבניה, ומותר לפי דינים אלה לנהל את העסק, במגרש ובבניין, כדין.
הנחיית היועץ המשפטי לממשלה נבחנה על-ידי בית-המשפט העליון כשדן ב- עע"מ 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה ואח', תק-על 2006(1), 3376 (2006).
דובר שם במבנה המיועד לתעשיה שבקומת הקרקע שבו מופעל "פאב". בצמוד לפאב נבנו סככה בשטח של 70 מ"ר ומבנה מעץ בשטח של 10 מ"ר, והעותרים טענו כי מתן רישיון העסק ל"פאב" נוגד את הצורך בשמירה על חוקי התכנון והבניה. הערכאה הראשונה סברה שניתן לתת את הרישיון וכי הדבר תואם את הנחיית היועץ המשפטי, אך בית-המשפט העליון סבר כי יש להחמיר בנידון זה וקבע כי יש לפרש את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה פרשנות מצמצמת. נאמר שם:
"בית-משפט זה עמד לא אחת על זיקה זו ופסק כי "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" (בג"צ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לב(3), 505, 507 (1978); כן ראו, לדוגמה: בג"צ 315/88 אורי דולב נ' ראש המועצה האזורית אפעל, פ"ד מג(1), 98, 104 (1989); בג"צ 106/96 עמנואל שלם נ' אלי לנדאו, פ"ד נב(1), 738, 746-745 (1998); בג"צ 166/85 אוטו בית שיווק וסחר בע"מ נ' ראש עיריית תל אביב-יפו, פ"ד לט(4), 247, 249 (1985); בג"צ 4995/90 חווית הגליל בע"מ נ' ראש עיריית טבריה, פ"ד מה(4), 58, 62 (1991); בג"צ 53/86 ירמיהו עייני - חברה לבניה בע"מ נ' ראש עיריית קרית מוצקין, פ"ד מ(4), 45, 48 (1986)). הנה-כי-כן, הכלל הוא כי בין המטרות שרישיון העסק נועד להבטיח נכללת גם המטרה של קיום דיני התכנון והבניה. לפיכך, הפרתם של דינים אלה עשויה לשמש טעם מספיק למנוע מעסק את קבלת רישיון העסק. יתרה מזו, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי-סבירה.
מקובלת עלינו עמדת היועץ המשפטי לממשלה כי הפרשנות הראויה של ההנחיה הינה פרשנות מצמצמת, אשר תביא לתחולתה על מקרים חריגים בלבד. הפרשנות הצרה מתחייבת מלשונה, מהקשרה ומתכליתה של ההנחיה. אלה אומרות כולן צמצום ומבקשות להחילה אך ורק על נסיבות יוצאות דופן, בהן גובר האינטרס להכפיף את העסק לפיקוח דיני רישוי העסקים על אינטרס העמידה על קיומם של דיני התכנון והבניה. זאת, רק במקרים בהם החריגה מדיני התכנון והבניה הינה קלה ביותר, בדומה לדוגמהות המובאות בהנחיה, או במקרים של מבנים ישנים אשר אין אפשרות לאתר את היתרי הבניה שניתנו להם. בתוך כך נעיר כי אמלא היתה ההנחיה האמורה ניתנת לפירוש מצמצם, כפי שאף היועץ המשפטי לממשלה מפרש אותה, דינה היה ככל הנראה להתבטל, בהתחשב בכך שמתירה היא את אי-קיום החוק."
8. כאמור לעיל, הנחית היועץ המשפטי נסבה על סיטואציה בה הפעלת העסק יש עמה הפרת דיני התכנון והבניה ואי-שמירתם. בענייננו, הפעלת העסק אין בה כל הפרה של דינים אלו, לא מבחינת התכניות והייעוד, ולא מבחינת המגרש בו ממוקם העסק, והבניין בו ממוקמת החנות שבעסק. ב"כ הוועדה השווה את המצב בענייננו למקרה בו נבנה כדין בניין המכיל טור של חנויות, ובאחת מהן בקצה, נבנה סוכך ללא היתר. אם מבוקש רישיון עסק לחנות שבקצה השני של הבניין, כך מקובל על הוועדה, לא יהיה בסוכך הבלתי-חוקי כדי להצדיק את התנגדות הוועדה.
השאלה היא איפוא, בנתונים אלה, האם במקרה דנן "גובר האינטרס להכפיף את העסק לפיקוח דיני רישוי העסקים על אינטרס העמידה על קיומם של דיני התכנון והבניה" לגבי אותה סככה, שאינה חלק מן העסק. אני נוטה להשיב על-כך בחיוב. היינו: במקרה דנן האינטרס של הצורך בשמירה על חוק התכנון והבניה יבוא על סיפוקו באמצעות ההליך הפלילי הננקט נגד החברה בגין בניית הסככה. אינטרס זה ניתן לגבות בסירוב לתת רישיון לחברה או למר פורמן, לכל עסק שהם יבקשו או מי מטעמם ואשר יכלול בחובו שימוש של ממש בחלק האחורי של המיתחם, או בהסככה או בקרבתה או על-ידי ביטול רישיון העסק שניתן לחברה לגבי הסככה. לעומת-זאת, גם כיום השימוש בחלק הדרומי של המיתחם (שם ממוקם העסק) ואף בבניין הגובל בחלק הדרומי (הפולש מעט אל המגרש הצפוני) אינו כרוך בהפרת חוק התכנון והבניה. העותרים אינם משתמשים בסככה, והעסק תואם את התכניות ואינו סותר את ההיתרים שניתנו לבניה במיתחם.
9. עניין זה (של הניגוד לדרישות התכנון והבניה) קשור לבעיתיות שבכניסה אל המיתחם ברכב מדרך בר יהודה. פקד חדאד מאזכרת בחוות-דעתה כי בתקנון תכנית מכ/129א שאושרה ביום 05.12.96 מצויין כי "תוקם מפרדה פיזית בין דרך השירות ודרך מס' 752 (דרך בר יהודה)." אולם, לא הוכח כי גישה אל המיתחם ברכב מרח' בר יהודה נוגדת את התכנית, במקום בו לא נסללה דרך שירות. המצב במקום (כפי שנוכחתי לדעת, לאחר שהצדדים הסכימו כי אסייר בו בהעדרם) משקף תכנון ובניה של הכביש והמדרכה עם אבני שפה מונמכות ושערי כניסה רבים לנכסים הגובלים בכביש, ומכך ניתן ללמוד כי הכניסה אפשרית וחוקית על-פי היתרי הבניה ותכנון הכביש (דרך בר יהודה) והסביבה, לעיסקם של העותרים כמו לנכסים האחרים שמצפון לכביש באותו אזור.
יחד-עם-זה, במתן הרישיון יש לקחת בחשבון את הגברת הסיכון למשתמשים בדרך בר יהודה מכניסת משאיות אל המיתחם ויציאתם ממנו. סיכון זה ראוי להקטין, והדבר אפשרי לאור קיומה של הכניסה והיציאה המוסדרים מן המיתחם בצד צפון, הפונה לרח' התעשיה. כל המיתחם הוא בשליטת החברה ומר פורמן, ובידם להסדיר כניסה ויציאה של כלי רכב מצפון עד לבית העסק, אף אם לשם כך יש להרוס בניה שנעשתה במיתחם, כדי ליצור מרווח למעבר מתאים.
10. הפגיעה בחופש העיסוק עקב הצורך לשמור על קיום הדינים הנוגעים לתכנון ובניה צריכה להיות מידתית. מידתיות זו נסבה על עוצמת הפגיעה בחופש העיסוק ועל התאמת האמצעי בו משתמשת הרשות נגד בעלי העסק. עמדה על-כך כב' השופטת דותן ב- עת"מ (ת"א-יפו) 1067/04 בן טוב אהרון ואח' נ' עיריית תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.8.06), שם ביקשה העיריה לשלול את רישיון העסק להפעלת תחנת מוניות עקב הקמתו של ביתן בו הופעלה התחנה. אפנה לאסמכתאות הנזכרות שם ולדבריה של כב' השופטת דותן באומרה כי "תכלית אכיפת חוקי התכנון והבניה ניתנת למימוש באמצעים הספציפיים שנקבעו בחוק התכנון והבניה, שבענייננו הם גם האמצעים הפחות פוגעניים, מאחר ששלילת רישיון העסק של העותרים משמעותה פגיעה בחופש העיסוק שלהם וקיפוח פרנסתם בעוד שטיפול נקודתי בביתן בלבד מותיר בידם את האפשרות להמשיך ולהפעיל את התחנה ולפיכך, היא מידתית ומתאימה לעבירה אותה מבקשים למנוע".
11. מוסיף המשיב טעם נוסף להתנגדותו למתן הרישיון: המקום מרכזי; הכביש ראשי, וניהול העסק פוגע בתדמית העיר. הוא מסביר כי לפי החלטה קודמת (שלגביה אין פירוט ולא נמצאה לגביה אסמכתא בכתובים), הוחלט שלא ליתן רשיונות לעסקים "לא נקיים" באזור זה של העיר, ועסקים לא מעטים מסוג דומה פונו מן האזור, ביוזמת העיריה, ובעלות כספית גבוהה.
בפועל, מכל מקום, באזור זה עצמו שוכנים ופועלים עסקים נוספים לשיווק חומרי בניין, הדומים באופיים לעסק של העותרים. נציין גם כי מופעל לידם מפעל לייצור בטון מוכן, בו מאוחסנים חומרי בניין בכמות רבה, בתפזורת.
12. הכלל הוא, כאמור, חופש העיסוק (ראה בג"צ 164/97 קונטרם נ' משרד האוצר, פ"ד נב(1), 289 (1998)). חופש זה מוגבל על-פי דינים שונים, ואחד העיקריים שבהם הוא חוק התכנון והבניה. בדרך-כלל תיתן הרשות רישיון עסק למי שעומד בדרישות הדין ובדרישות חוקי התכנון. אם ברצונה של הרשות להגביל את החופש האמור, ביכולתה ליזום תכנית המגבילה שימושים מסויימים באזורים שנקבעו. המשיבה לא יזמה תכנית כזו לאזור בו ממוקם העסק.
אך אין זו הדרך היחידה הפתוחה בפניה. רשות הרישוי יכולה, על-פי מדיניות שתנהיג, לקבוע כי באזורים מסויימים שבתחום הרשות המקומית לא ינתן רישיון לעסקים מסוג מסויים. היא רשאית, גם כן, לעודד הקמת עסקים מסוג מסויים באזורים שייקבעו. על-כן, מן הבחינה העקרונית, המשיבה לא חייבת תמיד ובכל מקרה ליתן למבקשים רישיון עסק כמבוקש על ידם, אף אם הדבר אינו מנוגד לתכניות בניין עיר המאפשרות ניהולו של עסק זה במקום.
הגבלה זו, שלא לתת רישיון אף אם הדין מאפשר את קיום העסק באזור שבו מדובר, ראוי כי תבוא לעולם לא כפרי של החלטה רגעית של רשות הרישוי, אלא על-סמך בדיקה וסקר מקצועיים שייערכו, כך שהמסקנה והעמדה השלילית של הרשות יהיו מבוססים כראוי תוך קביעת מדיניות עקבית ומבוססת לגבי האזור בו מדובר וטיב ההגבלה במתן רשיונות העסק. ראה זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב', 733 - 734; בג"צ 448/87 נקש נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2), 813 (1989); בג"צ 7074/93 סוויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2), 749 (1994). לא השתכנעתי כי סקר ובדיקה כזו נערכו על-ידי המשיבים ולא פורט כי יש בנמצא באותו אזור מי מלבד העותרים שלא ניתן לו רישיון עסק, מסבה זו.
כמו-כן לא השתכנעתי כי מן הנמנע לשמור כראוי על איכות הסביבה ומניעת מטרד העשוי להיגרם על-ידי העסק, באמצעות מגבלות שיכללו ברישיון העסק (כגון, שלא להחזיק חומרי בניין בצובר בלתי-מכוסה, וכד'). לפיכך, גם נימוק זה לאי-מתן הרישיון לעסק של המבקשים, אינו יכול לעמוד.
13. עומדת למבקשים לרועץ הפעלת העסק תקופה לא קצרה בלא רישיון. כפות ידיהם אינן לגמרי נקיות. יחד-עם-זה, גם המשיבה פעלה שלא כראוי בחסימת הכניסה אל העסק, והדברים פורטו בפסק-דינו של כב' השופט שפירא הנזכר לעיל. נציין כי ביצועו של צו הסגירה עוכב, והדבר מקהה במידה רבה את עוצמתה של הטענה המקדמית האמורה, נגד המבקשים. נראה לי, על-כן, כי לא יהיה זה מוצדק, לדחות את עתירת העותרים מחמת אי-נקיון-כפיים.
14. לאור כל האמור השתכנעתי כי ההחלטה שלא ליתן לעותרים רישיון עסק אינה סבירה, מחמת שלא ניתן משקל מספיק בהחלטת המשיבה לצורך לשמור ככל האפשר, ולפגוע רק במידה הנדרשת, בחופש העיסוק, תוך שמירה על מטרות החוק.
15. לסיכום: העתירה מתקבלת. המשיבה תוציא לעותרים רישיון עסק, תוך שתוכל לקבוע תנאים ברישיון אשר יבטיחו את מטרות החוק בכל הקשור לשמירה על שלום הציבור, (היינו הקטנת סיכוני תחבורה בכניסה לעסק וביציאה ממנו) ועל דרישות איכות הסביבה ומניעת מטרד עקב הפעלת העסק, כך שבמגבלות שתיקבענה, יוכלו העותרים לממש את זכות העיסוק שלהם בעסק, הכל על-פי הרישיון שיוצא, ותנאיו."

19. מניעת הפעלת "פאב"
ב- עת"מ (חי') 2199/04 {ביטון מרדכי וחביבה ואח' נ' ועדת ערר מחוזית, מחוז חיפה ואח', תק-מח 2005(2), 5517 (2005)} העותרים, בעלי דירות בבניין בחיפה, עתרו כי בית-המשפט יבטל את החלטת ועדת הערר המחוזית, מחוז חיפה מיום 29.04.04 שהתירה למשיבים 5-3, להפעיל "פאב" באחת היחידות שבבניין סמוך, כשימוש חורג.

הבית בחיפה הוא בית מגורים. המשיבים 5-3 ביקשו מהוועדה המקומית היתר להשתמש ביחידה שבבעלותם בבית שבחיפה, שימוש חורג, היינו שהם יוכלו לנהל בו "פאב". הוועדה נענתה לבקשה.

העותרים הגישו ערר לוועדת הערר המחוזית והם טענו בו כי "הפאב" באיזור מגורים הוא מטרד חמור עבורם. העותרים פירטו טענתם זו וכתבו כי באי הפאב חוסמים את מכוניותיהם ומשאירים במקום צואה, שתן וקיא והרעש העולה מהפאב אינו מניח להם להרדם עד לשעות הבוקר המוקדמות.
המשטרה מוזעקת אך נוכח סדרי העדיפות בפניהם היא עומדת קצרה ידה מלהושיע. בית-המשפט קיבל את העתירה והחזיר את הבקשה לדיון ברשויות התכנון בקובעו:

"עיון בהחלטת ועדת הערר מגלה את הדברים הרלוונטיים הבאים:
א. השימוש המבוקש על-ידי בעלי הפאב הינו שימוש חורג.
ב. ועדת הערר ערכה סיור במקום בצהרי היום, אך ניתן להתרשם ממיקום בית המערערים ביחס לפאב.
ג. הוועדה בחנה את האיזור והתרשמה מהסביבה הקרובה שאופיו של רח' מוריה בקטע הרלוונטי השתנה ולא ניתן לומר עוד כי אופיו של האיזור הוא "מגורים".
ד. טענת העותרים שאישור השימוש החורג יביא לשינוי מהותי של הסביבה אינה יכולה להתקבל משהוכח כי הסביבה עצמה השתנתה באופן מהותי.
ה. לכן הפתרון הנכון הוא הקפדה על תפקוד הפאב באופן שלא יהווה מפגע סביבתי.
לאחר קביעות אלו קבעה ועדת הערר מספר תנאים שעל בעלי הפאב לדאוג להתקיימותם.
ו. בהתחשב בטענת העותרים כי אישור הבקשה לשימוש חורג שלא במסגרת תכנית סטטוטורית מונעת מהם את האפשרות לפיצויים על הפגיעה בהם, צמצמה ועדת הערר את התקופה שקבעה הוועדה המקומית מ- 10 שנים ל- 5 שנים.
10. מקובלת עלי טענת עו"ד גולן כי מה שעולה מהחלטת ועדת הערר הוא שבפני ועדת הערר לא היה המידע שהעסקים הפועלים בציר מוריה המשנים את אופיו של האיזור, פועלים שלא כדין.
סבורני כי לו מידע זה היה בפני ועדת הערר יתכן והיתה נותנת משקל יתר לטענת העותרים שאין זה ראוי כי פעולות לא חוקיות ישמשו מסד להיתר פגיעה בעותרים ועוד למשך 5 שנים. כאמור מדובר בעותרים קשישים למדי.
אינני סבור כי ניתן להסיק מכך שגם באיזור מגורים ניתן לעשות שימוש לעסקים, שהדברים חלים על "פאב" הפועל עד שעות הבוקר המוקדמות ובאיו שותים בו ומשתכרים.
11. מקובלת עלי לכן הצעת עו"ד גולן, לה הסכימה גם ב"כ ועדת הערר, לקבל את העתירה במובן זה שאורה לוועדת הערר לדון שנית בהתנגדות העותרים וזאת בכל ההקדם האפשרי.
העותרים יהיו רשאים לתקן את עתירתם ובמסגרת התיקון להביא בפני ועדת הערר כל מידע רלוונטי נוסף שימצאו לנכון.
12. אני מוצא לנכון להדגיש שאין לראות בהחלטתי זו הבעת דעה, כל שכן דעה שלילית, על המציאות שנוצרה, בה ציר מוריה הפך למקום בילוי.
לעומת-זאת נראה לי כי תהליך רצוי זה לא יכול להעשות על חשבון אנשים שרכשו דירות מגורים באיזור מגורים והם מוצאים עצמם גרים באיזור בילוי עד השעות הקטנות של הלילה.
לפיכך אם מבקשות העיריה וועדת הערר לא להפריע ואף לעודד את התהליך, הדרך הנאותה היא החשת שינוי התב"ע תוך פיצוי הולם ומתחייב לדיירים.
13. אשר לשאלת הוצאות העותרים, נראה לי לנכון להטילן, אך באופן מצומצם, על הוועדה המקומית שלא הביאה בפני וועדת הערר את המידע בשאלה אם ועד כמה בעלי העסקים ששינו את אופי הסביבה, פועלים כדין. לפיכך אני מחייב את הוועדה המקומית לתו"ב לשלם לכל העותרים ביחד באמצעות עו"ד גולן סך של 6,000 ש"ח + מע"מ כדין."

20. מפעל סלטים - שימוש חורג
ב- עת"מ (ת"א) 1422/07 {נכסי ד.ק.א בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית מחוז המרכז ואח', תק-מח 2007(3), 10376 (2007)} נדונה טענת העותרת לפיה הענקתו של ההיתר לשימוש חורג, בנסיבות בהן המשיבה עושה שימוש בלתי-חוקי בנכס מזה שנים רבות, אינו עולה בקנה אחד עם תכלית ההיתר אשר נועד לשמש כפתרון זמני ולא להסדיר מצב ארוך-טווח. בית-המשפט קבע:

"סבורה אני כי עניינה של משיבה 3 שונה בתכלית מזה שב- ע"א 1805/00 הנ"ל, מכיוון שעד למתן פסק-הדין הקובע כי השימוש שעושה משיבה 3 בנכס אינו תואם את התב"ע החלה, סברו כל הנוגעים בדבר כי משיבה 3 מפעילה את עיסקה בנכס כדין ואינה נזקקת להיתר לשימוש חורג, ומקל וחומר איש לא סבר שיש לפעול לשינוי התב"ע. משהועמדה ההלכה על מכונה, פעלו המשיבים על-פי הוראת חוק התכנון והבניה ודנו בבקשה בגדרם של סעיפים 146 ו- 148 לחוק, תוך מתן היתר לתקופה מוגבלת מתוך כוונה שההסדר הזמני יאפשר פניה למוסדות התכנון, כפי שציינה ועדת הערר בסעיף 4 של החלק האופרטיבי בהחלטתה:
"בתקופת השימוש החורג יפעל המבקש ו/או הוועדה המקומית להתאמת התב"ע לשימוש המבוקש, אם לא תשונה התב"ע באופן שיאפשר את השימוש המבוקש, לא יוארך השימוש החורג מעבר לתקופה הקבועה בהחלטה זו..."
עוד טוענת העותרת, כי החלטת ועדת הערר מנציחה את הפרות החוק המבוצעות על-ידי משיבה 3, אשר בנתה ללא היתר מערכת ארובות מסיביות על הקיר הצפוני של הבניין.
למרות שטענות העותרת בסוגיה זו הועלו הן בפני הוועדה המקומית והן בפני ועדת הערר, לא זכו טענות אלה להתייחסות בהחלטות שניתנו.
נראה, לכאורה, כי בניית מערכת הארובות נועדה למלא אחר דרישות המשרד לאיכות הסביבה. אולם, אין בכך כדי לרפא את הפגם של בניה בלתי-חוקית, אם היתה כזו. לפיכך, סבורה אני כי היה על ועדת הערר להתייחס לסוגיה ולדון בה.
בהחלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח-תקוה מיום 03.07.06, הדוחה את התנגדות העותרת, נקבע כי לא הובאו כל ראיות או חוות-דעת לגבי מטרדים של ריח ורעש. עוד צויין כי על-פי פסק-הדין ב- ת"א 2125/00, לא הוכח קיומו של מטרד כלשהו.
באשר לבניה בלתי-חוקית, נקבע כי במסגרת הבקשה להיתר חורג התבקש מתן היתר בניה לסככות שנבנו ללא היתר. ביחס לבורות המשמשים לסילוק שמן נקבע כי הרלבנטיות של הטענה ביחס לשימוש החורג המבוקש, אינה ברורה. אולם, ניתן לקבוע לגבי נושא זה (ככל שיש בו ממש) תנאים בהיתר, בהנחיית האגף לאיכות הסביבה.
בניגוד להחלטת הוועדה המקומית, נקבע על-ידי ועדת הערר, לאחר ביקור במקום, כי אכן קיימים מטרדי ריח ולכלוך, ולפיכך הותנה ההיתר בטיפול בנושא ריח בתיאום עם המשרד לאיכות הסביבה ובתנאים שיקבעו על ידו.
כמו-כן נקבע כי היחידה הסביבתית של הוועדה המקומית תתייחס גם לטיפול בעניין לכלוך, קרטונים ושמירה על נקיון כחלק מתנאי ההיתר.
נראה כי טיפולה של הוועדה המקומית במטרדים המצויינים לעיל מוכיח שאין להסתפק בהנחיות הכלליות שבהחלטה.
כפי שציינתי לעיל, הוועדה המקומית סברה כי השימוש החורג אינו יוצר מטרדים של ריח ורעש, ולפיכך לא הובהר מהן הדרישות אשר על-פי הנטען במכתבה של גב' פישר מולאו.
יתרה-מכך, לא מצאתי בתגובות המשיבים פירוט דרישות המשרד לאיכות הסביבה ואופן מילויין, מלבד הארובות. יודגש כי למרות הארובות, מצאה ועדת הערר שפעילות משיבה 3 גורמת למטרדי ריח, ואף מצאה לנכון לציין בהחלטתה כי ההיתר יהיה כפוף לתנאי טיפול בנושא ריח בתיאום עם המשרד לאיכות הסביבה והתנאים שיקבעו בו. מכאן שבעת הביקור וההחלטה, תנאים אלה לא מולאו.
סבורה אני כי משנמצא כי טענות העותרת, בדבר קיומם של מטרדי ריח ולכלוך, מוצדקות, לא ניתן היה להסתפק בדרישות כלליות ובלתי מוגדרות בזמן והא ראיה שנציגת העיריה בביקורה החטוף בנכס לא מצאה לנכון לפרט את ההנחיות שמולאו, ולפיכך לא הובהר כיצד הוסרו המטרדים.
יודגש כי על-פי הנטען על-ידי העותרת, המשיבה 3 נוהגת לרוקן בורות שומן הממוקמים בחלקו המערבי של המגרש, דבר הגורם למטרדי ריח קשים. לא מצאתי במסמך שנערך על-ידי גב' פישר כל התייחסות להסרתו של מטרד זה.
לאור האמור לעיל, החלטתי לקבל העתירה ולהורות על החזרת הדיון לוועדת הערר, על-מנת שתקבע תנאים ברורים ובני מימוש להסרת המטרדים ותדון בטענות העותרת בדבר הבניה ללא היתר במקרקעין. בנסיבות העניין אין צו להוצאות."

21. מאפיה
ב- עת"מ (חי') 4245/07 {מטר תינה חנאן נ' עיריית חיפה ואח', תק-מח 2007(4), 76 (2007)} נדחתה עתירה שמטרתה דחיית הצורך להפסיק את השימוש במקום כמאפיה. בית-המשפט דחה את העתירה מחמת חוסר נקיון-כפיים של העותרת כמו גם לגופו-של-עניין בקובעו:

"כן סבור אני כי יש לדחות את העתירה לגופו-של-עניין. המאפיה שמנהלת העותרת נמצאת בבניין שמיועד להריסה ועל-כן לא ניתן ליתן רישיון עסק לניהול המאפיה בבניין שהשימוש בו נעשה בניגוד לחוקי התכנון והבניה.
הזיקה בין דיני רישוי העסקים לבין דיני התכנון והבניה מעוגנת בסעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, אשר קובע כדלקמן:
"1.(א) שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:...
(6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות."
צווים בדבר עסקים טעוני רישוי
בית-המשפט העליון עמד לא אחת על זיקה זו ופסק כי "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" (ראה: עע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.03.06) (להלן: "עע"ם 8481/04"); בג"צ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לב(3), 505, 507 (1978); בג"צ 315/88 אורי דולב נ' ראש המועצה האזורית אפעל, פ"ד מג(1), 98, 104 (1989); בג"צ 106/96 עמנואל שלם נ' אלי לנדאו, פ"ד נב(1), 738, 746-745 (1998)).
הכלל הוא כי בין המטרות שרישיון העסק נועד להבטיח נכללת גם המטרה של קיום דיני התכנון והבניה. לפיכך, הפרתם של דינים אלה עשויה לשמש טעם מספיק למנוע מעסק את קבלת רישיון העסק. יתרה מזו, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי-סבירה. רק במקרים חריגים ובנסיבות יוצאות דופן, בהן גובר האינטרס להכפיף את העסק לפיקוח דיני רישוי העסקים על אינטרס העמידה על קיומם של דיני התכנון והבניה, ובמקרים בהם החריגה מדיני התכנון והבניה הינה קלה ביותר, ניתן לתת רישיון לניהול עסק למרות החריגה מדיני התכנון והבניה (ראה: עע"ם 8481/04 הנ"ל).
בענייננו, המדובר בבניין המיועד להריסה ולא בחריגה קלה מדיני התכנון והבניה ולכן אין המדובר במקרה חריג בו ניתן לתת רישיון עסק. על-כן, החלטת המשיבים לדחות את בקשת העותרת לקבלת רישיון עסק מהטעם שהבניין בו מופעלת המאפיה נועד להריסה הינה החלטה סבירה ודי בכך כדי לדחות את העתירה.
העותרת טוענת כי מעולם לא הפרה את דיני התכנון והבניה מכיוון שהבניה נעשתה בטרם נכנס לתוקפו חוק התכנון והבניה. אין לקבל טענה זו. גם אם העבירה של בניה ללא היתר בוצעה לפני כניסתו של החוק לתוקף, הרי העבירה שמבצעת העותרת הינה שימוש ללא היתר ועבירה זו הינה עבירה מתמשכת ומתחדשת, המבוצעת מדי יום ביומו כל עוד העותרת אינה מחזיקה בהיתר כדין על-פי חוק התכנון והבניה.
גם אם העותרת לא הועמדה לדין חרף השימוש החורג שנעשה בבניין, אין הדבר יכול להוות בסיס למתן רישיון עסק למאפיה בבניין שנועד להריסה והשימוש בו נעשה בניגוד לחוקי התכנון והבניה.
לא ניתן לקבל את טענות העותרת כי לא ידעה שיש סיכוי שלא תקבל את הרישיון. באישור על הגשת בקשה לרישיון עסק מטעם העותרת מיום 24.12.06 צויין בכתב יד במקום המיועד להערות כי המקום נמצא בתחום דרך והמבנה מיועד להריסה (נספח א' לתשובת המשיבה 1). אין לקבל את טענות העותרת כי המסמך מזויף או כי לא נמסר לידיה, שהרי המדובר במסמך שהופק על-ידי הרשות המינהלית במסגרת בקשתה של העותרת לרישיון עסק. על-כן, כל עוד העותרת לא ביססה טענתה כי המסמך מזויף, אלא טענה זאת באופן סתמי, יש להניח כי המסמך שהופק על-ידי הרשות הינו מסמך כשר ואמיתי וכי הרשות איננה מציגה מסמכים שאינם אמיתיים ואשר לא הופקו במסגרת העניין שבנדון וזאת לאור חזקת תקינות המנהל.
כמו-כן, על-פי התכנית החלה על המקום המבנה הינו מיועד להריסה (סעיף 23 לנספח ג'2 לתשובת המשיבה 1) ומחובתה של העותרת לברר פרטים אלו בטרם רכישת העסק והפעלתו והיא לא יכולה כעת לטעון כי לא ידעה על-כך. אוסיף עוד כי לכאורה יש גם חוסר נקיון-כפיים בסוג זה של עסקה בה רוכש צד נכס לאחר שנפסק כי לא ניתן לעשות בו שימוש ומנסה לעקוף את מגבלות הצו בדרך של הפעלת העסק על-ידי אדם חדש לא באמצעות זה שניתן כנגדו פסק-דין.
בכל מקרה, לא ניתן לקבל את טענותיה של העותרת כי נגרם לה נזק כלכלי בשל התנהגות המשיבים וזאת לאור העובדה כי באישור על הגשת בקשה לרישיון עסק מטעם העותרת צויין כי המקום נמצא בתחום דרך והמבנה מיועד להריסה וכן לאור העובדה שהמשיבים לא שקטו על שמריהם בעניין העסק שנוהל במקום ופעלו כנגד הבעלים הקודם של המאפיה, אשר מכר לעותרת את העסק, במסגרת הליכים פליליים שנוהלו כנגדו בגין ניהול עסק ללא רישיון. גם אם העותרת הוטעתה בעניין זה על-ידי הבעלים הקודם של המאפיה, אשר מכר לה את העסק, הרי שפתוחה בפניה הדרך למצות את סעדיה בהליך אזרחי כנגד הבעלים הקודם.
על-פי תעודת עובד ציבור מטעם סגן מנהל המחלקה לתכנון תנועה (נספח ד' לתשובת המשיבה 1), המבנה מיועד להריסה ומקום העסק נמצא בנתיב הנסיעה לפני הרמזור, כאשר הקונים הפוטנציאליים עוצרים בנתיב הנסיעה תוך הפרעה חמורה לתנועה, למרות שקיים במקום סימון אדום לבן. על-כן, גם מטעם זה, מאחר שניהול העסק מהווה מפגע תעבורתי, לא ניתן לקבל את טענות העותרת כי החלטת המשיבים הינה בלתי-סבירה וכאמור לעיל, אין בעניינה של העותרת נסיבות חריגות המאפשרות מתן רישיון עסק בניגוד לחוקי התכנון והבניה או באופן שיסכן את בטחונו של הציבור.
העותרת לא הצביעה על פגם כלשהו במעשה המינהלי. עצם העובדה שבעבר ניתנו רשיונות עסק לעסקים שונים במקום אינה יכולה להוות בסיס למתן רישיון או לטענה כי הרשויות מבצעות אכיפה בררנית בעניין רישוי העסקים במקום."

22. לול עופות
ב- עת"מ (ת"א) 1213/06 {שלמה גולדברג נ' ראש המועצה המקומית סביון - גני יהודה, תק-מח 2007(2), 861 (2007)} העותר הינו נכה בשיעור של 100%, המפעיל לפרנסתו מזה 50 שנה לול עופות בשטח הנחלה החקלאית שבבעלותו שבגני יהודה, שבתחום המועצה המקומית סביון - גני-יהודה .

העסק מתנהל באיזור מגורים, אך בישוב שהיה בעל אופי חקלאי, ולטענת המועצה גורם הדבר למטרד קשה של צחנה לשכניו של העותר. רישיון העסק הוצא לעותר ביום 09.04.89.

העותר מדגיש כי מדובר ברישיון לצמיתות, ועל-כך אין מחלוקת .המועצה דרשה להוסיף תנאים לרישיון. בית-המשפט קיבל את העתירה וביטל את דרישת המועצה להוספת תנאים בקובעו:

"חוקיות הוספת התנאים לרישיון העסק של העותר
32. הוספת התנאים לרישיון העסק של העותר, מהווה פגיעה בחופש העיסוק שלו, ככל שמדובר בתנאים שאינם ניתנים לביצוע מבחינה מעשית או כלכלית. אולם, למול זכות יסוד חוקתית זו של העותר, המעוגנת בחוק יסוד: חופש העיסוק, עומדת זכותו של הציבור שלא לסבול ממפגעים סביבתיים. כך הדגיש בית-משפט העליון ב- ע"א 2617/00 מחצבות כינרת נ' הוועדה המקומית, פ"ד נו(2), 63 (2001). רשות מקומית חייבת - לא רק רשאית - להפעיל את סמכותה למניעת מפגעים מטרדים בתחומה, כפי שהדגיש לאחרונה בית-המשפט העליון בר"ע 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האיזורית גליל תחתון, תק-על 2006(2), 1437 (2006), פסקה 18; ב- בג"צ 219/80 טופיול נ' ראש עיריית אשדוד, לא פורסם (06.08.81), הדגיש בית-המשפט את חובת פרנסי העיר להרחיק כל מטרד מתושבי עירם, תוך התייחסות ספציפית למטרד הנובע מריח רע, גם אם במשך זמן רב חטאו בכך שהתעלמו מן המטרד.
33. כאשר פועלת הרשות מכוח חובתה החוקית, לא יחליף בית-המשפט את שיקול-דעתה של הרשות, כל עוד לא נגוע הוא בפגמים מינהליים חמורים, כגון שיקולים זרים, חריגה מסמכות או חריגה ממיתחם הסבירות; אם ההחלטה עומדת במבחן הסבירות, במובן זה שהיא מהווה אחת ההחלטות הסבירות שניתן היה לקבל באותן נסיבות - לא יתערב בכך בית-המשפט (בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד מה(3), 678, 687 (1991); בג"צ 197/83 סיטאר נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לז(2), 388 (1983)). כך יש לנהוג גם במקרה זה, כאשר המשיב הפעיל את סמכותו החוקית על-פי סעיף 7(ב) לחוק רישוי עסקים, בקובעו תנאים לרישיון העסק. עם-זאת, בית-המשפט מוסמך לבחון את הדרך בה התקבלה החלטתו של המשיב בדבר הוספת התנאים לרישיון, מבחינת סבירותה ומידתיותה. לו הייתי משוכנע כי החלטת המשיב בדבר הוספת התנאים לרישיון התקבלה בצורה סבירה ובדרך הראויה, לא היה מקום להתערב בהחלטה זו. אך לדעתי, לא כך הם פני הדברים: ההחלטה התקבלה בדרך בלתי-סבירה, תוך התעלמות משיקולים רלבנטיים שהיה על המשיב לשקלם, ובאופן המהווה פגיעה בלתי-מידתית בחופש העיסוק של העותר.
34. השתכנעתי כי המשיב פועל מתוך אמונה שלמה כי עיסקו של העותר מהווה מטרד בלתי-נסבל, בעיקר בתחום הריח, לשכניו. גם מבלי לעשות ביקור במקום, או להסתמך על חוות-דעתו של מר באסל, ניתן להבין כי הימצאות לול תרנגולי-הודו בהיקף של 8,000 עופות (נספח ח' לעתירה), בלב אזור שהפך כיום לשכונת מגורים, הוא מצב המעורר בעיה שלא ניתן להתעלם ממנה. אכן, מדובר בישוב שבמקורו היה בעל ציביון חקלאי הכולל את ענף הלול, והעותר מחזיק במשק חקלאי, ומנהל במקום את הלול במשך 50 שנה. אך לא ניתן להתעלם מן העובדה שהישוב הולך ומשנה את אופיו מישוב חקלאי לישוב אורבני, ושהלול של העותר מתנהל כיום, בהיקף מסחרי, בסביבת-מגורים. גם אם לא עלה בידי השכנים להוכיח עוולה של מטרד, כפי שפסק בית-המשפט בשנת 1993, אין ספק שלול בסדר גודל שכזה, הנמצא בלב שכונת-מגורים, יוצר בעיה שהרשות המקומית צריכה להתמודד עימה. בנסיבות אלו, בחר המשיב בדרך המידתית והראויה, כאשר החליט לפתור את הבעיה באמצעות הוספת תנאים לרישיון, ולא באמצעות ביטול הרישיון. על פתרון זה המליץ גם המשרד לאיכות הסביבה (נספח ח' לעתירה ונספח ט"ז לתגובת המשיב), כאשר על-פי סעיף 7(א) לחוק רישוי עסקים נתונה הסמכות לרשות הרישוי להוסיף תנאים לרישיון כדי לקדם את מטרות הרישוי.
35. קיימת מחלוקת עובדתית בשאלה האם ועד כמה מהווה עיסקו של העותר מטרד לשכנים, והאם התנאים שהוספו לרישיון נחוצים וניתנים לביצוע מבחינה מעשית וכלכלית. בעניין זה הוגשו חוות-דעת סותרות של פרופ' וייסמן ומר באסל. ערכאה זו איננה המקום המתאים להכרעה בשאלות האלו. אך על פני הדברים עולה תמיהה לנוכח התיאורים המוקצנים של המשיב לגבי חומרת המטרד הנובע מעסקו של העותר, וזאת לנוכח פסק-הדין שניתן בעניין זה בשנת 1993 - וכאשר אין כל ראיה כי חל מאז שינוי במצב - ולנוכח הביקורת שערך המשרד לאיכות הסביבה בלול. בית-המשפט שדן בטענת המטרד בשנת 1993 ערך ביקורים במקום, ושמע עדויות של מומחים, כולל וטרינר ממועצת הלול ומנהל מחלקת תברואה במועצה האזורית, והסיק מכל אלו כי הלול איננו מהווה מטרד שעוצמתו עולה על המטרד הנגרם לכל מי שמתגורר באזור בעל אופי חקלאי. גם עורכי הביקורת של המשרד לאיכות הסביבה לא מצאו מטרד ריח חריג שאיננו אופייני ללול. ביטוי זה - "ריח אופייני ללול" - מופיע גם בחוות-הדעת של מר באסל, ומעלה את השאלה האם עסקו של העותר מהווה מטרד שהוא מעבר לזה המתחייב מעצם קיומו של לול עופות בשכונת מגורים. אחרי הכל, אין לשכוח כי העסק מתנהל ברישיון, במשק חקלאי שהוחכר למטרה זו, ובהתאם לתכנית המתאר החלה במקום.
דברים אלו נאמרים בשל התחושה כי המשיב פועל בכל הנוגע לעסקו של העותר מתוך קנאות מוגזמת לעניין, ומבלי שאקבע ממצאים עובדתיים בשאלת המטרד. תחושה זו לגבי דרך פעולתו של המשיב, עולה גם מן הדרך בה קבע את התנאים שהוספו לרישיון, תוך שהוא מחיל אותם באופן מיידי או בפרק זמן קצר, בניגוד להוראת החוק, כמו גם מן הדרך שבה ביטל לאחר-מכן את הרישיון, לפני מתן פסק-הדין בעניין חוקיות התנאים שקבע, ואף זאת באופן מיידי בניגוד להוראת החוק.
36. הארכתי בסעיף 4 לעיל בתיאור שורת התנאים שהטיל המשיב על העותר - והפירוט דלעיל כולל רשימה חלקית בלבד - על-מנת להראות כי המשיב נהג בצורה שאיננה מידתית ואיננה סבירה. לא ניתן לצפות מאדם המנהל עסק במשך עשרות שנים לערוך שינויים כל כך מרחיקי לכת בעסקו באורח מיידי, או כמעט מיידי. סעיף 7(ב) לחוק קובע כי תנאים שהוספו לרישיון יכנסו לתוקפם בתוך שישה חודשים, אלא-אם-כן קבעה רשות הרישוי אחרת "כדי למנוע סכנה תכופה לשלום הציבור, בריאותו או בטיחותו או סכנה לפגיעה באיכות הסביבה או הפרעה בלתי-סבירה לאדם פלוני או לציבור". בהתחשב בעובדה שעסקו של העותר מתנהל במקום עשרות שנים, ונתון לפיקוח של משרד החקלאות והמשרד לאיכות הסביבה, קשה לראות בטענות של המשיב לגבי המטרד הסביבתי משום "סכנה תכופה לשלום הציבור". קביעת מועד בלתי-סביר לביצוע התנאים מעלה את החשש כי הכוונה היתה ליצור מצב שיאפשר את ביטול הרישיון, בשל אי-קיום התנאים, לאחר שהמשיב הבין כי לא קל יהיה, מבחינה משפטית, לבטל רישיון לעסק שמתנהל מזה עשרות שנים. חשש זה מתחזק עוד יותר לאור הדרך שבה בחר המשיב לבטל את הרישיון בתחולה מיידית, תוך כדי התנהלות ההליך המשפטי בתיק זה, ואף זאת באופן מיידי.
37. כאמור לעיל, אין חולק על סמכותה של המועצה, ואף חובתה, להוסיף תנאים לרישיון העסק של העותר, לאור העובדות שתוארו לעיל. מהות התנאים והיקפם הן שאלות מקצועיות הדורשות מומחיות. אמנם סעיף 7 לחוק, המאפשר הוספת תנאים לרישיון קיים, איננו קובע חובת התייעצות, כפי שנקבע לגבי ביטול הרישיון. אולם התעלמות רשות הרישוי מעמדתם של רשויות האכיפה הממשלתיות הנוגעות בדבר, בעת קביעת התנאים המוספים לרישיון, נראית בעיני התנהגות שהיא בלתי-סבירה בעליל.
קשה להבין מדוע בחר המשיב לקבוע תנאים להפעלת לול עופות, כשהוא מסתמך באופן בלעדי על חוות-דעתו של מומחה לאיכות הסביבה מהסקטור הפרטי (מר באסל), שאין לו כל השכלה או ניסיון בתחום של גידול עופות (כעולה מן האמור בחוות-דעתו), ולהתעלם מעמדתם של גופי האכיפה הממשלתיים הנוגעים בדבר. המשיב כתב לעותר כי התנאים שהטיל עליו נקבעו לאחר התייעצות עם "אנשי מקצוע המומחים בדבר" (נספח ה' לעתירה המקורית). לא ברור מי היו אותם "אנשי מקצוע", זולת מר באסל.
לא צריך להיות מומחה כדי להבין כי התנאים שקבע המשיב, בהסתמך על חוות-דעתו של מר באסל, כרוכים בשינוי משמעותי ביותר בדרך ניהול הלול, ובעלות כספית גבוהה ביותר (ראה פירוט התנאים בסעיף 4 לעיל). כל אלו נקבעו מבלי ליתן לעותר הזדמנות לשטוח טענותיו באשר למערכת התנאים העניפה שמבקשים להטיל עליו, באופן שיוכל גם להביא בפני המשיב חוות-דעת של מומחה מטעמו. מר באסל איננו מומחה בתחום גידול העופות, בעוד שפרופ' וייסמן, שמומחיותו בתחום הוטרינרי, כותב בחוות-דעתו כי לא ניתן לפתור את בעיית הריח באמצעות הפיכת הלול לסגור, כשמדובר בתרנגולי הודו. דברי פרופ' ויסמן בחוות-דעתו, משתלבים, לכאורה, בתהיות שהעלה משרד החקלאות לנוכח שורת התנאים שקבע המשיב על-סמך חוות-דעתו של מר באסל.
38. ככל שמדובר במשרד החקלאות, יכול היה המשיב להבין ממכתבי היועצים המשפטיים של משרד זה, כי קיימת בעייתיות בתנאים שקבע - הן מבחינת נחיצותם, והן מבחינת הדרך בה נקבעו, קרי: בלא לשמוע את עמדת משרד החקלאות. המשיב טוען כי המשרד הרלבנטי הוא המשרד לאיכות הסביבה (כיום: המשרד להגנת הסביבה). עמדה זו סותרת את עמדת משרד החקלאות, כפי שהיא עולה ממכתביהם של עורכי-הדין פרנקל ולהב שפורטו לעיל, לפיה הרשות המוסמכת היא שר החקלאות, ולמצער גם שר החקלאות. עמדה זו נראית בעיני מוצדקת. תקנות רישוי עסקים (תנאים לרישוי משקי עופות ולולים), התשמ"א-1981, עוסקות בתנאים למתן רישיון למשק עופות, והן מתייחסות באופן ספציפי לנושאים שלגביהם קבע המשיב תנאים, בהסתמך על חוות-דעתו של מר באסל. תקנה 8 לתקנות אלו קובעת: "במשק העופות לא יהיו ריחות רעים ומפגעים אחרים", והרי זו הבעיה העיקרית שהביאה להוספת התנאים לרישיון. תקנות אלו הותקנו בידי שר החקלאות דאז, מר אריאל שרון. בנסיבות אלו, קשה להבין מדוע סבור המשיב שאין למשרד החקלאות מה לומר בעניין התנאים שקבע.
39. זאת ועוד: גם לו היה מקום לקבל את טענת המשיב, כי למשרד החקלאות אין כל נגיעה לעניין התנאים שהוסיף לרישיון, קיימת בעייתיות בדרך קביעת התנאים שהוסיף לרישיון גם מבחינת המשרד לאיכות הסביבה. משרד זה ערך ביקורת בלול של העותר, לא מצא מפגעי ריח במקום, ובכל זאת קבע בחודש אוגוסט 2004 שישה תנאים לצמצום או מניעת מטרד מפגעי הריח שהשכנים מתלוננים עליהם (נספח טז' לתגובת המשיב לעתירה המתוקנת). אין זה ברור מדוע החליט המשיב שלא להסתפק בתנאים אלו, וכאמור לא שמעתי טענה כי העותר לא קיים תנאים אלו. בניגוד גמור לטענת המשיב בתגובתו, רשימת התנאים שהוסיף לרישיון ביום 23.05.06 היא רחבה ומרחיקת לכת לאין שיעור לעומת זו שקבע המשרד לאיכות הסביבה. קביעת תנאים שאינם נדרשים על-ידי גורמי האכיפה הממונים על הנושא הנדון, ולא הומלצו על ידם, מהווה פגיעה שאיננה מידתית בחופש העיסוק של העותר. בנוסף, קביעת התנאים תוך התעלמות מעמדת גורמי אכיפה אלו, הביאה לקבלת החלטה פגומה, שכן לא הובאו בחשבון בעת קבלתה נתונים רלבנטים חשובים ובעלי משקל. התעלמות הרשות משיקול ענייני היא פגם שיש בו כדי לפסול את ההחלטה (ראה: י' זמיר בספרו הנ"ל, בעמ' 742-744 והפסיקה שצוטטה שם).
40. לאור האמור לעיל, סברתי כי אמנם יש מקום להוספת תנאים לרישיון, כדי לנטרל את בעיית הריח - גם אם מדובר אך ורק "בריח אופייני ללול". אך קביעת תנאים אלו צריכה היתה להיעשות תוך התחשבות בעמדת הגורמים הממשלתיים המוסמכים לטפל בעניין, קרי: משרד החקלאות והמשרד לאיכות הסביבה. לכן הצעתי לצדדים למנות מומחה מוסכם, שיקבע את התנאים שיוספו לרישיון, והעותר אף הסכים כי מומחה זה יהיה מהמשרד לאיכות הסביבה. המשיב דחה הצעה זו, מטעמים שאינם ברורים, מה שמחזק את המסקנה כי מנוי וגמור עימו להביא לסגירת הלול, אף שבבית-המשפט הוא טוען כי בחר בפתרון מידתי, כאשר איפשר את המשך פעילותו של הלול, תוך הכנסת תנאים ברישיון. גם העובדה שהמשיב בחר שלא לחכות להכרעת בית-משפט זה בעניין חוקיות התנאים שקבע, וביטל את הרישיון "מהיום למחר" בטרם ניתן פסק-הדין בעתירה המקורית, מחזקת תחושה זו. בנסיבות אלו נוטה אני לקבל גם את טענתו של העותר, כי התנאים שנקבעו נועדו, למעשה, להביא לחיסול הלול, וכי היה ברור למשיב כי העותר לא יוכל לעמוד בביצוע תנאים אלו, לפחות מבחינה כלכלית.
ז. סיכום
41. סוף דבר: עסקו של העותר מתנהל במשק חקלאי המוחכר לו על-ידי מינהל מקרקעי ישראל למטרה זו, בישוב שענף הלול הוא אחד מענפי החקלאות המותרים בו על-פי תכנית המתאר החלה. המשיב הכחיש כאילו קיימת כוונה לחסל את ענף הלול במועצה שבראשותו. הוא גם הדגיש כי השתכנע שניתן להמשיך ולקיים את הלול של העותר, חרף מיקומו באיזור מגורים, אם ינקטו צעדים למניעת מטרדים. עם-זאת, אופיו של האיזור הולך ומשתנה, וכיום מצוי עסקו של העותר בלב שכונת מגורים. לכן, נקודת המוצא לפתרון הבעיה צריכה להיות המשך פעילות עסקו של העותר, תוך קביעת תנאים ברישיון העסק שיצמצו עד למינימום האפשרי את המטרד לתושבי השכונה, וינטרלו כל מטרד שהוא מעבר למה שמתחייב מניהול עסק מסוג זה. אך קביעת תנאים אלו לא יכולה להיעשות באופן חד-צדדי וקיצוני, על-סמך חוות-דעת של מומחה מן הסקטור הפרטי שתחום התמחותו איננו גידול עופות, בלא כל התחשבות בעמדתם של המשרדים הממשלתים הנוגעים בדבר, ובלא שניתנה לעותר הזדמנות, קודם לכן, להגיב על התנאים שמבקשים להטיל עליו.
42. לאור האמור לעיל, אני מורה על ביטול החלטת המשיב בדבר ביטול הרישיון של העותר, וכן על ביטול החלטתו מיום 23.05.06 בדבר הוספת התנאים לרישיון. לכן גם לא היה מקום להוציא נגד העותר צו הפסקה מינהלי ביום 29.11.06.
43. אין באמור לעיל כדי לקבוע האם עסקו של העותר גורם למטרד לשכניו, ואין בו כדי למנוע מהם להגיש נגדו תביעה בעילה של מטרד אם הם סבורים שהשתנה המצב לעומת זה ששרר בשנת 1993, בעת שניתן פסק-הדין בו נדחתה טענת המטרד.
44. המשיב ישלם לעותר הוצאות בשתי העתירות בסך כולל של 6,000 ש"ח. כמו-כן ישלם המשיב לעותר שכ"ט עו"ד בשתי העתירות בסך כולל של 50,000 ש"ח בתוספת מע"מ כחוק. סכומים אלו ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל."

23. אתר לפעילות תרבות, הופעות וכו'
ב- עת"מ (יר') 8781/08 {שמחה רותם ואח' נ' עיריית ירושלים ואח', תק-מח 2009(1), 7869 (2009)} נדונה עתירה להפסקת אירועי התרבות ואחרים במיתחם הרכבת הישנה בירושלים. בקבלו את העתירה קבע בית-המשפט:

"6. אלא שהעיריה והוועדה המקומית טוענות כי מן הטעם שהשימוש שנעשה במיתחם הוא שימוש עראי ניתן לפטור את חברת אריאל - לשם הפעלת האירועים הללו - מן הצורך לקבל היתר לשימוש חורג. כך החליטה ביום 09.04.08 המחלקה לרישוי עסקים של עיריית ירושלים, במסגרת ועדת חריגים לענייני תכנון ובניה ברישוי עסקים: "לאור העובדה שהמיתחם משמש לאירועים המוניים בתקופת הקיץ בלבד לרווחת והנאת תושבי ואורחי העיר, מאושר פטור לשימוש חורג בכפוף לאישור הגורמים המוסמכים על-פי חוק, בכלל זה חוות-דעת איכות הסביבה לנושא רעש. בשנת 2009 תובא הבקשה לדיון מחדש, לבחינת לקחים. במיתחם מקודמת תכנית בניין עיר חדשה שעיקרה מגורים אשר משמעותה שהמיתחם ישמש כמיתחם ארועי קיץ באופן זמני" (נספח מש1/ב לתשובה). העיריה והוועדה המקומית טוענות איפוא כי נוכח הפעלת המיתחם לצורך אֵרועי תרבות לפרקי זמן קצרים ובמשך עונת הקיץ בלבד, הרי שהחלטת המחלקה לרישוי עסקים בעיריה לפטור את חברת אריאל מהיתר לשימוש חורג, באופן זמני ותוך קביעת תאריך יעד לבחינת הסוגיה מחדש, היא החלטה סבירה. לשיטתן, אין מקום להתערבותו של בית-המשפט בעניין.
7. מנגד טוענים העותרים, כי הפטור הזה חסר בסיס חוקי. חוק התכנון והבניה אינו מקנה סמכות לגורם כלשהו ליתן פטור מן הצורך בהיתר לשימוש חורג. הכרח יש להגיש בקשה לשימוש חורג, ועל הבקשה להידון על-ידי הוועדה המקומית.
לב"כ העיריה והוועדה המקומית לא היה מענה ממשי לכך, ולא בכדי. להחלטת המחלקה לרישוי עסקים הנ"ל, לפטור את חברת אריאל מן הצורך לקבל היתר לשימוש חורג, אין בסיס חוקי. הוראות פרק ה' לחוק התכנון והבניה, העוסק ברישוי, קובעות מהן העבודות הטעונות היתר, ואת האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג, אולם אין בו כל יסוד לפטור מאן דהוא מעוּלו של הצורך לקבל היתר כזה.
אין בדבריי אלה כדי לשלול לחלוטין את כוחה של הוועדה הזו לקבוע, במצבים מסויימים, כי שימוש עראי לחלוטין יהיה פטור מעוּלם של דיני התכנון והבניה. ברור לכל כי לא זה המצב בעניין דנן, כשמדובר בדפוס פעילות חוזר ונשנה, הכרוך בהרשאות ובחוזים ארוכי טווח, ובתכנונים עתידיים. דומני כי לעת הזאת מודות גם העיריה והוועדה המקומית בצורך בהיתר לשימוש חורג, שהרי על-פי דברי בא-כוחן "המלצנו להם להגיש בקשה לשימוש חורג" (עמוד 5 לפרוטוקול מיום 11.02.09).
8. תקופה ארוכה פעלה איפוא חברת אריאל על-פי פטור שניתן שלא כדין, ומן הטעם הזה אין לקבל את טענת השיהוי שטענו העיריה והוועדה המקומית בתשובתן לעתירה, שכן מדובר בהפרת חוק מתמשכת (ראו: עת"ם 2008/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ת, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.07.04)).
יש להיצר על הפרת החוק הנמשכת הזו, להסיק את המסקנות המתאימות, ולשאת עיניים אל העתיד: העותרים טוענים כי אי-חוקיותו של הפטור הנ"ל, והצורך המוסכם לקבל היתר לשימוש חורג, אינם סוף פסוק. על-פי חוק רישוי עסקים יש בכוחן של רשויות הרישוי ליתן "היתר זמני" לעסקים, לתקופה שלא תעלה על שנה (סעיף 7ב(א)). בכוונת חברת אריאל, כך הוצהר בפניי, להגיש סוף סוף בקשה להיתר זמני בתוך חודשיים-ימים, והיא עמלה על הכנתה מזה זמן. העיריה והוועדה המקומית טוענות כי אף בטרם יינתן היתר לשימוש חורג, ובמהלך התקופה שבה יידון עניינו, ניתן יהיה לפעול במיתחם על-פי היתר זמני, בכפוף לתנאים שייקבעו בו.
העותרים טוענים לא כי; נתינת היתר זמני אפשרית אמנם, אך גם היא כפופה לחוק התכנון והבניה. רק לאחר קבלת האישורים הנדרשים על-פי חוק התכנון והבניה אפשר ליתן רישיון עסק, בין אם כהיתר זמני ובין אם כרישיון קבוע.
זוהי איפוא המחלוקת המשפטית שבין הצדדים, ועל פיה תוכרע העתירה.
9. הזיקה שבין חוק רישוי עסקים לבין חוק התכנון והבניה מעוגנת בסעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים. נאמר שם כי "קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה" הוא בין המטרות שלשמן רשאי שר הפנים לקבוע צווים בדבר חובת רישוי לעסקים. על בסיסו של סעיף זה פסקו בתי-משפט לא אחת כי רישוי לעסק - בין זמני ובין קבוע - לא יינתן כי אם לאחר שיעמוד העסק מבקש הרישוי בדרישות חוקי התכנון והבניה, שאם-לא-כן תהיה תכלית זו מסוכלת: "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות תכנון ובניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" (בג"צ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לב(3), 505, 507 (1978)); "הפרתם של דינים אלה עשויה לשמש טעם מספיק למנוע מעסק את קבלת רישיון העסק. יתרה מזו, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי-סבירה" (עע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח תקוה, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.03.06), פסקה 7).
10. אמנם, אין להפריז בהידוק הקשר שבין חוק רישוי עסקים לחוקי התכנון והבניה: "אם אדם מבקש רישיון לעסוק במקום אשר אינו מותר לפי חוק התכנון והבניה או תכנית בניין-ערים, רשאית רשות הרישוי לסרב לתיתו בשל כך. פרט לכך - אין לייחס למחוקק כוונה שחוק הרישוי ישמש כמכשיר נוסף לאכיפתו של חוק התכנון והבניה, אשר בו ישנן הוראות מתאימות למניעת שימוש אסור וענישה על עבירות של שימוש אסור כולל צווים להפסקת אותו שימוש" (ע"א 8729/96 כאכון מלונות ונופש בע"מ נ' עמידר, פ"ד נה(1), 673, 678 (1998)). הסמכות שלא ליתן רישיון עסק בשל אי-עמידה בדיני התכנון והבניה נתונה בידי הרשות, ואין היא חייבת לעשות בה שימוש. דיני רישוי עסקים אינם כלי לאכיפת דיני תכנון והבניה. אולם מאידך, לא יהא זה סביר אם העיריה, המופקדת על שמירת חוקי התכנון והבניה ואכיפתם בידה האחת, תיתן בידה השניה רישיון עסק למי שמפר את החוקים הללו.
11. על הרקע הזה יצאה ביום 29.10.03 הנחיה מאת היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה 8.1151), במטרה להורות לרשויות רישוי העסקים כיצד לנהוג בעניינו של עסק שאינו ממלא אחר דיני התכנון והבניה. על-פי ההנחיה הזו, "החלטה ליתן רישיון עסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה תהיה החלטה בלתי-סבירה, בהיותה מסכלת מטרה ממטרות החוק". שיקול-דעת מסויים מסור לרשויות בעניין הזה, אולם אליבא דהנחיה זו שיקול-הדעת הוא מוגבל, ואפשר יהיה ליתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, רק "בנסיבות מיוחדות וחריגות". הנסיבות המיוחדות האלה הן כאשר תובע של הרשות המקומית סבור שאין מקום לנקוט בגינן בהליכים נגד העבריין, אם משום שמדובר בחריגות בניה קלות, ואם משום שהעסק פועל במבנה ישן שנבנה ללא היתר.
12. אף שתוקפה של ההנחיה הזו כיום מוטל בספק (ראו סעיף 11 להנחיה, בו נקבע כי היתה אמורה להיבחן כשנתיים לאחר שניתנה, וכן האמור בעניין חברת חלקה 172 הנ"ל, פסקה 10), הגיונה שריר וקיים. מתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה אפשרי רק במקום שבו מדובר בעבירה על חוקי התכנון והבניה שאינה בת-אכיפה.
סיכומו-של-דבר, המצב המשפטי הוא זה: אחת מבין תכליותיו של חוק רישוי עסקים היא שמירה על חוקי התכנון והבניה. לפיכך רשאית העיריה שלא ליתן רישיון עסק, אם נתינתו תביא לפגיעה בחוקים הללו. יש אף לצפות כי תעשה כן, ולא תתמוך במעשים של הפרת חוקי התכנון והבניה על-ידי הכשרתם במתן רישיון עסק. יוצאים-מן-הכלל הזה מצבים שבהם ממילא אין יכולת או תועלת באכיפת חוקי התכנון והבניה.
13. על בסיס הרקע המשפטי הזה השאלה שעלינו לבחון היא זו: האם, בנסיבות העניין דנן, רשאית העיריה ליתן לחברת אריאל היתר זמני לפי חוק רישוי עסקים במקביל לדיון בבקשה להיתר לשימוש חורג על-פי חוק התכנון והבניה, עוד קודם שניתן היתר לשימוש כזה?
14. משמעותה המיידית והברורה של פעילות במיתחם הרכבת בניגוד לייעודו על-פי תכנית המתאר היא הפרת חוק. את הפרת החוק הזו, מתחום דיני התכנון והבניה, לא ניתן להכשיר על-ידי רישיון עסק, מתחום דיני רישוי העסקים. הפרת דיני התכנון והבניה תישאר הפרת חוק גם אם מפיריו יחזיקו בידיהם רישיון עסק. אין מדובר בהפרה בלתי-אכיפה, קלת-ערך, שאין עניין ותוחלת בהקפדה עליה. זוהי הפרה רבתי, לאור היום ובטבּורה של עיר. מתן רישיון עסק, בין אם קבוע ובין אם בדרך של היתר זמני, יהיה איפוא התרת עבירה גלויה על חוקי התכנון והבניה. העניין דנן רחוק מלבוא בקהלם של היוצאים-מן-הכלל הנ"ל.
15. לא זו בלבד שמדובר בהפרת חוק, אלא שמפר החוק הוא העיריה עצמה, או הפועלים מטעמה. כידוע, העיריה והוועדה המקומית, הן אֵלו אשר אמוּנות על אכיפת חוקי התכנון והבניה. מן הניסיון ומן העיון בפסיקה ניתן ללמוד כי העיריה אינה מקֵלה ראש באכיפת החוקים הללו, וכך ראוי. הציפיה היא כי דווקא היא תימנע מלעשות עבירות בניה, ותחמיר על עצמה לא פחות מאשר על הנתונים למרותה. העיריה, שלא פעם כופה על התושבים ובעלי העסקים שבתחומה שייטלו קיסם מבין שיניהם, ראוי לה שלא לתקוע קורה בין עיניה (על-פי תלמוד בבלי, בבא בתרא, טו ע"ב).
16. מתכליותיו המרכזיות של ההליך התכנוני בכלל, ושל היתר לשימוש חורג בפרט, היא לבדוק את ההיגיון וההיתכנות של שימוש בשטח לצורך כלשהו מהיבטים של תנועה, חניה, רעש, אקוסטיקה, בטיחות, איכות סביבה וכיוצא באלו. מן הטעם הזה יש לעמוד בדרישות התכנון והבניה, ובעניין שלנו לקבל היתר לשימוש חורג, לפני תחילת השימוש בשטח ולא לאחריו, כפי שמורה סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה.
17. דעתי גם אינה נוחה מגישתו של מינהל מקרקעי ישראל. בתשובתו לעתירה, באמצעות הפרקליטות, הודיע המינהל על הסכמתו "כי כל אירוע חייב לקבל את כל האישורים הדרושים על-פי דין, וכי יש להשתמש בקרקע אך ורק בהתאם לחוק" (סעיף 6). גם במענה לשאלתי דבק ב"כ המינהל בנוסחה כללית זו ונִמנע מלנקוט עמדה בשאלה שעל הפרק. מצוּפּה מן המינהל שלא ישקוט אל השמרים, שלא יעצום עיִן, ומצוּפה מן הפרקליטות לשקוד על אכיפת הנחיית היועץ המשפטי לממשלה הנ"ל, לנקוט עמדה ולא לשבת על הגדר.
18. נתתי דעתי על פעילויות התרבות המתוכננות לקייץ ואשר נועדו לרווחת הציבור, על כספים שהושקעו ועל התחייבויות שנטלה על עצמה חברת אריאל. ברם, מאז שהוגשה העתירה ועִמה הבקשה לצו הביניים ועד עתה, היה בידיה של חברת אריאל די זמן כדי לבקש היתר לשימוש חורג ולקדם את עניינו. תמהני על שום מה לא עשתה כן בינתיים, במשך חודשי החורף שבהם ממילא אין מתקיימת פעילות במיתחם. לא בכדי נתתי צו ביניים סמוך לאחר הגשת העתירה, ביום 07.10.08, על-מנת שהמשיבים כולם ייחלצו חוּשים, יעלו על הפסים ויחזרו לתלם החוקי.
19. סיכומו-של-דבר, דין העתירה להתקבל וכך אני מורה.
החלטת העיריה מיום 09.04.08 שעל פיה "מאושר פטור לשימוש חורג בכפוף לאישור הגורמים המוסמכים על-פי חוק", בטלה.
יש להפסיק את הפעולות ואת האֵרועים המתוכננים במיתחם הרכבת אשר עתידים להתבצע על-ידי העיריה וחברת אריאל, מטעמן או בהרשאתן, באין רישיון עסק כדין, ושלא על-פי היתר בניה כדין, הכולל היתר לשימוש בפועל במיתחם.
מבלעדי היתר בניה ורישיון עסק כדין, לא ניתן יהיה לקיים במיתחם הרכבת את הפעילויות ואת אֵרועי התרבות הנדונים.
20. עיריית ירושלים, הוועדה המקומית לתכנון ובניה, החברה העירונית אריאל ומינהל מקרקעי ישראל, יישאו כולם בהוצאות העתירה ובשכ"ט עו"ד העותרים בצרוף מע"מ, בסך כולל של 30,000 ש"ח."

24. מוסך לתיקון ציוד מכני כבד (מנופים ומערכות הידראליות)
ב- עת"מ (ת"א) 36121-02-10 {מרדכי קזולה נ' משרד הפנים, תק-מח 2010(3), 11172 (2010)} נדחתה עתירה להורות לרשות ליתן רישיון. וכדברי בית-המשפט:

"8. הפכתי והפכתי בטענות העותר, ולא מצאתי כי החלטת המשיב הינה בלתי-סבירה, ולדידי היא אף מחוייבת המציאות. אין חולקין, כי למבנים בהם מתקיים עסקו של העותר אין היתר בניה, וכי השימוש בהם אינו תואם את השימושים המיועדים לקרקע לפי תמ"מ/3/5. בהלכה הפסוקה השתרש העיקרון לפיו רשות ציבורית לא תעניק רישיון עסק, מקום שהנכס אינו מקיים את דיני התכנון ובניה (ע"א 10462/04 פיקניק בע"מ נ' נכסי ד.ק.א. בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.06.10)). לעניין זה, יפים הדברים האמורים ב- עע"מ 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.03.06): "הכלל הוא כי בין המטרות שרישיון העסק נועד להבטיח נכללת גם המטרה של קיום דיני התכנון והבניה. לפיכך, הפרתם של דינים אלה עשויה לשמש טעם מספיק למנוע מעסק את קבלת רישיון העסק. יתרה מזו, ככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי-סבירה". בענייננו, הגעתי למסקנה כי החלטת המשיב שלא ליתן רישיון עסק לעותר, בשל חריגת הנכס המוחזק על ידו מדיני התכנון והבניה הרלבנטיים, נמצאת במיתחם סבירות שיקול-הדעת של הרשות הציבורית, ואין מקום להתערב בה.
9. מסקנה זו עומדת בתוקפה, גם כאשר נדרשים אנו לטענות העותר בעניין ההסדר שנערך בין בעלי המקרקעין למדינה, בשנת 2004. כאמור, לאחר הגשת העתירה, ביקש ב"כ העותר לחזק טענותיו על בסיס הוראות הסדר זה, כשלדבריו, הוא נתוודע אליו רק מקריאת תגובת ב"כ המשיב לעתירה. איני סבור כי יש צורך להדרש לנפקותו של ההסדר, על בסיסו סבור ב"כ העותר, כי למבני הנכס ולעסק המופעל בהם ניתנו אישורים כדין, משום שיש לראות במכתב שנשלח לבעלי המקרקעין ביום 15.04.07, משום מסמך המבטל את תוקפו של ההסדר. באותו מכתב מטעם מתכננת מחוז ת"א הודע, כי תם פרק הזמן שהוקנה לבעלי המקרקעין לצורך הכשרת השימוש במבנים הניצבים על המקרקעין, ושנבנו ללא היתר, בהתאם לתמ"מ/3/5. על-כן וודאי שהיום לא יכול העותר להבנות מההסדר, בטענה כי מסמך זה מקנה לו היתר להשתמש בנכסו או לנהל בו את עסקו. הנני מקבל את פרשנותה של ב"כ המשיב להסדר, הטוענת כי דובר בהסדר זמני בלבד. לשון ההסדר מחריגה חלק מהמבנים במיתחם חיריה, מתחולת צו ההריסה, וביניהם גם את נכסו של העותר, מתוך הנחה שתיושם עליה תכנית מתאר מטעם בעלי המקרקעין, שתעלה בקנה אחד עם התכנון העתידי שיועד לאותו שטח. אין חולק כי תכנית כאמור, לא יצאה אל הפועל, כפי שעולה ממכתב מתכננת המחוז מיום 15.04.07. עוד יצויין, כי מאחר שאותו הסדר נעשה מול בעלי המקרקעין, ולא מול העותר, שהינו שוכר הנכס, ספק אם היתה חובה לשלוח את המכתב לעותר עצמו, שטען לפניי כי כלל לא ידע על קיומו. כך או כך, במועד הגשת העתירה, לא היה כל תוקף להסדר זה, עליו מבקש העותר להסתמך. לאור האמור, ולנוכח העובדה שנכסו של העותר חורג מהוראות דיני התכנון והבניה, אין מקום להתערב בהחלטת המשיב שלא ליתן לו רישיון עסק.
כפי שנטען על-ידי ב"כ המשיב, גם אם היה טעם בטענות בדבר תוקפו של ההסדר, ואין הדבר כך, הרי שלאור קיומה של הוראת 11.2.1 לתמ"מ/5/3, לא ניתן היה להתיר את המשך השימוש בנכס כמוסך, כפי שביקש העותר בבקשתו לקבלת רישיון. הוראה זו דורשת כי כל שימוש במבנה שהוקם כדין, טרם כניסת תכנית המתאר לתוקף, יהלום את השימושים שאושרו על-פי התכנית, כאשר גם ב"כ העותר מודה בעובדה, כי שימוש במבנים לצורכי מוסך חורג משימושים אלו. אכן, העותר ניסה לקדם תכנית מטעמו, שתחול על השטח בו ממוקם נכסו, ושתעמוד בדרישות תמ"מ/3/5, ואולם כפי שעולה מהנספחים שצורפו לכתב התשובה לעתירה, גם השימושים שפורטו בתכנית עתידית זו, לא תאמו את השימוש שעושה העותר במבנים מזה שנים, והמצויין בבקשתו לקבלת רישיון עסק. כך אן כך, תכנית זו לא התממשה, ולית מאן דפליג, כי, כיום, שימוש במבנים כמוסך אינו עונה לדרישות התכנית ולא ניתן לעותר כל אישור לשימוש חורג בנכס. לאחר שקבעתי כי אין תוקף להסדר החל מחודש אפריל 2007, אין טעם לבחון אם פרשנותו מאפשרת לעותר לקבל רישיון עסק על-אף חריגות הנכס מדיני התכנון והבניה, לפי סעיף 7(ב) להנחיה מס' 8.1351 להנחיות היועמ"ש לממשלה. לאור האמור, ובניגוד לעמדת ב"כ העותר, גם איני סבור כי היה על המשיב להתייחס לנפקות ההסדר במסגרת החלטתו לדחות את בקשת העותר לקבלת רישיון עסק, ודאי שאין בכך כדי לפגום בסבירות החלטתו.
10. החלטת המשיב דוחה אף את בקשתו החלופית של העותר למתן רישיון עסק זמני עד שיתבהר המצב התכנוני בשטח הנכס. על עמדה זו חזרה ב"כ המשיב גם בדיון שלפניי, ולטעמי, עמדה זו אינה מצדיקה את התערבות בית-משפט זה. הנימוק העיקרי לסירוב זה נעוץ בעובדה כי מזה כשנתיים, ממשיך העותר להפעיל את עסקו, ללא רישיון, ובמבנים נעדרי היתר בניה, למרות שהינו מודע לקיומם של הצווים שהוצאו נגדו. על-פי הטענה, העדר נקיון כפיו של העותר, אינו מצדיק הענות גם לבקשתו החלופית. ואכן, השתלשלות ההליכים המשפטיים בעניינו של העותר, מחזקת את המסקנה כי יש יותר משמץ של אמת בטענה זו. ביום 08.09.04, ובמסגרת גזר הדין שניתן בתיקים הפליליים שהתנהלו נגד העותר בבית-המשפט השלום ב- ת"א (ת"פ 6130/02 וב- ת"פ 8229/02), הוצאו צווים שאסרו על העותר להפעיל את עסקו ולהשתמש במבנים בשל העדרו של היתר בניה. בית-המשפט דחה את כניסת הצווים לתוקף ליום 01.07.07, בין היתר, בעקבות הסדרי הטיעון דומים שהתגבשו עם בעלי נכסים סמוכים, ולאור העדר האכיפה במיתחם, בעבר. העותר ביקש לדחות את מועד ביצוע הצו במסגרת ב"ש 4626/07 שהוגש בבית-משפט השלום בת"א, ולאחר שבקשתו נדחתה, ערער על דחיית הבקשה לבית-המשפט המחוזי בת"א. במסגרת פסק-הדין בערעור מיום 23.03.08 (ע"פ 70017/08) נקבע כי על-אף שבמסגרת גזר הדין, נדחה מועד ביצוע הצווים בשלוש שנים, העותר לא הוכיח כיצד פעל לשינוי המצב הקיים, באופן שייתר את כניסת הצווים לתוקף, ועל-כן ערעורו נדחה. יחד-עם-זאת, התחשב בית-המשפט בעובדה, כי מדובר בעסק רב שנים ובנסיבותיו האישיות של העותר, אשר טען, בין היתר, כי הינו מבקש לנקוט באמצעים משפטיים נגד בעלי המקרקעין, המכשילים את נסיונותיו להכשיר את מעמדו החוקי, על-אף שהתחייבו לסייע לו, וכן למצוא מקום חלופי לניהול עסקו. לאור זאת, ניתנה לעותר, לפנים משורת הדין, ארכה של שלושה חודשים-לביצוע הצווים שהוצאו נגדו, וזאת עד ליום 23.06.08. על-אף הדחיות הארוכות במועד כניסת הצווים לתוקף, המשיך, ועדיין ממשיך, העותר להשתמש בנכסו ללא היתר ולהפעיל בו את עסקו, נעדר הרישיון, גם לאחר חלוף מועד כניסת הצווים לתוקף. העובדות מצביעות, כי רק כשנה לאחר כניסת הצווים לתוקף, הגיש העותר בקשה לקבלת רישיון עסק, אף שבמהלך אותה תקופה, כך טען, עשה מאמצים רבים להשגת אישורים שונים מטעם הרשויות השונות, הדרושים גם הם להפעלת עסקו. כאמור, על-אף שחלפו כשנתיים ימים מאז שנכנסו הצווים לתוקפם, לא הוסדר מעמדו של הנכס. הגם שניתן להניח, כי בעלי המקרקעין אינם ששים לשתף פעולה עם כוונת העותר להכשיר את השימוש בנכס, בו הוא מחזיק כדייר מוגן, לא הוכח בפניי כי הלה נקט בהליכים משפטיים או באמצעים חוקיים אחרים מול בעלי המקרקעין, למרות הצהרות בא-כוחו בעבר, במסגרת הדיון בערעורו בבית-המשפט המחוזי, ועל-אף שכניסת הצווים לתוקף נדחתה בשל הצהרות אלו. נסיבות אלו מחזקות את החשש כי לא מדובר בעותר נקי כפיים, וגם מסיבה זו אין מקום לקבל את עתירתו (ראו בג"צ 6792/10 די.בי.אס שירותי לווין (1998) בע"מ נ' שרת התקשורת, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.09.07); עע"מ 8087/05 אזולאי נ' מנהלת מחלקת רישוי עסקים בעיריית חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.08.06)).
11. הנני דוחה גם את טענת ב"כ העותר כי החלטת המשיב מהווה פגיעה בלתי-מידתית בחופש העיסוק של מרשו. חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 מקנה למשיב אפשרות להגביל או לפגוע בחופש העיסוק של הפרט, וזאת למען התכליות הראיות המנויות בחוק (רע"פ 4270/03 מדינת ישראל נ' תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ, פ"ד נט(3) 673 (2004)), הכוללות, כאמור את הצורך בשמירה על דיני התכנון והבניה. אכן, ההגבלות שמטיל המשיב, מכוחו של החוק, על חופש העיסוק של העותר כפופות לדרישות פיסקת-ההגבלה שבחוק יסוד: חופש העיסוק (עת"מ (חי') 4245/07 מטר תינה חנאן נ' עיריית חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (7.10.07)), ומכאן שעליהן להיות מידתיות. ב"כ העותר, לא הרחיב את היריעה בשאלת המידתיות, אלא טען כי הנסיבות הנוגעות למרשו מובילות בהכרח למסקנה כי דחיית בקשתו לרישיון עסק, באופן קטגורי, הינה בלתי-מידתית. איני סבור כך. העותר מנהל את עסקו ללא רישיון במבנים נעדרי היתר בניה, משך עשרות שנים, והוא הודה בביצוע עבירות אלו לפני כמעט שש שנים תמימות, במסגרת הסדר הטיעון שנחתם עימו בתיקים הפליליים שהתנהלו נגדו. בזמן שחלף, ולמרות האורכות הרבות שניתנו לעותר להסדרת עיסוקו בנכס, טרם ייכנסו הצווים השיפוטיים לתוקף, לא הסדיר העותר את שימושו בנכס. לכך, מצטרפת העובדה כי השימוש בנכסו אינו תואם את תכנית המתאר החלה על שטח המיתחם, ולעותר לא ניתן אישור, אשר גם לא התבקש, לשימוש חורג בנכס. החלטת המשיב שלא ליתן לעותר רישיון עסק הינה איזון בין ההגנה המתבקשת על חופש עיסוקו לבין שמירה על דיני התכנון והבניה, שאין להקל ראש בחשיבותם "מושכלות יסוד הם, ראשית, כי בשיטתנו נודעת חשיבות מרובה לדיני התכנון והבניה ולאכיפתם, משהם מגלמים תכליות חשובות של איכות סביבה, שימור קרקע ואוצרות טבע, ומעצבים את מרחב החיים והטבע של האדם; הם מקדמים אינטרסים ארוכי טווח של החברה ככלל, ושל האדם כפרט ..." (בג"צ 4475/09 סלמאן נ' שר הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.08.10)). כאשר נקודת האיזון בין ערכים אלו מצויה בתוך מיתחם הסבירות, לא יתערב בית-המשפט בהחלטת הרשות המינהלית, אפילו אם יכול היה להגיע לנקודת איזון אחרת ולתוצאה שונה (עע"מ 4501/09 מדינת ישראל נ' עמאר, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.03.10)). לאור הנסיבות שתוארו לעיל, איני סבור שנפל פגם בהחלטת המשיב שלא להעניק לעותר רישיון עסק, ולו רישיון זמני.
12. אשר ליתר טענות ב"כ העותר, אוסיף, כי העובדה שהעסקים המתנהלים במבנים הסמוכים לנכסו של העותר זכו לקבלת רישיון עסק אינה מעידה על זכותו של העותר להחזיק ברישיון כאמור. לא עלה בידי העותר להראות כי עסקו מהווה שירות משלים לעסקים הסמוכים לו, באופן המחייב להעניק גם רישיון לעסקו, בעוד המבנים בהם הוא מתנהל, חסרים היתר בניה. גם טענת ב"כ העותר בדבר העדר אכיפת דיני התכנון והבניה במיתחם בו ממוקם נכסו, משך שנים רבות, אין בה כדי להעיד על צדקת מעשיו. לעניין זה ראו האמור ב- בג"צ 106/96 שלם נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד נב(1), 738 (1998): "ניהול עסק בעבר ללא רישיון ובניגוד לחוק אינו יכול להצמיח לעותר זכות. אכן, יש להצטער על-כך שהממונים בעיריית הרצליה לא עשו לאכיפת החוק בעבר... אך היעדר אכיפה של החוק כראוי בעבר, והפעלת שיקול-דעת לקוי במתן רישיון אחר, אין בהם כדי להקנות עילה לעותר לתקוף את שיקול-דעת הרשות, כשזו, לעת הזאת, מבקשת להפעילו כראוי ועל-פי החוק". כמו-כן, העדר האכיפה במיתחם בעבר מצא את ביטויו בהסדר הטיעון שנעשה עם העותר, במסגרתו נדחתה כניסתם לתוקף של הצווים שהוצאו נגדו. יתר-על-כן, החל משנת 2002, במהלכה הוגשו נגד העותר כתבי האישום בגין שימוש במבנים ללא היתר וניהול עסק ללא רישיון, ידוע ידע העותר כי שימושו בנכס מנוגד לדין, והחל מיום 23.06.08, מועד כניסת הצווים לתוקף, העותר מפר את הוראותיהם, ועושה דין לעצמו. למעלה מן הדרוש, אדגיש, כי פעולות האכיפה במיתחם חיריה ננקטו לא רק כלפי העותר עצמו, אלא גם כלפי יתר המשתמשים במבנים נעדרי היתר הבניה באזור, ולא נטען בפניי, כי המשיב העניק רשיונות לעסקים במיתחם, אף שאלו פועלים במבנים החורגים מדיני התכנון והבניה. במובן זה, העותר לא הופלה על-ידי המשיב, ולא מצאתי טעם לפגם בהחלטתו.
13. העותר שלפניי עבר עבירות על דיני התכנון והבניה, ובשל כך לא קיבל רישיון עסק. לדידי, אין להקל ראש במשמעות העבירות על דינים אלו, בפרט כאשר אלו נמשכות זמן רב, תוך ביזוי הצווים השיפוטיים שהוצאו נגד העותר, ולאחר שמועד כניסתם לתוקף הוארך שוב ושוב, גם מתוקף נסיבותיו האישיות של העותר. לעניין זה ראו האמור בע"פ 6720/06 דהרי נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.08.06):
"אין מקום כי חוטא רב שנים יהא נשכר, והדברים נאמרים בכל האהדה האישית הכנה למערער 1... אך באהדה גדולה יותר לחוק ולאי-רמיסתו, לאחר תשע שנות הפעלה לא חוקית בחטא קדמון של בניה ללא היתר על קרקע חקלאית, תופעה שהיא בחינת מכת מדינה... באת-כוח המשיב הפנתה להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, מפי המשנה ליועץ המשפטי דאז (כיום היועץ המשפטי לממשלה), שניתנה ב- 10.11.03 למשרד הפנים כי "... אכן, התופעה של עבריינות בניה היא תופעה קשה וחמורה, המחייבת התייחסות מחמירה מצד כל גורמי השלטון המופקדים על הנושא... מרכיב ההרתעה בסוג עבריינות זו הוא מרכיב קריטי, לאור ריבוי העבירות והרווחים הכלכליים הכרוכים בביצוען. אישור של תיקון או של שינוי לתכנית, בדיעבד, לשם הכשרת עבירות בניה בוטות, משדר מסר שלילי לציבור ופוגע ביסוד ההרתעה שבאכיפה... "... איני רואה, במיוחד לאחר ההתראה המפורשת שכללה החלטתו של השופט בן יוסף, מקום להיעתר לערעור... ראו גם ע"פ 917/85 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גליל מזרחי נ' אבו נימר, פ"ד מא(4), 29, 31 (1987) (השופט - כתארו אז - אלון): "לצערנו, הפכו עבירות נגד חוקי התכנון והבניה לחזון נפרץ, ורבים גם טובים איש הישר בעיניו יבנה. זוהי פגיעה חמורה וקשה בשלטון החוק, המזולזל לעין השמש, ואין איש שם-אל-לב לאזהרות הגורמים המוסמכים ולפסקי-הדין של בתי-המשפט". למרבה הצער, אף שחלפו עשרות שנים, הדברים לא השתפרו, ואדרבה, הפקרות שהיא בחינת מכת מדינה פשתה והלכה."
לא נשארתי שווה נפש לעובדה שניהול עסקו של העותר בנכס המדובר, משמש מטה לחמו היחיד, וכי מדובר בעסק ותיק המופעל במקום כמעט ארבעים שנים. נסיבות אלו נלקחו בחשבון במסגרת החלטות בית-המשפט השלום והמחוזי בתל אביב בעניינו, במסגרתן הוחלט על דחיית מועד כניסת הצווים לתוקף. יחד-עם-זאת, לאור עובדות המקרה שתוארו לעיל מחד, וההלכה הפסוקה מאידך, איני סבור שדי בנסיבות אישיות אלו, כדי להצדיק התערבות בהחלטת המשיב לדחות את בקשתו של העותר לקבלת רישיון עסק.
לאור האמור, הריני קובע כי החלטת המשיב לדחות את בקשת העותר לקבלת רישיון עסק לא סטתה מעקרונות ההגינות, היושר, השוויון והסבירות המנחים את פעולות הרשות המינהלית (בג"צ 4422/92 שלמה ערפן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3), 853 ((1993); בג"צ 389/90 הנ"ל) ועל-כן אין מקום להתערב בה. העתירה נדחיית, והעותר ישא בהוצאות המשיב בסך של 25,000 ש"ח. סכום זה ישולם תוך 30 ימים ממועד קבלת פסק-דין זה, שאם-לא-כן, יתווספו לו הפרשי הצמדה וריבית כדין, ממועד מתן פסק-הדין."

25. מגרש לאחסנה ומיון של מתכות וגרוטאות מתכת
ב- עת"מ (ת"א) 42338-05-13 {איאד אשקר נ' עירית תל-אביב-יפו, תק-מח 2014(2), 21494 (2014)} נפסק מפי כב' השופטת יהודית שיצר:

"1. עתירה מינהלית כנגד החלטות המשיבים מיום 20.95.13, 8.99.139 ו- 08.12.13, המסרבות לתת לעותר רישיון עסק למגרש לאחסנה ומיון של מתכות וגרוטאות מתכת שבבעלותו.
עיקרי העובדות
2. העותר הינו השוכר והמחזיק במקרקעין הידועים כגוש 7052, חלקה 15, ברחוב אברבנאל 90 באזור התעשיה בדרום תל אביב, ומנהל במקום מגרש גרוטאות מתכת בשם " 'לין סחר' פינוי ומחזור מתכות". העותר הורשע ביום 03.03.10 בעבירה של ניהול עסק ללא רישיון, ומשלא קיים את גזר הדין שאסר עליו לנהל במקום עסק ללא רישיון הורשע שוב העותר בינואר 2012 בהפרת צו שיפוטי. בנובמבר 2012 נמצא בביקורת של פקחי עיריית תל אביב (להלן: "העיריה") כי העותר ממשיך לנהל במקום את עסקו ללא רישיון, וביום 18.03.13 הועמד העותר שוב לדין באשמת הפרת צו שיפוטי ובעיסוק בעסק ללא רישיון. התיק נקבע להקראה ליום 30.05.13.
במכתב מיום 20.05.13 (נספח 1 לעתירה), מאת המשיבה 3, עו"ד שלי וייל, המשנה ליועמ"ש, ומנהלת המחלקה הפלילית בעיריית תל אביב (להלן: "העיריה") לב"כ העותר, צויין כי פורום האכיפה החליט ביום 20.05.13 למנוע את המשך ניהול עסק העותר בתנאים הקיימים לאור זיהום הקרקע שבמקום והקרבה למגדלי המגורים, בשל צו הסגירה, ובהתאם לחוות-דעת הרשות להגנת הסביבה. עוד צויין במכתב הנ"ל שלמרות הזמן הרב שעמד לרשות העותר הוא לא פעל למילוי דרישות העיריה והמשרד להגנת הסביבה.
במכתב מיום 08.09.13 מאת עו"ד הדר חתוכה, עוזרת ראשית ליועמ"ש בעיריה (נספח 1א' לעתירה) לב"כ העותר ציינה ששונה סיווג העסק של העותר מ"תחנת מעבר" ל- "מתכת, מוצריה, מוצרים בעלי רכיב מתכתי, גרוטאות מתכת, אחסנתם מיונם וסחר בהם", לפי תיקון מיום 17.12.12 לצו 1995, שהוסיף פריט מעודכן מס' 10.14ה' של "אחסנה ומיון גרוטאות". עם-זאת, צויין במכתב כי לפי סע' 10(1)(ב) לתכנית החלה על האזור, תכנית 2674 - 'מיתחם משולש שלמה-אברבנאל-שלבים' (להלן: "התכנית")- שפורסמה למתן תוקף ביום 10.12.00 (שקובעת את ייעוד האזור ל- "תעשיה ומלאכה") "מפעלים למתכות" הם בגדר שימוש אסור באיזור זה, ולפיכך על העותר להשיג היתר לשימוש חורג לעסקו אם הוא מעוניין להמשיך לנהל את עסקו באיזור זה.
מאוחר יותר, התבקשו המשיבים לבחון חוות-דעתם בשנית על-ידי ב"כ העותר. במכתב נוסף מאת עו"ד הדר חתוכה, מיום 08.12.13 (נספח 1ב לעתירה) לב"כ העותר, ציינה עו"ד חתוכה כי היא חוזרת בה מחוות-דעתה הקודמת לפיה העסק צריך היתר לשימוש חורג בהיותו מפעל למתכות שלפי סעיף 10(1)(ב) לתכנית הוא שימוש אסור באיזור זה. חוות-דעתה החדשה היתה, שכיוון שלפי התכנית האזור מיועד לתעשיה ומלאכה, ושימוש תעשייתי בתחום התכנון והבניה הוא שימוש העוסק בייצור ותפוקה, הרי שעסקו של העותר לא עונה לדרישה זו, מאחר שהוא עוסק באחסון ומיון בלבד. עוד ציינה העיריה במכתבה כי גם אילו השימוש של העותר היה תעשייתי, הרי שהוא נאסר לפי התכנית בהיותו גורם מטרד, ואינו תואם את אופי הסביבה והתכנון העירוני הרצוי בה מבחינה תכנונית ואסתטית.

לפיכך הגיש העותר את העתירה דנן, בה עתר למספר סעדים שעיקרם להורות בצו למשיבים להעניק לו רישיון לעסקו.
ביום 02.06.13 ניתן לעותר צו ביניים המונע מהמשיבים לסגור את עסקו עד להכרעה בעתירה. זאת, בין היתר, מטעמים שבמאזן הנוחות, הנוטה לטובת העותר, בשל הנזק לפרנסתו ולפרנסת עובדי העסק ומאחר שיש סיכוי כי העותר יעמוד בתנאים לרישוי העסק.
עיקרי טענות הצדדים
טענות העותר
3. העותר טען כי לאחר שתוקן הצו בשנת 2013 המשיבים פועלים שלא כדין בדרישותיהם לקבלת אישור המשרד לאיכות הסביבה, שכן מטרה זו הושמטה מהצו החדש. לטענת העותר הוא לא מזהם את הסביבה, והוא תומך טענתו בחוות-דעת מומחה מטעמו המוכיחה זאת. העותר הבהיר כי אין לעסקו מגרסות, וכי לא מתבצעת בו כל פעילת גריסה של המתכות. בעסק רק ממיינים את המתכות לתוך מכולות ומעבירים הלאה למפעלים. עוד ציין כי אין להם מיכלים כימיים בעסק.
טענות המשיבים
4. המשיבים חזרו על טענתם במכתביהם לב"כ העותר (נספחים 1, 1א' ו- 1ב' לעתירה), דהיינו כי השימוש בעסק איננו תעשייתי, ולכן נדרש היתר לשימוש חורג, וכן כי לפי התכנית החלה על האזור, שימוש העותר בעסקו אינו תואם את אופי הסביבה ואת התכנון העירוני הרצוי בה מבחינה תכנונית ואסתטית. עוד טענו כי העותר גם גורס את המתכת בעסקו, ולפי פריט 10.14ז לצו המתוקן, מטרת הרישוי במקרה כזה היא גם איכות הסביבה ומניעת מטרדים, כך שהדרישה לעמוד בדרישות המשרד להגנת הסביבה כתנאי לקבלת הרישיון היא חוקית. כמו-כן הוסיף ב"כ המשיבים כי יש במגרש גם מיכלים של חומרים כימיים המכילים שאריות של חומרים אלו, שעשויים לשנות את פני הקרקע ולייצר תשטיפים.
דיון
5. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים והמסמכים שצורפו על ידם, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל.
מעיון בצו רישוי עסקים הקודם, צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 (להלן: "צו 1995") עולה כי תחת ההגדרה בטבלה שבתוספת לצו בסע' 10.14 שכותרתה "מתכת, מוצריה, מוצרים בעלי מרכיב מתכתי, גרוטאות מתכת" צויין בסעיף 10.14 ה' - "אחסנת מתכת" וסומנה במטרות הרישוי רק המטרה של "הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים".
לעומת-זאת, בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשע"ג - 2013 (להלן: "צו 2013") שחוקק ביום 06.01.13, ושתחילתו ביום 05.11.13, בטבלה שבתוספת לצו, תחת הכותרת "מתכת, מוצריה, מוצרים בעלי מרכיב מתכתי, גרוטאות מתכת", צויין פריט 10.14ה - "אחסונם, מיונם, סחר בהם", וסומנה בטור ג' שבצידו, שכותרתו "מטרות הרישוי" רק המטרה של "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות".
מעצם העובדה שבצו העדכני לא מופיעה עוד המטרה של איכות הסביבה ומטרדים, מתבקשת המסקנה שהעיריה אינה רשאית להתבסס על דרישה שאינה קיימת יותר בחוק. אין להכניס בדלת האחורית, כפרשנות רצויה מבחינת העיריה, דרישה נוספת, למרות שהמחוקק אמר את דברו ובחר מפורשות שלא לכלול אותה יותר.
בצו 2013, בסעיף 10.14 לתוספת צויין "מתכת, מוצריה, מוצרים בעלי רכיב מתכתי, גרוטאות מתכת", בסעיף 10.14ה צויין "אחסונם, מיונם, סחר בהם", ובו סומנה רק המטרה מס' 2 שבטור ג' שבטבלה שבתוספת לצו - "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות". עוד הוסף בצו 2013 סעיף 14.10 ז' "גריסתם" (של ומוצרי המתכת), וסומנו בצידו מטרות מס' 3-1 שבטור ג' שבטבלה, וביניהם מטרה מס' 1 "הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים".
לא-זו-אף-זו, לפי סעיף 7 לצו 2013, שכותרתו "עסקים טעוני רישוי לפי חיקוק אחר" לא יינתן רישוי לעסק לפי הצו אם בטור ז' בטבלה שבתוספת נקבעה חובת רישוי לפי חוק אחר, כל עוד לא הושג הרישוי לפי החוק האחר:
"לא יינתן רישיון לעסקים טעוני רישוי כמפורט בטור ב' בתוספת, אם נקבעה להם חובת רישוי בחיקוק כמפורט בטור ז' בתוספת, כל עוד לא הורשה העסק לפי החיקוק כאמור."
הן בפריט 10.14ה (אחסון ומיון מתכת) והן בפריט 10.14ז (גריסת מתכת) לא סומנה בטור ז' חובת רישוי לפי חוק אחר והמשיבים לא הצביעו על כל חוק אחר עליו הם סומכים. מכאן עולה כי אין למנוע מהעותר רישוי לפי הצו בשל אי השגת אישור המשרד לאיכות הסביבה, כאשר לפי הצו אין צורך באישור כזה. באין בסיס חוקי אחר אין המשיבים מוסמכים למנוע מהעותר קבלת רישיון מכוח צו 2013 או מכוח התכנית. המשיבים לא הצליחו להצביע על מהלך פרשני שיש לו אחיזה בתכנית ובצו 2013 שמסמיך אותם למנוע מהעותר רישיון. לפי כללי המשפט המינהלי, הרשות המינהלית חייבת הסמכה בחוק כאשר היא נמנעת ממתן רישיון לעסק ומעלה דרישות נוספות שאינן קבועות בצו הרישוי כתנאי למתן הרישיון. כל עוד צו 2013 במתכונתו הנוכחית איננו דורש אישור מהמשרד לאיכות הסביבה, לא ניתן להתנות רישיון העסק מכוח הצו, ובלא שהמשיבים הצביעו על מקור חוקי אחר לכך. ייתכן שניתן לפעול כנגד בעל עסק מזהם מכוח מקור משפטי אחר, אך זאת מבלי להתנות בכך את מתן הרישיון לעסק. על המשיבים היה להצביע על הסמכה מפורשת בחיקוק המקנה לרשות המינהלית סמכות לצעד שכזה בהתאם לעקרונות המשפט המינהלי.
(ראו, בין היתר, בג"צ 236/70 חממה ראש העיריה ואח', פ"ד כח(1), 651 (1980); בג"צ 809/86 ינוביץ נ' ראש המועצה המקומית רמת השרון, פ"ד מא(4), 309 (1987)).
6. הנימוקים שמופיעים במכתב העיריה, נספח 1ב' לעתירה המתוקנת, לפיה עסקו של העותר גורם מטרד ואינו תואם את אופי הסביבה והתכנון העירוני הרצוי בה מבחינה תכנונית ואסתטית, לא רק שלא מצויים בצו 2013, הם גם לא מצויים בתכנית החלה על המקום. סעיף 10.1 לתכנית קובע:
"10. אזורי יעוד:
1. אזור תעשיה ומלאכה - מסומן בתשריט בצבע סגול עם מסגרת בצבע סגול כהה.
2...
א. התכליות המותרות (שימושים עיקריים):
1. בכל המקומות: תעשיה, מלאכה ותעשיה עתירת ידע...
2. בקומת קרקע: בנוסף לאמור לעיל יותרו גם מסחר, משרדים, אולמות תצוגה, בתי אוכל ושירותים אישיים.
ב. תכליות שאינן מותרות:
1. לא תותר הקמת מפעלים לשימושים הבאים: תחנת כוח, תעשיה כימית ו/או פטרוכימית ו/או דשנים ואחסנה הכרוכה בה, ייצור אריזה ואחסנה של חומרי הדברה, בתי יציקה ומפעלים למתכות וציפוי מתכות, משחטות, מפעלים לטיפול בפסולת, ייצור חומרי בניין ומפעלים ליצור מזון...
5. לא יאושר שימוש תעשייתי למפעל אלא אם ינקטו בכל האמצעים התכנוניים והטכנולוגיים שיבטיחו שהשימוש בקרקע יעמוד בהוראות דיני איכות הסביבה ובכללם:
1. החוק למניעת מפגעים.
2. תוספת (סעיף 3) לחוק עזר לדוגמה לרשויות מקומיות (הזרמת שופכי תעשיה למערכת ביוב) התשמ"ו-1981."
מנוסח התכנית שצוטט לעיל עולה הגדרה כוללנית לכל מה שנכנס תחת ההגדרה של מלאכה ותעשיה. בהקשר זה ראוי אפנה גם להגדרת המונח "מלאכה" במילון "אבן שושן" הקובעת כי מלאכה היא "עבודה, אומנות, עיסוק מקצועי מעשי שאדם עובד בו, עבודה מקצועית". הגדרה רחבה זאת בהחלט כוללת בתוכה גם מגרש לגרוטאות מתכת דוגמת עסקו של העותר. העיריה חזרה בה מטענתה כי עסקו של העותר נחשב בגדר "מפעלים למתכות", וגם לא טענה כי עסקו נחשב מפעל תעשייתי. להיפך, העיריה טענה כי מאחר שעסקו של העותר איננו מייצר ומפיק הוא איננו תעשייתי, ולכן אינו רשאי לנהל עיסקו במקום זה. כפועל יוצא מטענה זו, אם העסק אינו תעשייתי, ממילא גם לא ניתן להחיל עליו את סעיף 10.1.ב.5. לתכנית שלפיו על מפעל תעשייתי לעמוד בדיני איכות הסביבה.
לאור האמור לעיל, אין להוסיף באמצעות פרשנות מרחיבה, תנאים שלא מצויים בצו או בתכנית, שניסוחם ברור וחד-משמעי, ולא ניתן לחייב מכוחם את העותר באישור המשרד לאיכות הסביבה. כל עוד המשיבים לא שינו את התכנית החלה על המקום, ולא פנו לשר הפנים על-מנת שישנה את צו הרישוי, אין למנוע מהעותר את קבלת הרישיון.
7. בפריט 10.14ז שבצו 2013 המוגדר - "גריסתם" (של מוצרי המתכת) סומנו בצידו 3 המטרות הבאות: "הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים", "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות", ו- "הבטחת בטיחותם של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו". לאור זאת טענו המשיבים כי כשמתבצעת בעסק העותר גריסה של גרוטאות המתכת, הרי שהמטרה הרלוונטית היא גם איכות הסביבה ולכן דרשו מהעותר כדין לעמוד בדרישות המשרד להגנת הסביבה. אין לקבל טיעון זה של המשיבים המועלה בצורה סתמית. כל עוד לא הוכיחו המשיבים, כי מתבצעת במקום גריסה של גרוטאות המתכת, יש לסווג את עסקו של העותר בהתאם לבקשתו, לפי פריט 10.14ה, ממנו הושמטה בתיקון 2013 המטרה של איכות הסביבה ומניעת מטרדים. המשיבים לא העלו במכתבים, ונספחים 1. 1א' ו- 1ב' לעתירה המתוקנת), את הטענה כי מתבצעת גריסה במקום ונעשה ניסיון מאוחר להעלותה. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור הצהרת ב"כ המשיבים בדיון שהתקיים לפניי כי עמדת המשיבים מפורטת במכתבים הנ"ל. לא-זו-אף-זו, בסעיף 5 למכתב העיריה, נספח 1ב' לעתירה, ציינה העיריה שמאחר שכנטען על-ידי העותר, בית העסק של העותר איננו מייצר ומפיק, אלא מאחסן וממיין גרוטאות, אין להגדירו כשימוש תעשייתי, ולפיכך נאסר עליו שימוש זה לפי התכנית, שמייעדת את האזור לתעשיה ומלאכה בלבד. בכך העיריה למעשה קיבלה את טענת העותר שמתבצעות במקום רק פעולות אחסון ומיון. דהיינו, אין זכר בעמדת העיריה לטענה שהועלתה בדיון לפניי כי מתבצעת במקום גריסת מתכת. מה גם שגריסת מתכת אכן מהווה ייצור והפקה, של מתכת גרוסה. גם בתגובתם, (אותה ביקשו לקבל גם כתשובה לעתירה עצמה) לא הזכירו המשיבים טענתה לגריסת מתכת. הם גם לא צירפו כל ראיה לכך. כך יכלו למשל, לשלוח פקח למקום, על-מנת שיצלם תמונות של גריסת מוצרי המתכת שמתבצעת לטענתם במקום, אך הם לא עשו כן. גם דוח הסיור של ביקורת המשרד להגנת הסביבה שהתבצעה במקום, סיכום פעולות המשרד להגנת הסביבה בעסק העותר, ותמונות מהאתר שצירפו המשיבים לתגובתם לבקשה לצו ביניים (נספחים 6 - 10ב' לתגובה) לא הראו, או רמזו שמתבצעות במקום פעולות גריסה.
8. לטענת המשיבים כי האתר לא עומד בדרישות תקנות רישוי עסקים (תחנת מעבר לפסולת), התשנ"ח-1998, באשר לאיטום הקרקע מחלחול נוזלים מזהמים, הרי שההעיריה ציינה במכתבה לב"כ העותר מיום 08.09.13 (נספח 1א' לעתירה) כי הסיווג של עסק העותר שונה מ"תחנת מעבר" ל"אחסנה ומיון גרוטאות", בהתאם לתיקון לצו רישוי העסקים מיום 17.12.12. כך שבהעדר הוכחה אחרת על-ידי המשיבים, התקנות הנ"ל אינן חלות על עסקו של העותר. אם ישנו זיהום באתר, ייתכן שהמשיבים מוסמכים לפעול כנגד העותר בדרכים משפטיות אחרות, אך הם לא הראו בסיס חוקי המסמיך אותם לשלול מהעותר קבלת רישיון לעסקו לפי פריט 14.10ה' לצו 2013 - "אחסנה מיון וסחר בגרוטאות מתכת". כמובן שאם יתברר בעתיד כי העותרים מבצעים בעסק פעילות החורגת מגדרי סעיף זה, יהיו המשיבים רשאים לפעול כנגדם כחוק.
9. אכן לא ניתן להתעלם מטענת המשיבים לחוסר נקיון-כפיים של העותר בשל אי-קיום צו סגירה שיפוטי, אך מנגד צבר הנסיבות הכולל מטה את הכף לטובת העותר. ראשית בשל המאמצים הרבים שהשקיע העותר בקבלת הרישיון לעסק, וכן בשל כך שהצו עצמו שונה באופן משמעותי בינואר 2013, לפני הגשת העתירה דנן במאי 2013. שיקול נוסף שיש לקחת בחשבון בהקשר זה הוא שהמשיבים שינו עמדתם מספר פעמים בנוגע לנימוקי דחיית בקשת העותר לרישיון. תחילה טענו שעסקו הוא בגדר "מפעל מתכת", שנאסר לפי הוראות התכנית, לאחר-מכן טענו שעסקו אינו נחשב שימוש תעשייתי מאחר שהוא לא מייצר ומפיק, והוסיפו באותה הזדמנות שעסקו אסור בשימוש בהיותו מטרד ומפגע סביבתי ואסתטי, למרות שהדבר מנוגד לצו 2013, ולבסוף בעת הדיון לפניי העלו המשיבים טענה חדשה (שלא הוכחה) לפיה מתבצעת בעסק גריסה של מוצרי המתכת, המחייבת סיווג לפי פריט 14.10ז לצו 2013, הקובע בין מטרות הרישוי שלו את איכות הסביבה.
10. בסעיף 34 לתגובתם המשיבים אף טענו בצורה סתמית ולקונית כי בעסק קיימת תחנת תדלוק לסולר שהינה פריט רישוי נפרד, שלא הוגשה לגביה בקשה לרישיון עסק. העותר טען כי הטענה מופרכת לחלוטין וכי מדובר במיכל לתדלוק מלגזות העסק בלבד, שהוא חלק אינטגרלי ומקובל במגרשי גרוטאות מסוג זה. עוד הוסיף כי מיכל הסולר מופיע במפרט הבקשה לרישיון עסק שאושר על-ידי גורמי רישוי שונים וכי ניתנו ביחס אליו הוראות של הרשות לכיבוי אש. לאור העובדה שהמשיבים לא העלו טענה זאת בשלושת מכתביהם, שאף לשיטת בא-כוחם הם המסכמים את עמדת המשיבים, וכיוון שהמשיבים לא חזרו על טענה זאת בדיון שהתקיים לפניי בעתירה, והטענה הופיעה בצורה סתמית וכוללנית וללא כל תמיכה ראייתית, מצאתי לדחות אף טענה זאת.
11. מאחר שראיתי לקבל את העתירה לגופה בשל פרשנות צו הרישוי והתכנית, מתייתר הצורך לדון בטענות העותר באשר לאכיפה בררנית ואפליה של עסקו לעומת עסקים אחרים באיזור.
סיכום
12. לאור כל האמור לעיל, במצטבר, אני מקבלת את העתירה במובן זה שאני מורה למשיבים להעניק לעותר רישיון עסק לעסקו בסיווג לפי פריט 14.10ה' לצו 2013: "אחסון מיון וסחר במתכות"."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תכנון ובניה