רשות מקרקעי ישראל ומהותה של החכירה

קיימים שני קריטריונים מרכזיים המתארים מתי זכות חכירה לדורות תיחשב כמעין זכות בעלות: משך החכירה ודמי החכירה.

בהקשר הספציפי של חכירה מן המינהל, באופן טיפוסי, החכירה היא לתקופה ממושכת של 49 או 98 שנים עם אפשרות להארכה לתקופה נוספת באורך זהה.

תקופה כה ממושכת, מהווה אינדיקציה לכך שהצדדים התכוונו למעין זכות בעלות בקרקע {ראה גם רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1), 517 (1996)}. גם מחיר זכות החכירה לדורות, אשר עומד פעמים רבות על מחיר הקרוב למחירה הריאלי של הקרקע, מעיד על אופיה של העסקה.

בקווים כלליים, בכל הנוגע לחוכרים פרטיים, ניתן להגדיר את הקו המבחין בין יחס המינהל לחוכרי קרקע עירונית {להלן: "חוכרים עירוניים"} לבין יחסו לחוכרי קרקע חקלאית {להלן: "חוכרים חקלאיים"} כקו שעובר בין זכות השכירות לבין זכות הבעלות.

החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1, שכותרתה היא: "מדיניות הקרקע בישראל" ושהתקבלה כאמור עם ייסוד המינהל בשנת 1965, משמשת מאז ועד היום כאבן היסוד למדיניות המינהל {להלן: "החלטה 1"}.

החלטה זו מחולקת לשני פרקי-משנה - מדיניות מסירת קרקע חקלאית ומדיניות מסירת קרקע עירונית. הכללים שנקבעו בשני פרקי-המשנה, שונים זה מזה בתכלית השינוי.

בעוד זכויות החוכרים העירוניים דומות - אם כי לא זהות - לאלו של בעלי הקרקע, זכויותיהם של החוכרים החקלאיים דומות יותר לאלו של שוכרים {לתמצית ההבדלים בין ההסדרים החלים על המגזר העירוני והחקלאי ראה ויסמן, חלק כללי, בעמ' 252-243}.

ניתן לזהות מספר הבדלים בין זכויות החוכרים בסקטורים השונים. כך למשל, חוכר עירוני נדרש לשלם דמי חכירה בשיעור שקרוב לערכו הריאלי של הנכס {סעיף ב.5.א. להחלטה 1; גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל (מהדורה רביעית, 2009), 778-765 (להלן: "ויתקון")}, וחוכר חקלאי נדרש לשלם סכום נמוך בהרבה, העומד על כמה מאות שקלים בשנה {סעיף א.5.א. להחלטה 1; ויתקון, בעמ' 755-753}.

בתמורה לדמי החכירה הגבוהים המשולמים על ידו, זכאי החוכר העירוני לזכויות מוגברות בקרקע, הדומות באופיין, כאמור, לזכויות בעלי הקרקע. כך למשל, ככלל, זכות החכירה בה מחזיק החוכר העירוני היא זכות עבירה, ומעטים המקרים בהם נדרש החוכר לשלם למינהל דמי הסכמה עבור העברת הזכויות {ויתקון, בעמ' 864}.

לעומת-זאת, עבירות זכות החכירה של קרקע חקלאית היא מוגבלת {ויתקון, בעמ' 1081-1075}, והיא מותנית בתשלום "דמי הסכמה" למינהל {ויתקון, בעמ' 872-868}.

בנוסף, זכאי החוכר העירוני להמשיך ולהחזיק בקרקע ששונה ייעודה, בתמורה לתשלום "דמי היתר" למינהל, שגובהם, על-פי-רוב, הוא בשיעור 31% מההפרש בין הערך שהחזיק החוכר טרם שינוי הייעוד והערך בו החזיק לאחר שינוי הייעוד {החלטה 933, בסעיף 4}.

לעומת-זאת, הכלל הוא שקרקע חקלאית ששונה ייעודה תוחזר למינהל בתמורה לפיצוי. בסיס הפיצוי הוא שווי המחוברים והפגיעה בפרנסת החוכר, אשר נקבעת על-פי השימוש החקלאי של הקרקע {החלטה מס' 969 של מועצת מקרקעי ישראל; ויתקון, בעמ' 1132-1131}.

רבים סבורים כי התפיסה הרואה בזכות החכירה לדורות כשקולה לזכות הבעלות היא התפיסה הרווחת בקרב חוכרי מקרקעין עירוניים {ראה למשל ויסמן, חלק כללי, בעמ' 224-223; דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי" צדק חלוקתי בישראל 203, 213-212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000); אלתרמן, 547-546; ויתקון, בעמ' 643}.

כראיה לכך, מניחה תפיסה זו כי לא קיימים פערים משמעותיים בין מחירי השוק של זכויות חכירה לדורות לבין מחירי השוק של זכויות בעלות במקרקעין עירוניים.

ביטוי עדכני לכך קיים בחוק מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009, ובהחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל, שכותרתה היא: "רפורמה בניהול מקרקעי ישראל".

המדיניות החדשה יצרה שינוי של ממש בתחום החכירה העירונית בקובעה שורה של מקרים שבהם תועבר לחוכר זכות הבעלות בנכס שהוחכר לו.

כן נקבע, כי הקצאות חדשות של קרקע עירונית למטרת מגורים ותעסוקה ייעשו בדרך של העברת בעלות, ולא על-ידי החכרה {סעיף 4 להחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל}.

מדיניות חדשה זו, מדגימה אף ביתר שאת את ההנחה שגם המינהל רואה בחוכרים עירוניים רבים כמחזיקים במעין זכות בעלות. כה גבוה המתאם בין זכות החכירה לבין זכות הבעלות, בעיני המינהל, עד שלרבים מהחוכרים מועברת כיום זכות הבעלות בנכס שהוחכר להם, ללא כל תמורה נוספת {סעיף 4יז לחוק מקרקעי ישראל}.

עוד יש לציין, כי עתירה שביקשה להשיג על חוקתיות רפורמה זו, בטענה כי אין להעביר את זכויות הבעלות לידיהם של חוכרים עירוניים פרטיים, נדחתה {בג"צ 729/10 תנועת דרור ישראל נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.12)}.

בין טענות המינהל שם לתמיכה ברפורמה, מצויה גם הטענה כי אין הבדל ממשי בין חכירה עירונית ארוכת טווח עם מלוא הזכויות הנלוות לה ובין הקניית זכות הבעלות. הנה-כי-כן, מדיניותו החדשה של המינהל מדגישה כיום, עוד יותר מבעבר, כי גם לדידו ההבדלים בין חכירה עירונית לבין בעלות בקרקע אינם גבוהים, ברוב המקרים {בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2012(3), 7075 (2012); ראה גם רע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך ואח', תק-על 2014(3), 9329 (2014)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רשות מקרקעי ישראל ומהותה של החכירה