אכיפת חוקי הרישוי - כללי

האמצעים שבידי הרשות לאכיפת חוקי הרישוי מעוגנים רובם ככולם בהוראות חוק רישוי עסקים וחוקים אחרים שמטרתם שמירה על בטחון הציבור ואיכות החיים.

אמצעים אלה הינם מגוונים ועליהם נמנים, הן אמצעים שבדין הפלילי והן כאלה שהם בדין האזרחי וזאת מכוח שיקולי רשות הרישוי בכל מקרה ומקרה.

הפרת חוקי הרישוי יכולה להיות אף היא בצורות שונות. האחת, הפעלת עסק ללא רישיון. השניה, אי-קיום תנאי הרישיון. השלישית התנהלות העסק באופן המפריע את בריאות הציבור ואיכות חייו או בשל אירועים יוצאי דופן המביאים את אחת הרשויות לפעול נגד העסק. הרביעית, הפרת חוקי המדינה בין על-ידי העסק עצמו ובין על-ידי בעליו או עובדיו.

במקביל לכל אלה עומדת מעל זכותה של רשות הרישוי ורק משיקולים העומדים במיתחם הסבירות והשיקול המקצועי לפעול להפסקת השימוש בעסק וביטול הרישיון עקב צורכי הציבור.

מול כל אלה עומדות לבעל העסק או למבקש הרישיון כל ההגנות בהן דנו לעיל והמייחסות להתנהלות רשות הרישוי כמו גם הגנות ספציפיות כגון "הגנה מן הצדק" העומדת לבעל העסק בפני ההליך הפלילי.

יש להדגיש כי אמצעי האכיפה שבידי הרשות מצויים הן בחוקי הרישוי, הן בפקודת העיריות והן במסגרת הפעלת סמכויות הרשות הכלליות.

ב- עע"מ 2469/12 {מוריס ברמר ואח' נ' עיריית תל אביב-יפו ואח', תק-על 2013(2), 12645 (2013)} דן בית-המשפט בעקרונות יסוד החלים על מדיניות האכיפה של רשות מינהלית בקבעו כי:

"בעניין הביקורת השיפוטית על מדיניות אכיפה של רשות מינהלית נקבע כי "אכן, כדי שבית-המשפט יתערב ברמת האכיפה של חוק זה או אחר, צריך שהרשויות המוסמכות יתנערו לחלוטין מחובתן לאכוף את החוק (...) או יימנעו ממילוי חובתן באופן בלתי-סביר" (בג"צ 6579/99 פילבר נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.11.99); וראו גם: עניין שקם, פסקה 8; בג"צ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(5), 713, 718 (2003); הסמכות המינהלית א, 275, ה"ש 114). ואולם, גם כשעסקינן במדיניות אכיפה, שיקול-דעת הרשות מתקיים על רקע החוק ועל רקע הצורך לאוכפו (וראו: בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.06.77), פסקה 51 לפסק-דינה של השופטת ארבל (להלן: "עניין פורום הערים העצמאיות")). לרשות חובה לקיים את החוק ולעמוד על קיומו בידי אחרים. כדברי השופט זמיר בעניין שקם (בעמוד 125): "אכן, אכיפת החוק, כל חוק, היא יסוד מוסד של שלטון החוק (...) פשיטא שחובה זאת (לאכוף את החוק - מ"נ) מוטלת על הרשות המוסמכת" (ראו גם: הסמכות המינהלית א, 76, 84-83). ככל שעמדתה של רשות מינהלית היא כי אין עוד מקום לאכוף את החוק עליו היא אמונה, אין ביכולתה להתנער מחובת האכיפה, אלא עומדת בפניה האפשרות לפעול לשינוי הדין - וזאת ביתר שאת שעה שמדובר, כמו בענייננו, בחוק עזר. אך כל עוד לא שוּנה החוק, על הרשות לפעול בהתאם למצב המשפטי החל בפועל (ראו: עניין פורום הערים העצמאיות, פסקה 51 לפסק-דינה של השופטת ארבל; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), כרך א, סעיף 4.5 וההפניות שם (להלן: משפט מינהלי א)).
קיימים חריגים אפשריים לחובת הרשות לאכוף את הדין, כגון מקרים בהם הדין הוא אנכרוניסטי ואינו תואם את העמדות החברתיות הקיימות (לדוגמה ניתן להזכיר את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שלא לאכוף את האיסור (טרם ביטולו) על משכב זכר בין בגירים מסכימים וכן האיסורים על הפלות מלאכותיות ועל ניסיון התאבדות (וראו: ע"פ 596/73 מחאיד נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1), 774, 775-774 (1974); מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית (2008), 32-31 (להלן: "אכיפה סלקטיבית"); רות גביזון שיקול-דעת מינהלי באכיפת החוק (1991), 62-61; דליה אבן-להב "מנהגה של הרשות המבצעת שלא לאכוף חוק" משפט וממשל ב 477, 493-486 ובפרט ה"ש 50 (התשנ"ה))). חריג מסוג זה לא מתקיים במקרה שלפנינו. העיריה אינה טוענת כי אין מקום לאכוף את חוק העזר בשל אופיה של העיר תל-אביב-יפו. לטענתה היא עושה כן ומטילה קנסות על מי שפותח עסקים בניגוד לחוק העזר. המשיבות הן הטוענות שבשל אופיה של העיר אין לכפות על העיריה אכיפה.
45. מחובת הרשות לדאוג לקיומו של החוק נובע כי מיתחם שיקול-הדעת הסביר של הרשות בשלב האכיפה - רחב ככל שיהיה - מוגבל יותר מאשר מיתחם שיקול-הדעת שעמד בפניה כאשר התקינה את חוק העזר. לאחר התקנת חוק העזר, על הרשות להפעיל את שיקול-דעתה לאור חוק העזר ותכליותיו (ראו: עניין סולודקין, פסקה 23; הסמכות המינהלית א, 133 ו- 136). על דרך-הכלל, על הרשות המינהלית לאכוף את חוק העזר שהתקינה, ואין לה עוד שיקול-דעת רחב בשאלה אם לאוכפו.
46. מטרתה של הפעלת מדיניות אכיפה היא, מטבע הדברים, להביא לאכיפה בפועל של החוק. הפעלת אמצעי אכיפה שאינם אפקטיביים אינה מגשימה תכלית זו. היעדר אכיפה אפקטיבית של החוק משמעו פגיעה קשה בשלטון החוק (ראו: בג"צ 5377/09 רגבים נ' שר הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.08.11), פסקה ז' (להלן: "עניין רגבים 1"); בג"צ 8806/10 רגבים נ' ראש הממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.09.11), פסקה 7 (להלן: "עניין רגבים 2")). ודוקו: קשה להגיע לדרגה של אכיפה מוחלטת. לא ניתן תמיד להשיג אכיפה מלאה של הדין, ישנה גם שאלה של משאבים (ראו: בג"צ 6396/96 זקין נ' ראש-עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3), 289, 305-304 (1999); עניין שקם, פסקה 8; בג"צ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נ' שר הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.12.10), פסקה 23), ואף ספק אם אכיפה מלאה היא תמיד רצויה (ראו: אכיפה סלקטיבית, 42, 49-48). זו אחת הסיבות לזהירות בה נוקט בית-המשפט בהפעילו ביקורת שיפוטית על סדרי עדיפויות של הרשות המינהלית לאכיפת חוק (ראו: עניין שקם, פסקה 8). בבואה לקבוע מדיניות אכיפה, על הרשות לאזן בין האינטרסים הלגיטימיים השונים הנוגעים לעניין, ובהחלט ייתכן כי לאור שיקולים אלה לא יהיה זה אפשרי או ראוי לנקוט במדיניות האכיפה אשר תשיג אכיפה מוחלטת או קרוב לכך. עם-זאת, כאמור, בבואה לנקוט במדיניות אכיפה על הרשות לשאוף לקדם את תכליות החוק ולאוכפו: "קביעת סדרי העדיפויות אינה פוטרת את הרשות מאכיפת הדין ומקיום בקרה עצמית שוטפת"... (עניין רגבים 2, פסקה 7; וראו גם: עניין רגבים 1, פסקה ט; הסמכות המינהלית א, 136)."

באשר להפעלת סמכויות הרשות לאכיפה אומר בית-המשפט עע"מ 2469/12 {מוריס ברמר ואח' נ' עיריית תל אביב-יפו ואח', תק-על 2013(2) 12645 (2013)}:

"מלבד חובת האכיפה, המשפט המינהלי קבע כלי ביקורת נוסף כדי לוודא שעקרונות שהותוו בחוק וסמכויות שהוקנו לרשות המינהלית לא יהפכו לאות מתה, והוא הכרה בקיומה של חובת הרשות להפעיל את שיקול-דעתה (ראו: עניין רגבים 2, פסקה 7; משפט מינהלי א, בסעיף 6.1; יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב, (מהדורה שניה, 2010), 1080-1079, 1088-1087 (להלן: הסמכות המינהלית ב)). "רשות שנתונה בידה סמכות לשקול ולהחליט, הופקדה בידה לא רק זכות להפעיל את הסמכות, אלא גם החובה לשקול את הפעלתה ולהפעילה כשמוצדק הדבר" (בג"צ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5), 485, 496 (1993); וראו גם: הסמכות המינהלית ב, 1079). הלכה היא גם כי להענקת סמכות מינהלית לרשות נלווית חובה מתמשכת לבחון את הצורך בהפעלתה, וזאת גם כשהמדובר בסמכות שבשיקול-דעת:
"(...) גם באומרנו כי המושג "רשאים" פירושו הענקת שיקול-דעת - וכך אמנם נאמר - גם-אז המחזיק בשיקול-דעת אינו רשאי, על-פי הלכה ודין, לחדול ושלא לשקול בדעתו כלל אם פלוני במקרה פלוני ראוי כי יִזְכֶּה במבוקשו. שיקול-דעת - על דרך-הכלל - מתלווה אליו חובה, והחובה היא כי בעל הסמכות יידרש לעניין שבפניו וישקול בדעתו. כנגד חובה זו עומדת זכותו של היחיד כי בעל הסמכות אכן ישקול בדעתו. ראו, למשל: בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד(3), 29, 35 (1983) (מפי השופט ברק), ובעמ' 45, 48-46 (מפי הנשיא שמגר); י' זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' (23), בעמ' 702-700. הרי לפנינו יחס של זכות-חובה גם במערכת הכורכת שיקול-דעת בהוצאת כספים.
(...)
אשר לשימוש בסמכות לגופה, ידענו כי בנסיבות מסויימות ובהתקיים תנאים מסויימים חייב בעל הסמכות לעשות שימוש בסמכותו, שאחרת יסכל את מטרת החוק. כך הוא בכל מקום שבו מעניק חוק סמכות שבשיקול-דעת."
(בג"צ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5), 729, 758 (2000))
וכפי שקבע חברי השופט רובינשטיין בענייני הפעלת סמכות:
"הלכה היא, כי להענקתה של סמכות מינהלית נלוית החובה המתמשכת לבחון את הצורך בהפעלתה, גם אם בסמכות שבשיקול-דעת עסקינן (בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3), 29 (1983), שלפיו כשניתנה לרשות סמכות אין להשאירהּ "כאבן שאין לה הופכין" (מ"מ הנשיא - כתוארו אז - שמגר, בעמ' 46); בג"צ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5), 729, 758 (2000))."
(בג"צ 10440/08 בסרגליק נ' הממונה על הגנת הצרכן במשרד המסחר והתעשיה, תק-על 2009(1), 2783 (2009), פסקה י"ד לפסק-דינו של השופט רובינשטיין (להלן: "עניין בסרגליק"); וראו גם: משפט מינהלי א, בסעיף 6.6).
48. כאשר האמצעים בהם נוקטת הרשות המינהלית אינם נושאים פרי, הימנעות מנקיטה באמצעים נוספים עלולה, בנסיבות מסויימות, להוביל למסקנה כי למעשה הרשות נמנעת ממילוי חובתה להפעיל שיקול-דעת, או כי שיקול-הדעת שהפעילה לוקה בחוסר סבירות. מכל מקום, כאשר מדיניות האכיפה הקיימת אינה מובילה לתוצאה הרצויה, על הרשות המינהלית לכל הפחות לשקול את הפעלתם של אמצעי אכיפה נוספים המצויים בסמכותה. הימנעות משקילת אמצעי אכיפה נוספים בנסיבות אלה עלולה לעלות כדי פגם בהתנהלותה של הרשות המצדיק את התערבותו של בית-המשפט."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

אכיפת חוקי הרישוי - כללי