botox
הספריה המשפטית
נכסי דלא-ניידי הפרשנות לחוק התכנון והבניה

הפרקים שבספר:

חלוקה שלא בהסכמה (סעיף 122 לחוק)

סעיף 122 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:
חלוקה שלא בהסכמה

"122. חלוקה שלא בהסכמה
חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר, יחולו עליה הוראות מיוחדות אלה:
(1) כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה;
(2) שוויו של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על-ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים;
(3) לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור, יהיה מקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהוועדה המקומית תשלום ההפרש, ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקודם, חייב לשלם לוועדה המקומית את ההפרש;
(תיקון מס' 43)
תשנ"ה-1995

(4) מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית יחליט אם ובאיזו מידה אפשר לשמור על היחסיות בשווי המגרש החדש שהוקצה, או על קרבת מקומו למגרש הקודם, אולם רשאי מוסד התכנון לקבוע כי החלטה בדבר זכויות בעלי המגרשים הכלולים בתכנית שהוכנה לפי סימן זה, תועבר לבורר שהסכימו עליו בעלי המגרש והוועדה המקומית; לא הסכימו בעלי המגרש והוועדה המקומית על בורר מוסכם, ימנה אותו יושב-ראש ועדת הערר בהתייעצות עם יושב-ראש הוועדה המחוזית; הבורר שמונה, בין בהסכמה ובין שלא בהסכמה, יקבע את שכרו ואת החייבים בתשלומו; הוא ינמק את החלטתו לגבי הזכאות כאמור אם דרש זאת מוסד התכנון או אחד הצדדים; על הבוררות יחולו הוראות חוק הבוררות, התשכ"ח-1968, בכפוף להוראות סעיף זה;
(5) שום דבר בסעיף זה לא יתפרש כאילו מותר בתכנית לחלוקה חדשה לסטות מהוראות תכנית מיתאר המחייבת במקום."

ב- ה"פ (יר') 6436/07 {דוד כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)} נפסק:

"יתרה-מכך, עקרון שימור הקניין הקבוע בסעיף 122(1) לחוק התכנון והבניה מחייב את מוסד התכנון למזער ככל הניתן את הרחקת הבעלים מהקרקע המקורית שלו, ובלשון החוק: כדי ש"כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה". הוראה זו מעודדת למעשה פתרון שאינו כרוך בהחלפת בעלויות בין המגרשים, ככל שהדבר ניתן מבחינת צורכי התכנית ואילוצי השטח."

ב- ת"א (רמ') 4490-06 {זינתי נ' לוד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.12.11)} נפסק:

"38. סעיף 121 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כי בתכנית מיתאר מקומית ובתכנית מפורטת מותר לקבוע גם הוראות בדבר איחוד מגרשים, הן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם. סעיף 122 לחוק התכנון והבניה קובע הוראות לתשלומי איזון כאשר מתבצע הליך של איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים. ואלה הוראות סעיף 122 הנ"ל:
'חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר, יחולו עליה הוראות מיוחדות אלה: (1) כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה; (2) שוויו של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על-ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים; (3) לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור, יהיה מקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהוועדה המקומית תשלום ההפרש, ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקודם, חייב לשלם לוועדה המקומית את ההפרש; (4) ...; (5) ...'."
המונח "בעל" הוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, כדלקמן: "לרבות חוכר לדורות כאמור בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969";
39. עיקרו של הליך איחוד וחלוקה של מקרקעין שלא בהסכמת הבעלים עיקרו ביצירת שיתוף כפוי על-ידי איחוד מגרשים של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת ופירוק השיתוף שנוצר בדרך של חלוקת הקרקע על יסודו של תכנון חדש. שינוי בייעוד הקרקע משפיע על השווי המוחלט שלה, שכן שווייה נגזר גם מייעודה, אך כאשר שינוי הייעוד מהווה חלק מתכנית לאיחוד מגרשים ולחלוקה חדשה, מתווספת לשינוי הייעוד גם ההשפעה על השווי היחסי של המגרשים הכלולים בתכנית. המחוקק נתן סמכות זו לרשות התכנון על-מנת שתמצה את התועלת המירבית משטחי מקרקעין הנמצאים בתחומה לטובת הפרט והכלל. מטרתה של תכנית זו ליצור התאמה ואיזון בין צרכי הפרט במימוש ההנאה מהקרקע לבין צרכי הציבור בשימושי קרקע לטובת הכלל (בג"צ 4914/91 קאסם מנשאדי אירני ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מו(4), 749 (1992); ע"א 9555/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' עמותת תלמוד תורה והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2005)). עם-זאת, המכשיר של איחוד וחלוקה שלא בהסכמה לפי סעיפים 122-121 לחוק, אינו מוגבל אך ורק לצורך הגשמת מטרה ציבורית, והוא משמש גם בסכסוך בין פרטים, מקום בו החלוקה הקיימת לא מאפשרת לבעל הקרקע ניצול נאות של המקרקעין שבבעלותו. סעיף 122 לחוק נועד איפוא ליתן מענה לצורך בשינוי החלוקה הקיימת, ניוד שטחים, הקטנת קווי בניין וכיו"ב, גם ללא הסכמת כל הבעלים, על-מנת למנוע מצב של הטלת ווטו על שינוי התכנית מצד מי מהבעלים. במקרים מעין אלה, לצד השיקולים התכנוניים, ובמסגרת איזון האינטרסים בין הצדדים, על הוועדה המקומית לקחת בחשבון את הזכויות הקנייניות שיש לכל אחד מהצדדים, הפגיעה בכל אחד מהם אם התכנית תידחה או תאושר, קיומן או אי-קיומן של חלופות אחרות שיש בהן כדי להקהות עוקצה של פגיעה בצד זה או אחר וכיו"ב שיקולים (עע"מ 8872/07 ד"ר פהים עתאמנה נ' רסמי עתאמנה ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (07.03.10)).
40. סעיף 122(3) קובע כי בתכנית איחוד וחלוקה יש לשמור על השווי היחסי של המקרקעין, וכאשר לא ניתן לקיים תנאי זה על-ידי החלוקה הפיזית, יקוים ההסדר השוויוני על-ידי איזון כספי. מטרת סעיף זה היא להגן על זכותו הקניינית של בעל המגרש, שנכפה עליו הליך של איחוד וחלוקה מחדש. החשוב הוא שיש לשמור על יחס שווה משני צידי המשוואה. משמע, שמירה על איזון לפני החלוקה ולאחר החלוקה, וכאשר לא קיימת אפשרות לשמור על יחס זה במסגרת החלוקה הפיזית, יש להשיג את השוויון באמצעות תשלום דמי איזון. לפיכך, כאשר השווי היחסי של המגרש יורד בעקבות תכנית, בעל המגרש יוכל לתבוע את הוועדה המקומית לשלם לו פיצוי כספי בגין ההפרש היחסי. כאשר השווי היחסי של המגרש עולה בעקבות תכנית, בעלה מגרש יחוייב לשלם לוועדה המקומית את ההפרש היחסי (בג"צ 4914/91; ע"א 9555/04).
41. מי שחייב בתשלומי איזון אינו נושא בחבות כלפי מי מהבעלים האחרים, אלא כלפי הוועדה המקומית. בדומה לכך, הזכאי לקבל דמי איזון רשאי לתבעם מן הוועדה המקומית בלבד (בג"צ 4914/91; ע"א 9555/04; ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נז(5), 433 (2003))."

ב- עע"מ 7784/09 {דקור רהיט (2000) בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.07.10)} נפסק:

"באשר לסיכויי הערעור אומנם חלק מהטענות מתמקד בפן התכנוני-מקצועי שלגביו קשה לומר בשלב זה כי סיכויי הערעור גבוהים. יחד-עם-זאת אין לומר כי מדובר בערעור עובדתי ולכאורה צודקת המערערת בטענה כי בגדרי הערעור מתעוררת שאלה משפטית באשר לפרשנות סעיף 122 לחוק התכנון והבניה. המערערת טוענת בהקשר זה כי הוועדה המחוזית היתה מוכנה להתחשב רק בהשקעות סבירות בתשתיות ולא בכל השקעות המערערת ללא שיש עיגון בדין או בהגיון להבחנה זו. לכך לא נמצא מענה בתגובת הוועדה המחוזית. ועוד: אין בתגובות המשיבות התייחסות של ממש לטענה כי בנסיבות המיוחדות של העניין, היה מקום לסיים את הליכי הפיצוי לפני סגירת המפעל. אין לבטל עניינים אלה במסגרת בקשה לסעד זמני."

תכליתה של "חלוקה מחדש" היא ליצור דפוס חלוקתי של הזכויות בקרקע בין משתתפי התכנית באופן שישמור על הערך היחסי של המגרשים. ייתכנו מצבים בהם הקצאת הזכויות בקרקע תהיה כה מזערית, עד שתהפוך לחסרת היגיון כלכלי ומעשי. במקרה כזה אין זה בלתי-סביר לעגן את מתן התמורה הכספית במנגנון תשלומי האיזון הקבוע בסעיף 122 לחוק התכנון והבניה {עת"מ (ת"א) 2299-09 נחלת אמיר בגוש 6108 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.05.10)}.

ככלל, אין הצדקה לאפשר לפלוני שימוש בסעיף 122 לחוק התכנון והבניה כדי לעקוף הסכמה קודמת שלו לגבי חלוקת הקרקע. ב- עע"ם 8872/07 {ד"ר פהים עתאמנה נ' רסמי עתאמנה, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.03.10)} נראה, כי לא המערער הוא שמבקש לחרוג מהסכמת הצדדים, אלא דווקא המשיב. גם אם התכנית המוצעת בעצם מכשירה בניה בלתי-חוקית, הרי שהשיקול של אי-עידוד עבריינות בניה איננו שיקול קונקלוסיבי.

סעיף 122 לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית ומתיר לה לבצע איחוד וחלוקה מחדש של "מגרשים" אף ללא הסכמת "כל הבעלים הנוגעים בדבר".

הסמכת ועדה המקומית לאחד ולחלק מחדש שטחי קרקע אינה כוללת בגדרה הסמכה לשנות זכויות קנייניות רשומות בלשכת רישום המקרקעין על-פי דיני הקניין וחוק המקרקעין. ודאי אין בה בהוראת דין זו הסמכה לשלול זכויות מעין אלה מהבעלים הרשומים.

כלומר, לא ניתן "לנשל" ולבטל זכות מהותית במקרקעין במסגרת הליכי האיחוד והחלוקה. סעיף 122 לחוק התכנון והבניה, עוסק באיחוד וחלוקה שלא בהסכמת כל הבעלים הנוגעים בדבר. מכאן אתה למד, כי נכון שבעתיים במקרה הנדון בו עסקינן באיחוד וחלוקה שנערכה בהסכמת הקיבוץ. לפיכך, וודאי שלא היה מקום לבטל את זכות החכירה של הקיבוץ שהיתה רשומה בטאבו. ביטול רישום זכות החכירה מהווה פגיעה קשה בזכות הקניינית של הקיבוץ ובעקרונות היסוד של דיני המקרקעין {דברי בית-המשפט ב- ת"א (נצ') 259/05 בית זרע אגודה שיתופית חקלאית נ' רשם המקרקעין - בניין לב העסקים, פורסם באתר האינטרנט נבו (13.01.10)}.

ב- ת"א (מרכז) 2082-08-07 {ניר שיתופי אגודה ארצית להתיישבות נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.03.09)} נפסק:

"ההליך בדבר איחוד מגרשים וחלוקתם גם ללא הסכמת הבעלים מוסדר בסעיפים 121 ו- 122 לחוק התכנון והבניה ונדון לא אחת על-ידי בית-משפט זה. עיקרו ביצירת שיתוף כפוי על-ידי איחוד מגרשיהם של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת ופירוק השיתוף שנוצר בדרך של חלוקת הקרקע על יסודו של תכנון חדש. שינוי בייעוד הקרקע משפיע על השווי המוחלט שלה, שכן שווייה של קרקע נגזר גם מייעודה, אך כאשר שינוי הייעוד מהווה חלק מתכנית לאיחוד מגרשים ולחלוקה חדשה, מתווספת לשינוי הייעוד גם ההשפעה על השווי היחסי של המגרשים הכלולים בתכנית."

מטרתה של תכנית איחוד וחלוקה מחדש הינה ליצור התאמה ואיזון בין צרכי הפרט במימוש ההנאה מהקרקע לבין צרכי הציבור בשימושי קרקע לטובת הכלל. על-מנת להגן, ככל הניתן, על זכותו הקניינית של בעל המגרש, שנכפה עליו הליך של איחוד וחלוקה מחדש, חוקק סעיף 122(3) לחוק התכנון והבניה.

סעיף 122(3) לחוק התכנון והבניה קובע כי, השווי היחסי של המקרקעין יישמר וכי כאשר לא ניתן לקיים תנאי זה על-ידי החלוקה הפיזית, יקוים ההסדר השוויוני על-ידי איזון כספי. האיזון יושג באמצעות פיצוי הנפגע בשיעור ירידת שווי מגרשו וקבלת תשלומי איזון מהזוכה בשיעור עליית השווי היחסי של מגרשו {ע"א 9555/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' עמותת תלמוד תורה והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.11.08)}.

ב- עע"מ 7336/10 {ארנה אסתר לוקר ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', תק-על 2012(4), 4547 (2012)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"סעיף 122 לחוק התכנון והבניה קובע כי בתכנית לאיחוד וחלוקה מחדש לפי סימן ז' יש לשמור על השווי היחסי של החלקות. כדי לשמור על הנוסחה הקבועה בסעיף זה, שוויה של כל חלקה נקבע לפי שוויה ערב תכנית החלוקה החדשה.
בעת עריכת השווי, יש להביא בחשבון את כל תכונות הקרקע ואת מחובריה, וכן את מצבה המשפטי לרבות ייעודה (ראו: איחוד וחלוקה, בעמ' 108-104, 198-195).
לכן, במקרה שלפנינו, אף אם סעיף 5 לתקנון התכנית הקיימת חל על ענייננו, אין בו כדי לסייע למערערות. כפי שהובהר, סעיף 5 הסמיך באופן חריג את רשויות התכנון לשנות בעתיד, באמצעות תכנית מפורטת, את התכנית הקיימת.
על-כן, גם אם נעשה שימוש בסעיף 5, המשמעות אינה אלא זו שהייעוד של חלקות 26 ו- 28 שונה מייעוד חקלאי לייעוד של דרך בתכנית החדשה (ראו והשוו: איחוד וחלוקה, בעמ' 75)."
{משה רז כהן איחוד וחלוקה}

איחוד וחלוקה והקשר לשינוי ייעוד
ב- עע"מ 5556/05 {אילנה תמיר ואח' נ' שר הפנים ואח', תק-על 2010(3), 742 (2010)} נקבע על-ידי בית-המשפט כי חובת האיזון איננה חלה, אלא בהקשר לבעלי מקרקעין הכפופים להליך של איחוד וחלוקה מחדש, ללא הסכמת הבעלים, כאמור בסעיף 122 לחוק; לעיתים יש ומתקיים קשר ענייני בין תכנית מיתאר מקומית, המשנה ייעודה של קרקע, לבין תכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה, שהותקנה על בסיסה של אותה תכנית המיתאר. במקרה שכזה עשויים בעלי הזכויות לעתור לביצוע איזון כמשמעו בהליך של איחוד וחלוקה, תוך התחשבות בשינוי הייעוד של הקרקע.

כדי להצליח בעתירתם, היה על המערערים להראות, קודם לכל, כי בצד תכנית 446 גם תכנית האיחוד והחלוקה שתתייחס למבנן 1 תהיה קשורה במבננים האחרים וראוי להן להוות מבחינה תכנונית - תכנית משולבת אחת. אלא שבמקרה דנן, אין תכנית מיתאר אחת ותכנית איחוד וחלוקה אחת, המשולבות זו בזו, אלא בעד שש תכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה - ללא יחסי גומלין בינהן - הניזונות כולן מתכנית מיתאר אחת, היא תכנית 446.

אם חלקת המערערים כלל איננה דרושה לצורך הליכי האיחוד והחלוקה במבננים אחרים (כעולה מתכנית 446), הרי שאין במקרה זה טעם תכנוני, ענייני, או משפטי מובהק שיצדיק את השמירה על השוויון היחסי בין זכויות המערערים וזכויות בעלי חלקות במבננים אחרים, ומקל וחומר - שאין מקום לחייב את האחרונים בפיצוי המערערים בדרך של ביצוע תשלומי איזון.

המערערים מודעים היטב לקושי הנ"ל. מטעם זה הם בחרו בטקטיקה שונה: הסעד העיקרי, לו הם עותרים, הוא לעריכת "טבלת איזון" בין כל בעלי הזכויות שבתחום התכנית כבר כחלק מתכנית 446, עוד בטרם נערכו התכניות המפורטות, שייכללו הליכי איחוד וחלוקה ביחס למקרקעין שבשטח כל מבנן. ברם, בסעד המבוקש מתחוור היטב כי עתירתם תלויה על בלימה, משלושה טעמים:

א. המערערים לא הצליחו להוכיח כי קיים קשר סיבתי ישיר וברור בין אי-מתן ההטבה המבוקשת על ידם לבין ההטבה שניתנה לאחרים במבננים האחרים, דהיינו שהמקרקעין שלהם תרמו תרומה משמעותית למצבם של האחרים.

ב. הליכי איזון בכלל, ו"טבלאות איזון" בפרט, אינם נערכים כחלק מתכנית מיתאר מקומית, שפועלה הוא שינוי ייעוד הקרקע בשטח התכנית, אלא-אם-כן הליכי איחוד וחלוקה כלולים בכוונת-מכוון בתכנית ככזו. בהיעדר הליך של איחוד וחלוקה המביא בפועל לשינוי במגרשיהם של בעלי המקרקעין הכפופים לתכנית באותה מסגרת - אין זה נכון להפעיל בגדר התכנית האמורה את העקרונות של שימור הקניין המנויים בסעיף 122 לחוק, וזאת בשל היעדר קשר תכנוני-נורמטיבי.

ג. לבעל מקרקעין אין כידוע זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה, ששכניו נכללו בה. אף הציפיות שאולי התעוררו אצל המערערים עקב תכנית הול"ל - אינן בגדר פגיעה עקיפה המצדיקה השתתפות ישירה מצד שכניהם, כל עוד לא תרמו המערערים בפועל תרומה ממשית להשבחה שחלה אצל שכניהם.

מכאן, שבהיעדר טענה מבוססת כי הנתיב שבו צעדו רשויות התכנון מקורו בשיקולים זרים, או שהוא נגוע באפליה אסורה, או בחוסר סבירות מהותי, ובשים-לב לעובדה שאין לבעל מקרקעין זכות מוקנית כי ייקבע דווקא לו ייעוד קרקע מסויים, או זכויות בניה בהיקף זה ולא אחר, רק משום ששכניו זכו בכך - הרי שדין ניסיונם של המערערים לזכות בזכויות בניה נוספות רק משום שלבעלי חלקות אחרים במבננים אחרים הכלולים בשטח תכנית 446 ניתנו זכויות שכאלה - להידחות.

ייחוד חלקה 35 כמבנן נפרד: דין טענה זו להידחות כבר מן הטעם שלא נתבקש בעניין זה כל סעד במסגרת עתירתם המינהלית. למעלה מן הצורך דין הטענה להידחות אף לגופה.

ההלכה קובעת כי לא על נקלה, ורק במקרים חריגים, יתערב בית-המשפט בשיקוליה המקצועיים של רשות התכנון המוסמכת. במקרה דנן, לא הניחו כאמור המערערים לפני בית-המשפט הנכבד כל תשתית, אשר תאפשר לו להגיע למסקנה כי חלוקת המתחם למתחמי המשנה, הם המבננים, או כי סירובה של הוועדה התכנונית לפצל את מבנן 1 - לא נעשו על בסיס שיקולים ענייניים ומקצועיים.

מכאן שאין בסיס להתערבותו של בית-המשפט בשיקול-דעתן של רשויות התכנון. בפרט נכון הדבר כאשר היעתרות לבקשת המערערים תביא, ככל הנראה, לפגיעה בבעלי זכויות אחרים במבנן 1, וכאשר עתירת המערערים הוגשה טרם שכלל הותקנה תכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה במבנן.