מעורבות בית-המשפט בשיקול-דעת של גופי התכנון

1. היקף התערבותם של בתי-המשפט בקביעות תכנוניות ושמאיות של מוסדות התכנון
בית-המשפט אינו מוסמך על-פי החוק, ואינו מתאים על-פי מהותו, לשמש מוסד מתכנן. לפיכך, על-פי ההלכה המושרשת, לא ישים בית-המשפט את שיקול-דעתו במקום שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת. הוא לא יתערב בשיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, אלא אם נפל בו פגם משפטי, לפי ההלכות המקובלות בבית-המשפט, לרבות פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות.
{ראה גם בג"צ 465/93 טריידט נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פ"ד מח(2), 622 (1994); בג"צ 102/52 ארגון בעלי המגרשים מעבר לירקון ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד ו(2), 827, 829 (1952); בג"צ 570/80 תדיראן תעשיות ישראל לאלקטרוניקה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, מרחב תכנון מקומי המרכז ואח', פ"ד לז(1), 717, 722 (1983)}

בית-המשפט המינהלי נתן דעתו לגדר סמכויותיו ולמסגרת הפעלת שיקול-דעתו בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים בעתירה נגד מוסדות התכנון והבניה.

בית-המשפט אינו שם עצמו במקום מוסד התכנון, ואינו מחליט איזו תכנית טובה יותר מן התכניות שבאו בפני מוסד התכנון, אלא בודק אם החלטת מוסד התכנון עומדת במבחן הביקורת של המשפט המינהלי. השיקולים אותם שוקל בית-המשפט המינהלי הם שיקולים של המשפט המינהלי, בהתאם לעילות לסמכויות ולסעדים לפיהם דן בית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק.

אין בית-המשפט המינהלי שוקל שיקולים מקצועיים בענייני תכנון ובניה ואינו מתערב בהחלטות ועדות התכנון או כל מוסד תכנון אחר בשאלות מקצועיות של בחירה בין חלופות, באשר אין בידו כלים לבחון באופן מקצועי את החלופה הטובה ביותר.

אין הוא ממיר את שיקול-הדעת המקצועי של מוסדות התכנון בשיקול-דעתו הוא, אלא בחינתו מתמצית בבחינה השאלה האם שיקול-הדעת המינהלי לעניין חופש בחירה בין חלופות שונות הופעל נכונה באופן שנבחרה חלופה הנמצאת במתחם הסבירות.

ובאופן כללי, על בית-המשפט המינהלי לבחון אם החלטת מוסד התכנון נתקבלה ללא משוא פנים, בלא אפליה, תוך שקילת שיקולים ראויים ותקינים מבלי שדבק בהחלטה פגם הפוסל את שיקול-הדעת המינהלי {ראה גם ע"א 8366/99 גדעון עפרת ואח' נ' שר הפנים ו/או המנהל הכללי של משרד הפנים ואח', פ"ד נו(1), 155 (2001); עת"מ (ת"א) 1638/03 עזבון המנוח שאוליאן סולימן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.09.06)}.

2. התערבות בית-המשפט המינהלי - אימתי?
כאמור ההלכה הינה כי בית-המשפט המנהלי לא ימיר את שיקול-דעתם של גופי התכנון בשיקול-דעתו הוא אלא במקרים חריגים. היטיב לבטא את הכלל בעניין זה, כב' השופט י' זמיר ב- בג"צ 465/93 {טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פ"ד מח(2), 622, 634 (1994)}:

"בית-המשפט אינו מוסד של תכנון. הסמכות לתכנן שטח ולקבוע את ייעודו הוענקה על-פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, למוסדות התכנון, ...בית-המשפט אינו מוסמך על-פי החוק, ואינו מתאים על-פי מהותו, לשמש מוסד מתכנן. לפיכך, על-פי הלכה מושרשת, לא ישים בית-המשפט את שיקול-הדעת שלו במקום שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת. הוא לא יתערב בשיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, אלא אם נפל בו פגם משפטי, לפי ההלכות המקובלות בבית-המשפט, לרבות פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות."

וכך כב' השופט מ' חשין ב- בג"צ 2920/94 {אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3), 441, 443 (1996)}:

"לעניין זה נזכור, בראש ובראשונה, כי אין אנו יושבים לדין כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול-הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום-לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל-פי שיקול-דעתם. אנו, כבית-משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון, אלא אם תימצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום-לב או שלא בסבירות ראויה."

גם כב' השופטת א' חיות הבהירה ב- עע"מ 2418/05 {צ'רלס מילגרן ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (24.11.05)}:
"כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול-דעתו שלו תחת שיקול-דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות."
{וראו גם בג"צ 10013/03 ראש עיריית סכנין נ' המועצה הארצית לתו"ב, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.07.04); עת"מ 1036/08 חב' לשירותים הנהלה ונאמנות י.ש.ס בעמ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה - ועדת-משנה , תק-מח 2011(4), 22919 (2011)}

ב- ע"א 1805/00 {מחצבות כינרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2), 63, 70 (2001)} נאמר כי:

"בעיקרו-של-דבר, אין בית-המשפט ממיר את שיקול-דעת הרשות התכנונית שהחלטתה עומדת למבחן בשיקול-דעתו. היקף הביקורת שעל בית-המשפט להפעיל מתמצה בבדיקה האם החלטת מוסד התכנון נתקבלה ללא משוא פנים, בלא אפליה, תוך שקילת השיקולים הרלוונטיים בתום לב וללא שיקולים זרים והאם מצויה היא בתחום הסבירות."
{ראה ע"א 8366/99 עפרת ואח' נ' שר הפנים ואח' (טרם פורסם); בג"צ 1135,465/93 טריידט נ' הוועדה המקומית ואח', פ"ד מח(2), 622 (1994); בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, משרד הפנים, פ"ד מה(3), 678 (1991); עת"מ 2606-08 נירה בולדה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תא-יפו , תק-מח 2011(4), 23424 (2011)}

3. "תכנית מיתאר" - התערבות בית-המשפט
ב- עע"מ 241/12 {ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום ואח' נ' פז בית זיקוק אשדוד בעמ ואח', תק-על 2012(3), 5680 (2012)} נקבע:

"מעמדה הנורמטיבי של תכנית מיתאר הוא כשל חיקוק, ועל פרשנות הוראותיה חלים, בשינויים המחוייבים, אותם כללי פרשנות החלים על דברי חקיקה אחרים {עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.01.10); עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.05.08)}.
נקודת המוצא הפרשנית לקביעת משמעותה של הוראה חקוקה היא לשונה. מבין שלל האפשרויות שהלשון סובלת, על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן מיטבי את תכליתה של הנורמה {ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים לישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}.
תכליתה של תכנית המיתאר היא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים ממכלול הוראותיה, נספחיה והקשרה התכנוני {עע"ם 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.09)}.
יש לפרש תכנית מיתאר באופן שיעלה בקנה אחד עם פרשנותה של תכנית שמעמדה במדרג תכנוני גבוה יותר. עקרון פרשני זה נובע מהצורך בהרמוניה תכנונית ובשמירה על ההיררכיה הקבועה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק") (ראו: סעיפים 129 עד 131 לחוק; עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.08)}.
לעניין אמת-המידה לביקורת שיפוטית על החלטותיהם של מוסדות התכנון, יש להבחין בין שני סוגי החלטות: בעוד שעל החלטות בעניינים תכנוניים-מקצועיים המסורים לשיקול-דעתן של רשויות התכנון תחול ביקורת שיפוטית התחומה לעילות ההתערבות במעשה המינהלי {בג"צ 9485/08 עזרא נ' ועדת-המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.12); עע"מ 9057/09 איגנר נ' בן נון, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.10.10)}, שונים הם פני הדברים ביחס לפרשנות של הוראה בתכנית; שכן בית-המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של דברי חקיקה, ותכניות מיתאר בכללותם {עע"מ 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.08)}."

ב- עת"מ 3073-08 {תנופורט 1990 בע"מ נ' ועדת-המשנה לעררים - המועצה הארצית, תק-מח 2011(4), 22946 (2011)} נקבע:

"על השיקולים שעל מוסד תכנוני לשקול בבואו לקבל החלטה בעניין תכנית מיתאר, עמדה בהרחבה כב' השופטת א' פרוקצ'יה ב- עע"מ 2528/02 {ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.08):
'תכליתו העיקרית של התכנון במדינה מודרנית היא לקבוע את המדיניות הראויה להתפתחות הפיזית של מרחבי השטח בתחומה בהווה ובעתיד, תוך ראיה רחבה של צרכי הפרט והחברה לטווח קצר ורחוק כאחד.
במסגרת מדיניות זו, קובע התכנון המרחבי את ייעוד שטחי הקרקע במדינה, בשים-לב לצרכי הציבור בכל היבטי החיים, ובין היתר, בהיבטי הכלכלה, התעסוקה, התרבות, הרווחה, הביטחון והבטיחות.
אחת ממטרות מדיניות התכנון הכוללת, שמה לה למטרה לאזן בין ייעודי שטחים למטרות בניה, תעשיה ומסחר כמנוף לקידמה חברתית בתחום הכלכלה, התעסוקה, והפיתוח הטכנולוגי, לבין הותרת שטחים פתוחים לחקלאות, לשימור נוף וטבע, והגנה על איכות הסביבה, שנועדו לשמר את רווחת האדם, את בריאותו ואת איכות חייו.
הציר סביבו נעה מדיניות התכנון הכוללת הוא ציר האיזון בין צורכי הפרט והכלל בפיתוח המרחבי לצורך מגורים, דאגה לאמצעי קיום, והתפתחות אורבנית ותעשייתית, לבין הצורך בשימור ערכי טבע לרווחתו של האדם והגנה על איכות חייו. תכנון עיר הוא נושא מורכב שהשלכותיו רבות ומגוונות. יש לו משקל מכריע בקביעת איכות החיים של האדם ויש לו השפעה גדולה על אורחות חייו. הוא גורם מעצב בדמותה הכללית של החברה, ובאופי חייו של הפרט'."

4. סבירות החלטת הרשות
כידוע, בית-המשפט לעניינים מינהליים אינו מחליף את שיקול-הדעת המקצועי של רשויות התכנון וסמכותו מתמצית בבחינת סבירות החלטת הרשות.
{עת"מ (חי') 23270-05-10 ירון עטיה ו- 44 אח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז חיפה ואח', תק-מח 2010(4), 6593 (2010), ראה גם בג"צ 1125/91 מרקו ליטמן ואח' נ' הוועדה לבניה למגורים, פורסם באתר האינטרנט נבו (1991); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ(3), 441 (1996); בג"צ 10242/03 אורי מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נח(6), 673 (2004); עע"מ 9156/05 משה גרידינגר נ' מריוס ושרון ראפ, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.11.05); עע"מ 3478/07 גדעון ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.06.09)}

ב- בג"צ 11745/04 {רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, תק-על 2008(3), 3092 (2008)} נקבע:

"נקודת המוצא לדיוננו הינה בהלכה המבוססת לפיה בית-משפט זה אינו בא בנעליהן של רשויות התכנון ואינו מעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתן המקצועי של רשויות התכנון. לא בנקל יתערב בית-המשפט בהחלטותיהן של רשויות התכנון והתערבותו מוגבלת למקרים בהם נפל בהחלטה התכנונית פגם מן הסוג המקים עילה להתערבות בית-המשפט במעשה המינהלי - כגון חריגה מסמכות, חוסר תום-לב, ניגוד עניינים או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות. {ראו: בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, משרד הפנים, פ"ד מה(3), 678, 688 (1991); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3), 441, 469 (1996); בג"צ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.05.05); עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.11.05) (להלן: "עניין מילגרום")}. בדיון בעתירות שלפנינו עלינו לבחון, איפוא, האם נפל בהחלטת הולנת"ע, שאישרה את תמ"מ 47/1, אחד מהפגמים שיש בהם כדי להביא להתערבות שיפוטית בהחלטת רשויות התכנון."

5. תקיפת ועדת ערר בנושאים תכנוניים
ב- עת"מ (ת"א) 20480-09-13 {גיורא דין נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ת"א, תק-מח 2014(3), 7393 (2014)}נקבע:

"אכן הלכה פסוקה היא כי אין להעלות במסגרת עתירה מנהלית טענות בנושאים תכנוניים שלא עלו ולא נידונו בהתנגדות, שהיא המסמך הבסיסי שמתחיל את ההליך. על המתנגדים לתכנית להעלות את נימוקי התנגדותם בפני הגופים התכנוניים אשר להם יש את הידע המקצועי והם הסמכות התכנונית במדינה, ולא להעלות הטענות הללו לראשונה בעתירה המינהלית. {לעניין זה ראה עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.05.12)}:
'בפתח הדברים יש לדעתי מקום גם להבהיר את המסגרת הדיונית הראויה בעתירה מינהלית בענייני תכנון ובערעור עליה. המסמך הבסיסי הוא, לענייננו ההתנגדות שהגישה העיריה לתכנית. התנגדות המוגשת לוועדה מחוזית צריכה לכלול את כל הנימוקים שבענייני תכנון ובמידת הצורך גם חוות-דעת. אין להעלות במסגרת עתירה מינהלית נימוק תכנוני שלא עלה בהתנגדות. בענייננו, היתה לעיריה זכות ערר סטטוטורית למועצה הארצית: עררה הוגש בהתאם לסעיף 110 (א)(1)(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה" או "החוק"}.
ועדת-המשנה של המועצה הארצית העירה בהחלטתה ובצדק, כי בערר נעשה "מקצה שיפורים" ביחס להתנגדות. המסמך המכונן הוא כאמור כתב ההתנגדות. אין ככלל מקום להוסיף על ההתנגדות טענות תכנוניות בערר, ועל-אחת-כמה-וכמה שאין מקום להוסיף טענות שכאלה בעתירה מינהלית המוגשת לבית-המשפט לעניינים מינהליים.
אכן, כפי שקבעתי בהקשר קרוב "על המתנגדים לתכנית לבסס את טענותיהם בפני מוסדות התכנון ובמידת הצורך, עליהם להגיש חוות-דעת מקצועית התומכת בעמדתם. ההכרעה בעניינים מקצועיים הקשורים בתכנון ובניה מסורה למוסדות התכנון. בית-המשפט לעניינים מינהליים אינו ערכאה ראשונה לבחינת עניינים תכנוניים...'."

בהקשר זה צוטטו בפסק-דין דנן דבריו של השופט ריבלין ב- ע"א 4002/98 {מונייר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נז(4), 665, 669-670 (2003)}:

"שקיפותו של ההליך התכנוני {באמצעות הפרסום ברבים} ושיתוף הציבור בו {באמצעות מתן זכות ההתנגדות}, זה גם זה יסודות חיוניים הם, ובבחינת תנאי מוקדם לשימוש שעושות ועדות התכנון בסמכותן (...). אולם מקום שנעשה בו פרסום תקין וכשר של דבר ההליך התכנוני, והוענקה לציבור האפשרות להגיש התנגדות, לא ימהר בית-המשפט לשעות להשגות בעלות אופי 'תכנוני' המועלות לראשונה בפניו, ושלא נשמעו כלל בפני הוועדות..."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מעורבות בית-המשפט בשיקול-דעת של גופי התכנון