סוגי סירוב לניהולו של עסק - חידוש או ביטול רישיון

1. כללי
בית-המשפט קיבע בעבר ארבעה סוגים של מקרים, בהם מסרבת הרשות להתיר ניהולו של עסק הטעון רישיון, מן הקל אל הכבד מבחינת חומרת ההחלטה:

א. אי-היענות לבקשה להוציא רישיון חדש, המתבקש לראשונה.

ב. סירוב להוציא רישיון חדש, כאשר למבקש היה בעבר רישיון ותוקפו פג לפני תקופה מסויימת או לא חודש מסיבה כלשהי.

ג. החלטה שלא לחדש רישיון, כאשר היה בידי המבקש רישיון באופן רצוף, והחידוש מתבקש עם תום תקופת הרישיון או לפניו.

ד. ביטול רישיון על-ידי הרשות, כאשר הוא עדיין בתוקף.

אשר למקרים מסוג א' ו- ב' קיימת אפשרות לרשות להגיע למסקנתה השלילית על-סמך חשד סביר לאי-התאמתו או כשירותו של המבקש לקבל את הרישיון, או לקיום סיכון לשלום הציבור מניהול העסק הנדון, כאשר ביחס למקרים מסוג ב' בית-המשפט קבע כי היה מסייג זאת רק בכך, שהדבר תלוי, במידה רבה, מסיבה שבגללה לא חודש הרישיון בשעתו.

אשר למקרים מסוג ג', דרושה אינפורמציה רצינית ובעלת משקל ראייתי כדי להצדיק החלטה בכיוון זה, ובאשר למקרים מסוג ד', חייב המידע להיות בעל חומרה רבה ועליו לבוא ממקור מהימן ומשכנע כדי לבסס החלטה שכזו {כך למשל בית-המשפט ב- בג"צ 237/81 דעבול נ' עיריית פתח תקוה רשות הרישוי ואח', פ"ד לו(3), 365 (1982) שיבץ את המקרה שהיה בפניו בקטגוריה ב' מבין הקטגוריות האמורות}.

2. חידוש רישיון
2.1 כללי
הדין בנוגע לאי-חידוש או לביטול רישיון קיים הוא חמור יותר מאשר דינו של סירוב למתן רישיון חדש.

נקבע כי בקשה להעניק רישיון חדש לראשונה אינה דומה לבקשת חידוש רישיון. השיקולים שמתקבלים על הדעת במקרה הראשון אינם טובים באותה מידה במקרה השני. עוד נקבע ששעה שמחליטים על ביטול רישיון או אי-חידושו של רישיון קיים יש לנהוג משנה זהירות ואין לקפח את זכותו של המבקש כשכל מה שניתן לומר נגד החידוש הוא שקיים חשד גרידא {בג"צ 575/76 פזכים בע"מ נ' מנכל משרד הבריאות, פ"ד לא(2), 438 (1977); בג"צ 158/65 יהודה פז ואח' נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד יט(3) 132 (1965)}.

הדרישה לעיון מחדש באישור הרישיון בתום כל שנה לא נקבעה, מן הסתם, כהכבדה ביורוקראטית, ואין הרשות מחוייבת לתת את האישור המחודש באופן אוטומאטי, כחותמת גומי, אלא רשאית היא לעיין, עם תום תקופת הרישיון, בתיקו של בעל הרישיון ושל עסקו, ואם הגיע לידיעתה מידע שלילי אודות האיש או אודות העסק, יכולה היא לשקול, אם לחדש את הרישיון אם לאו.

אמנם, אין הרשות צריכה לבדוק בציציותיו של בעל הרישיון ובעיסוקו בכל פעם מחדש, כפי שמותר היה לה וחייבת היתה לעשות עם הוצאת הרישיון לראשונה. כמו-כן צריכה היא להיות ערה לכך, כי אי-חידוש רישיון הוא דבר חמור, שרק מידע רציני ומשמעותי יכול להצדיקו.

ואולם, המידע, העשוי להצדיק החלטה של אי-חידוש רישיון אינו צריך להשתוות בחומרתו ובמשקלו לחומרתן ולמשקלן של הידיעות, המאפשרות ביטולו של רישיון תקף.

ייתכנו גם מקרי ביניים, בהם מסרבת הרשות להוציא רישיון לאנשים, שזכו בעבר לרישיון, ושמסיבה זו או אחרת אין בידם עוד רישיון בר-תוקף, והם מבקשים עתה הוצאת רישיון מחודש {בג"צ 237/81 יחזקאל דעבול נ' עיריית פתח-תקוה רשות הרישוי, פ"ד לו(3), 365 (1982)}.

2.2 שיקולי רשות הרישוי - כללי
הגם שבית-המשפט ער לזהירות המיוחדת הנדרשת לאי-חידוש רישיון לעומת אי-הענקתו מלכתחילה וכן לצורך, שאי-חידושו ייעשה על-סמך שיקולים רציניים, מותר לרשות הרישוי על-פי מדיניותה לסרב לחדש את הרישיון.

ב- בג"צ 287/85 {אסתר פפר (רייך) נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(4), 306 (1985)} קבע בית-המשפט:

"בבית עסק קטן מידות ששטחו כ- 20 מ"ר, ברחוב אבן גבירול 7 בתל-אביב, מנהלת העותרת מזה כחמש-עשרה שנה בית-אוכל. אין חולק שהרישיון שבידה הוא לניהול מזנון. זהו רישיון קבוע ועומד שאין צורך לחדשו מדי פרק זמן. בד-בבד גם הוענק לעותרת רישיון תקופתי שחודש מדי שנה בשנה למכירת משקאות חריפים.
העותרת מודה שהיא מגישה במקום גם מאכלי בשר ודגים. השלטונות סברו שבכך היא מפרה את תנאי הרישיון והעמידוה על הפרה זו לדין פלילי. תחילה סברה כך, ככל הנראה, גם העותרת עצמה והודתה באשמה, אולם בהליך פלילי יותר מאוחר, שהסתיים בשנת 1983 היא זוכתה בדינה על-סמך טענת סניגורה שאין בדין הוראה האוסרת בישול תבשילי בשר במה שמכונה מזנון.
בינתיים יצאו תקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים לבתי אוכל), תשמ"ג-1983 (ק"ת תשמ"ג מיום 06.09.83, ע' 1949) ובהן נקבע במפורש (ראה התוספת לתקנה 2, סימן א') כי במזנון מותר להכין ולמכור לצריכה במקום "משקאות חמים, כריכים, מרקים מירקות או מרקים מוכנים מאבקות וכן חביתות" וכן למכור לצריכה במקום - עוגות, ממתקים, גלידה, משקאות קרים וסלטים", אך אסור להכין במזנון תבשילים, להחזיק או למכור מאכלים המכילים מזון מן החי, לרבות דגים, בשר ועוף, ולמעט נקניק או נקניקיות.
יחד-עם-זאת נאמר בתקנה 74 לתקנות הנ"ל כי המנהל (הכוונה למנהל הכללי של משרד הבריאות או מי שהוסמך על ידו) רשאי לבקשתו של בעל בית אוכל, לפטרו מהוראות תקנות אלה, כולן או מקצתן, לתקופה שיורה.
העתירה שבפנינו סבה אך ורק על אי-חידוש הרישיון למכירת משקאות חריפים. טעמיו של משרד הבריאות, המתנגד לחידוש הרישיון, הם שהמקום קטן מדי והצפיפות בו רבה, בעיקר כל עוד מתנהלת בו - עובדה עליה אין חולק - מסעדה ולא רק מזנון.
ב"כ העותרת טוען שיש לו הגנה טובה נגד אישום בהפרת תנאי הרישיון לניהול מזנון, בין מכוח תקנה 74 שהוזכרה לעיל ובין מכוח ניהול המסעדה בשנים עברו או מכל נימוק אחר. אין אנו יושבים לדין בנושא זה וגם נמנע, מטעמי הגינות, מלנקוט בו עמדה.

אולם עובדה היא שהתקנות הנ"ל, שהוציא שר הבריאות, דורשות כתנאי בלעדיו-אין למתן רישיון לניהול מזנון שטח העולה על זה הקיים במקרה שבפנינו, ואילו לניהול מסעדה נדרש שטח הגדול כמעט פי שלושה (55 מ"ר לעומת כ- 20 מ"ר הקיימים). הדעת נותנת שבקובעו כך היו שיקולי צפיפות ובריאות לנגד עיניו של מחוקק-המשנה.
בנסיבות אלה מותר היה לשר הבריאות על-פי מדיניותו לסרב לחדש את הרישיון למכירת משקאות חריפים במקום, ובאומרנו כך ערים אנו לזהירות המיוחדת הנדרשת לאי-חידוש רישיון לעומת אי-הענקתו מלכתחילה וכן לצורך שאי-החידוש יעשה על-סמך שיקולים רציניים. מקום הממצה את עצמו על-ידי ניהול מסעדה, מותר לגרוס שאין להוסיף לו גם משקאות משכרים. במדיניות זו אל לנו להתערב, תהיה דעתנו על-כך אשר תהיה.העתירה נדחיית."

2.3 העסק מהווה מטרד ומפגע
ב- בג"צ 182/75 {"תדיר בע"מ" נ' ראש עיריית פתח-תקוה, פ"ד ל(1), 310 (1975)} דן בית-המשפט בהארכת רישיון וקבע כי יש ורשות הרישוי תידרש להאריך רישיון אפילו לא היתה מוכנה לתיתו. אולם, כאשר המפעל התעשייתי שאת חידוש רשיונו מבקשים מהווה מטרד ומפגע, רשאית הרשות שלא לחדש.

2.4 התנגדות משטרה לחידוש רישיון בנימוק שבעל הרישיון עוסק בסחר בסמים
ב- בג"צ 1360/90 {עובד בכור נ' נצ"מ עזאני ואח', פ"ד מה(1), 525 (1991)} נדונה עתירה בעניין רישיון רוכלות {לניהול דוכן ירקות} בחולון. המשטרה התנגדה לחידוש הרישיון שהיה בידי העותר במשך מספר שנים, מאחר שבידיה היה מידע שהעותר עוסק בדוכנו בסחר בסמים.

כן נטען, שהעותר תפס ללא רשות, חדר בתוך בית הסמוך לדוכנו, וכי הוא מטיל חתיתו על דיירי הבית, הפוחדים להתלונן עליו.

לבית-המשפט הוגש מידע, שהיה חסוי בפני העותר, בדבר פעילותו העבריינית של העותר ומעורבתו בסחר בסמים.

בית-המשפט סבור היה שאין לדחות את אמינותו של המידע המודיעני המיייחס לעותר עיסוק בסמים. מאידך גיסא, נאמר, כי ספק רב הוא אם יש בנסיבות הקיימות הצדקה לנתק את הקשר - ולו הרופף - הקיים בין העותר לבין הקיום הכלכלי על יסוד פרנסה חוקית. וכדבריו:

"דומה כי בעת הזאת יהיה בשלילת הרישיון כדי להחמיר את המצב, שהרי העותר יישאר חופשי כדי לעסוק במעשי עבריינות, ומאחר ונתקפחה פרנסתו החוקית יהיה לו גם הסבר ותירוץ לעיסוקים האסורים. כמובן, שאין להסיק מדברינו כי לעולם אין להימנע מאי-הענקת רישיון או מביטול רישיון בשל מעורבות במעשי עבירה, אך כפי שיוסבר בהמשך הדברים, דרושה לשם כך מסקנה חד-משמעית יותר בדבר הקשר בין העיסוק הלגיטימי לבין העיסוק האסור המתלווה אליו. במה דברים אמורים.
על הרשויות המופקדות על אכיפת החוק לנקוט בצעדים כדי למנוע עבריינות ולהעמיד עבריינים לדין, אך אינני סבור כי יש לאסור על עבריין עיסוק בפרנסה חוקית על-ידי שלילת רשיונו הקיים, כל עוד אין ודאות רבה יותר מזו שבפנינו שהעיסוק האמור משמש באופן מהותי למעשי עבריינות או שעצם העיסוק בו מסכן את שלום הציבור."

3. ביטולו של רישיון
3.1 כללי
בסעיף 7א לחוק רישוי עסקים העניק המחוקק לבית-המשפט סמכות רחבה ביותר, מעבר לסמכות הנתונה בדרך-כלל לבית-המשפט הבוחן מעשה מינהלי שאינה מצטמצמת רק בבדיקת חוקיות המעשה המינהלי.

סעיף 7א לחוק רישוי עסקים מאפשר לבית-המשפט להיכנס לבדיקת עצם סבירות הביטול כלומר, התערבות בשיקול-הדעת של הרשות ובדיקת סבירותו. מדובר כאן בהליך של ערעור להבדיל מעתירה לבג"צ.

ניתן למצוא את הסיבה להענקת סמכות רחבה ויוצאת דופן זאת, בחומרה הרבה שמייחס בית-המשפט בפסיקתו לביטול רישיון, להבדיל מאי-הענקת רישיון או מאי-חידושו. הפגם העיקרי במעשה הרשות הינו הפגיעה בעיקרי הצדק הטבעי.

סעיף 7א(ג) לחוק רישוי עסקים מורה במפורש כי יש ליתן הזדמנות לבעל הרישיון להשמיע את טענותיו. זכות זאת, אין משמעותה אך הליך פורמלי של הזמנה ושמיעה ועל-כן, אין מקיימים כהלכה את זכות השמיעה, אם אין מפנים את תשומת-לב הפונה למידע שנתקבל בעניינו, ומאפשרים להגיב כראוי.

הליך השימוע המתחייב על-פי חוק רישוי עסקים, היה צריך להתקיים בפני העיריה, שהיא רשות הרישוי, ובנוכחות נציגי המשטרה. אין לסרב לחידושו של רישיון עסק, ומכאן קל וחומר שאין לבטל רישיון קיים, על-סמך עדותו של מודיע, שלא נחקרה ולא נבדקה. הרישיון יוכל להתבטל רק אם נערכה חקירה ודרישה, ונמצא כי קיימות ראיות משכנעות {המ' (שלום בת-ים) 448/87 מנחם מלכה נ' עיריית חולון ואח', פ"מ התשמ"ח(ב), 107 (1987)}.

בביטול רישיון נדרש לצורך הפסקת תוקפו, אקט משפטי של ביטול.

רישיון אשר מוענק על-ידי רשות רישוי כולל לעולם הוראה בדבר משך תוקפו. יכולה זאת להיות תקופה קצובה, יכול גם שמשך התוקף יהיה לצמיתות. לעניין משך התוקף והתנאים המתלווים לרישיון יש ליצור תחימה ברורה בין ההוראה בדבר משך התוקף לבין התנאים המתלווים.

יכול ואי-קיומו של תנאי יביא להחלטה בדבר ביטול תוקפו של הרישיון לפני המועד הקבוע בו, אולם לעולם נדרשת, לגבי רישיון בר-תוקף, פעולת הביטול.

אחת מן העילות לביטולו של רישיון יכולה להיות באי-קיום תנאי שהותנה ברישיון. או אף במועד מאוחר יותר, אולם אי-קיום התנאי אינו מייתר את ההחלטה המשפטית בדבר ביטול הרישיון.

יש ללמוד מנוסח החוק כי אכן מותר להתנות תנאים וכי אי-קיום תנאי הוא עילה לביטול, אך אי-קיום תנאי אינו מייתר את הליכי הביטול. אם נאמר אחרת נרוקן את הסייגים שנקבעו בסעיף 7א בחוק רישוי עסקים בדבר אופן ביטולו של הרישיון מתכנם וממטרתם.

היתר לשימוש חורג היה תנאי שצורף לרישיון. תנאי זה לא נתקיים יותר משהוועדה לתכנון ולבניה סירבה להאריכו, אולם אם ההליך לאי-הארכת ההיתר היה בטל, מאחר ולא ניתנה לבעל ההיתר הזדמנות להשמיע את דבריו, ממילא גם לא ניתן לומר שנתבטל התנאי, ואם לא נתבטל התנאי אין גם עילה לביטול הרישיון {ע"פ (ת"א) 1196/94 מדינת ישראל נ' רדיו גנן בע"מ ומנשה גנן, תק-מח 96(2), 3938 (1996)}.

3.2 נוהלי ביטול רישיון
ב- ע"פ (ב"ש) 434/94 {שמואל בן אדרת נ' מדינת ישראל (טרם פורסם)} נדונה תביעה בעניין נהלי ביטול רישיון. בית-המשפט קבע כדלקמן:

א. אם בית-המשפט מגיע למסקנה שהרישיון שניתן בזמנו לעסק המתואר בכתב האישום לא בוטל כדין על-ידי המכתב - הרי שהמערער לא עבר את העבירה המיוחסת לו בכתב האישום, ומן הדין היה לזכותו. זאת ההלכה - ותפקיד בית-המשפט לבדוק אם היא ישימה לענייננו, דהיינו האם הוכח כי ביטול הרישיון אינו כדין.

ב. קיימת חזקה שאין רשות ציבורית עושה פעולה משפטית מבלי שהוסמכה לכך על-פי דין שבמסגרתו היא פועלת - הכלל ידוע בשם "חזקת חוקיות המעשה המינהלי", וכל עוד חזקה זו לא נסתרה אין לפקפק בסמכותו של מי שחתם על המכתב, לחתום עליו.

ג. הטענה שבילקוט הפרסומים לא נמצאה העברת סמכויות למי שחתם על המכתב, מוטב שלא היתה נטענת, שכן בא-כוח המערער, מתיימר להעיד שהוא חיפש בילקוט הפרסומים ולא מצא שם כתב העברת סמכויות. אין לקבל טענה מסוג זה הנטענת בערכאת הערעור, קיימים דרכים להוכיח את הטענה שבפי בא-כוח המערער, אולם אף אחת מן הדרכים הללו לא מוצתה והטענה לא הוכחה כדבעי ולכן יש לדחותה.

ד. אין לקבל את הטענה שהמשיבה היתה חייבת, במהלך הוכחת אשמת המערער תוך כדי הבאת ראיותה בפני בית-משפט השלום, להוכיח כי מולאו התנאים שבסעיף 7א(א) ו- (ב) לחוק רישוי עסקים.

ה. האמור בסעיפים אלו אינו מיסודות העבירה שבגינה נתן המערער את הדין. הטענות שבפי המערער הן טענות הגנה - שמטרתן לגרום לזיכויו, ומחובתו היה להוכיחן, אם נכונות הן, בבית-המשפט, ומשבחר לא להעיד להגנתו ולא הזמין עדי הגנה - לקח על עצמו סיכון מחושב. טענות ההגנה שלו לא הוכחו ועל-כן יש לדחות את ערעורו.

3.3 פקיעת רישיון
בשלוש דרכים יכול רישיון לבוא לידי גמר.

הדרך הראשונה היא ויתור. בעל רישיון יכול, בדרך-כלל, לוותר על הרישיון, אם לפני שקיבל אותו ואם לאחר שקיבל אותו.

הדרך השניה היא פקיעה. יש נסיבות בהן רישיון פוקע מעצמו. כך, למשל, כאשר רישיון ניתן לתקופה מסויימת והתקופה חלפה או כאשר ניתן רישיון לעשות מעשה מסויים או לצורך אירוע מסויים והמעשה נעשה או הארוע התרחש או כאשר הרישיון הינו אישי ובעל הרישיון נפטר לבית עולמו.

במקרה כזה אין הרשות המוסמכת צריכה לבטל את הרישיון, ואף אינה צריכה להכריז כי הרישיון בטל, אלא הרישיון מתבטל מעצמו ואיננו עוד.

הדרך השלישית היא ביטול. בדרך-כלל רשות שהוסמכה לתת רישיון מוסמכת גם לבטל את הרישיון. אך במקרה זה על הרשות המוסמכת לעשות מעשה כדי לבטל את הרישיון. ביטול רישיון הוא מעשה קשה. הוא פוגע בזכות ומשבש ציפיות. לפיכך צריך עילה טובה כדי לבטל רישיון, יש להקדים שימוע לביטול, וביטול הרישיון חייב להיעשות בדרך בה ניתן הרישיון {ע"פ 2388/97 כהן מאיר נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(1), 822 (1998)}.

נשאלת השאלה האם קיימת אפשרות של פקיעת רישיון מבלי שננקטו הליכים לביטול הרישיון?

אכן, דבר רגיל הוא שרשות רישוי קובעת תנאים ברישיון. לעניין הנפקות של תנאים ברישיון, יש להבחין בין שני סוגים של תנאים: תנאים מפקיעים ותנאים רגילים.

תנאי מפקיע הוא תנאי בעל חשיבות מיוחדת בהקשר של הרישיון הנדון, עד כדי כך שאם הופר התנאי, נשמט היסוד לרישיון. חומרת ההפרה של התנאי, כיוון שהיא רבה, מכריעה את הזכות של בעל הרישיון.

לפיכך, אם הופר תנאי כזה, הרישיון פוקע מעצמו, ללא צורך לבטלו בהחלטה רשמית. כנגד זאת, תנאי רגיל, אף שגם הוא מחייב את בעל הרישיון, אינו בעל חשיבות רבה עד כדי כך שהפרת התנאי תפקיע מעצמה את הרישיון. אלא מאי? הפרה של תנאי רגיל עלולה להוות עבירה פלילית, או עילה להוצאת צו הפסקה מינהלי, וכן גם, אם היא חמורה, עילה לביטול הרישיון.

לצורך הדגמה של שני סוגי התנאים, אפשר להביא את התנאים הסטנדרטיים המתווספים, לפי תקנות רישוי עסקים (טופס הרישיון), התשל"ה-1974, לכל רישיון לפי סעיף 4 לחוק רישוי עסקים יש בהם תנאים מפקיעים. כזה הוא התנאי הקובע כי הרישיון "אינו בר-תוקף, אם בעליו העביר עסקו למקום אחר... ", וכן התנאי הקובע כי הרישיון "אינו בר-תוקף עם העברת הבעלות או השליטה בעסק".

אפשר לומר כי אם הופר אחד התנאים האלה, נוצר מצב חדש באופן מהותי, עד כדי כך שהרישיון אינו חל כלל על מצב זה: הרישיון מרשה ניהול עסק במקום בו הוקם, אך לא במקום אחר, והוא מרשה את ניהול העסק על-ידי בעל הרישיון, אך לא בידי אחר. לכן הפרת תנאי כזה מפקיעה, כשהיא לעצמה, את הרישיון. אך יש בין התנאים הסטנדרטיים, הקבועים בתקנות, גם תנאים רגילים.

כזה הוא התנאי הקובע כי שם בעל העסק או האחראי לניהולו יצויינו על גבי תווית בגודל מסויים "שתיקבע בחזית העסק במקום הנראה לעין", וכן התנאי הקובע כי "רישיון זה יש להציג במקום נראה לעין במקום העסק". הפרה של תנאי כזה, אין כוחה עמה להפקיע את הרישיון, ללא צורך בהליכים לביטול הרישיון.

בין שני סוגים אלה של תנאים יש שטח אפור של תנאים שקשה לקבוע אם הם תנאים מפקיעים ואם לאו. הסיווג של תנאי כזה, אם הוא תנאי מפקיע או תנאי רגיל, תלוי גם במהות התנאי, בהקשר של הרישיון הנדון, וגם בנסיבות המקרה {ע"פ 2388/97 כהן מאיר נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(1), 822 (1998)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סוגי סירוב לניהולו של עסק - חידוש או ביטול רישיון