כללי - הגדרה ומהות

היטל השבחה הוא תשלום חובה אשר מוטל מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה"}. ההיטל משולם בגין אישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג - והכל, כאשר כרוכה בהם עליה של שווי המקרקעין {ראו סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (להלן: "התוספת השלישית")}.

ההיטל משולם לוועדה המקומית לתכנון ובניה {סעיף 196א לחוק התכנון והבניה}. שיעורו של ההיטל הוא מחצית משווי ההשבחה {סעיף 3 לתוספת השלישית}. החייב בתשלום ההיטל הוא הבעלים או החוכר לדורות של מקרקעין {סעיף 2 לתוספת השלישית}.

החבות בהיטל ההשבחה נוצרת עם קרות האירוע הגורם לעליית שווי המקרקעין, אך התשלום אינו חייב להיות מיידי: יש לשלם את ההיטל לא יאוחר ממועד ה"מימוש" של זכות המקרקעין שהושבחה {סעיף 7 לתוספת השלישית}. "מימוש" משמעו, בקווים כלליים, קבלת היתר לבניה או לשימוש במקרקעין, או התחלת שימוש בהם בפועל, בעקבות השינוי התכנוני, או העברת הזכות במקרקעין על דרך של מכירה או החכרה לדורות {סעיף 1(א) לתוספת השלישית; ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח' נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי ואח', תק-על 2011(2), 3716 (2011)}.

סעיף 196(א) לחוק התכנון והבניה קובע: "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה".

התוספת השלישית קובעת את ההוראות המפורטות באשר להיטל ההשבחה. הכלל קבוע בסעיף 2(א) לתוספת ומורה כי, "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו".

המונח "השבחה" מוגדר בסעיף 1 לתוספת כ- "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

ב- ע"א 1341/93 {סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו, פ"ד נב(5), 715 (1999)}, עמד כב' הנשיא {כתוארו דאז הש' א' ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, שאיננו אלא גלגול חדש ומפותח של מס ההשבחה המנדטורי, ואלה דבריו:

"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב... 'לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מיתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר ב- ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3), 872, 877 (1993)). כן חוייב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו."

סעיף 3 לתוספת קובע את שיעורו של היטל ההשבחה {מחצית ההשבחה שנוספה למקרקעין בעטיה של התכנית המשביחה}, ואילו בסעיף 4(7) נקבע המנגנון לעריכתה של השומה, לאמור: "השומה תיערך ליום תחילת התכנית... בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי".

העולה מכך הוא, שבעריכת השומה על השמאי לבחון ולקבוע שני אלה: ערכה של הקרקע ערב אישור התכנית המשביחה {להלן: "המצב הקודם"}, אל מול ערכה לאחר אישור התכנית המשביחה {להלן: "המצב החדש"}. מכאן, שרק אם ערכה של הקרקע עלה בעקבות אישור התכנית המשביחה, ובשלה בלבד, יוטל על המקרקעין היטל ההשבחה, שהרי "השבחה" מוגדרת כ"עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" {סעיף 1 לתוספת}.

לעניין זה התייחס כב' השופט חשין ב- דנ"א 3768/98 {קריית בית הכרם נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5), 49 (2002)}:

"יסוד זה של התעשרות עקב פעילות תכנון שלפי חוק התכנון והבניה, הוא בריח - התיכון בהיטל השבחה - בקומפלקס הכולל ובכל אחד ואחד ממרכיביו, זעיר ככל שיהא. ההתעשרות היא המרכיב הדומיננטי בכל אירוע של היטל השבחה, ובאין התעשרות לא יקום ולא יהא היטל השבחה. פירוש הדברים הוא, שבכל אירוע שבו טוענת הרשות לזכותה להטיל היטל השבחה, שומה עלינו לתור סביבנו היטב-היטב במטרה לגלות אם היתה התעשרות של בעל קרקע; ולא אך התעשרות על דרך הסתם, אלא התעשרות שבאה עקב אחד מאותם אירועי תכנון שחוק התכנון והבניה מדבר בהם."

הנוסחה אותה אימץ המחוקק להערכת שוויים של מקרקעין לצורך שומת היטל ההשבחה היא "שווי השוק", לאמור, המחיר שהיה מתקבל כתוצאה מעסקה המתבצעת בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון. מבחן זה המבוסס על יסודות אובייקטיבים וערכי שוק חופשי, גלום בו איזון ראוי של אינטרסים, הן של הפרט והן של הרשות הציבורית, ונעשה בו שימוש בתחומי חקיקה שונים.

שווי השוק של מקרקעין יכול להיות מושפע ממספר רב של גורמים, כמו מיקומם, טיבם ושטחם. אך לעיתים נודעת השפעה לגורמים נוספים, כגון גורמים חברתיים, כלכליים, פוליטיים, מדיניים, דתיים ורבים אחרים.

עם-זאת, נדמה כי לגורמי התכנון השפעה מכרעת, באשר אלה קובעים את פוטנציאל המקרקעין ואפשרויות הניצול הגלומות בהם. שוויה של קרקע המיועדת לבניה אינו כשוויה של קרקע חקלאית, ושוויה של זו אינו כשוויה של קרקע המיועדת לצורכי ציבור.

שוויים של מקרקעין עשוי להשתנות בתגובה לציפיות לשינוי תכנוני, ולאו דווקא לשנוי התכנוני-סטטוטורי עצמו. במילים אחרות, עצם הידיעה על אפשרות הכנתה של תכנית עשויה להשפיע על ערך המקרקעין, והשאלה היא איפוא, אם נכון לייחס משקל לציפיות מסוג זה, ולאלו מהן, ודוק: ציפיות לשינוי ייעוד תכנוני יכולות לצמוח ממספר רב של גורמים, ולאו דווקא מתקווה לאישורה של תכנית מסויימת.

ציפיות לשינוי תכנית יכולות להתעורר בעקבות נאום בחירות של ראש רשות מקומית, בעקבות הצהרת מדיניות חדשה של שר השיכון והבינוי, בעקבות קבלת החלטה של מינהל מקרקעי ישראל וכיוצא באלה.

קרקע חקלאית הגובלת באיזור בנוי, עשויה לעורר ציפיות להפיכתה לקרקע עירונית. אישור תכנית מיתאר ארצית או תכנית מיתאר מחוזית מעורר ציפיות לאישורן של תכניות מפורטות.

הודעה על הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מעוררת ציפיות לאישורה תוך מספר שנים. גלי עלייה, האצה או האטה של פעילות כלכלית, עליית מפלגה זו או אחרת לשלטון, אלה ואחרים עשויים להשפיע על שוק הנדל"ן {הנריק רוסטוביץ' בספרו היטל השבחה (הוצאת אוריאן 1996), 272}.

בעניין זה קבע כב' הנשיא {כתוארו דאז} שמגר ב- ע"א 483/86 {יעקב (אוטו) בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מב(3), 228, (1988)} שם נדונה תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה כדלקמן:

"הפוטנציאל התכנוני של נכס מקרקעין אשר "נפגע" על-ידי תכנית, איננו מגולם אך ורק בתכנית המיתאר, אשר חלה עליו עובר לכניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת.
אינפורמציה תכנונית רלבנטית מצוייה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי יעוד או הגדלת אחוזי בניה, ובלבד שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפייה סבירה בנסיבות העניין."

כלומר, את "שווי השוק" של מקרקעין יש לבחון מבעד למשקפיו של אותו "קונה מרצון" אלמוני, כאשר הדגש הוא על המידע שהיה בידיו ומערכת צפיותיו מהמקרקעין שהוצעו לו ערב אישורה של התכנית המשביחה {ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ(4), 154, 157, (1983)}.

ב- עמ"נ (נצ') 26008-04-12 {שאול שמעון חורב ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה, תק-מח 2012(2), 15211 (2012)} נדונה טענת המערערים לפיה אין מקום לראות בתשריט תכנית כהגדרת החוק, ומאחר שהחוק מטיל חובת תשלום היטל השבחה אך בשל "עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית", ובשל כך שהתשריט אושר שעה שהתכנית ג/851 היתה מופקדת, הרי שצריך להתייחס לתשריט כחלק מתכנית ג/851 - התכנית המשביחה.

בית-המשפט דחה טענה זו בקבעו כי, אכן הכל מסכימים כי התשריט תאם את התכנית המשביחה אשר היתה באותו שלב בהפקדה, היינו, בגדר "תכנית מופקדת", אלא שאין בכך כדי ללמד על התשריט כי הוא חלק מהתכנית המשביחה. היתרי הבניה שניתנו למערערים על-פי התשריט, לא היו ניתנים להם אילו התשריט היה נוגד את התכנית המופקדת, שכן הפקדתה של תכנית היא שלב הכרחי בדרך לאישורה.

ההפקדה צופה פני האישור. הדרישה לפיה על התשריט, מכוחו ניתנים היתרי בניה, יהא תואם את התכנית המופקדת, נועדה כדי למנוע יצירת עובדות מוגמרות וסיכול כוונות התכנוניות העומדות מאחורי התכנית המופקדת.
אם תבוצע בניה שלא עולה בקנה אחד עם התכנית המופקדת, הרי משתואשר התכנית, לא ניתן יהיה עוד לממש את הכוונות התכנוניות החדשות.

סעיף 137 לחוק התכנון והבניה קובע כי "בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע; לא יינתן היתר לבניה על הקרקע כאמור אלא בהתאם לתשריט חלוקת קרקע (להלן בסימן זה: "תשריט") שאושר או, באין תשריט כאמור, בהסכמת הוועדה המחוזית".

ב- עת"מ (ת"א) 33497-05-11 {אס. ג'י. אס. חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית רמת השרון ואח', תק-מח 2013(1), 11071 (2013)} המחלוקת המהותית בתיק נובעת מפרשנות סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, הקובע כדלקמן:

"21. הסכם מיוחד לגבי מקרקעי ישראל
לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על-פי ייעודה החדש, אלא-אם-כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על-אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981."

הרעיון המונח בבסיס הסייג הינו להביא לכך שהנהנה האמיתי מההשבחה הוא שישא בתשלום ההיטל {ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715 (1999)}.

ב- עת"מ (ת"א) 33497-05-11 {אס. ג'י. אס. חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית רמת השרון ואח', תק-מח 2013(1), 11071 (2013)}, במצב בו התכנית המשביחה שינתה את הייעוד של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד של תעשייה ומסחר, ואין החוכרים של המקרקעין המושבחים רשאים להשתמש במקרקעין בייעוד החדש של תעשיה ומסחר, אלא אם יתוקן החוזה המקורי עם המינהל, הרי שיחול על המקרקעין המושבחים ההסדר שבין המינהל והרשויות המקומיות במקום החיוב הרגיל של היטל ההשבחה שחל על החוכר לדורות של מקרקעין מושבחים.

הרציונאל של סעיף 21 לעיל, בהתאם לפסיקה שצוטטה על-ידי המשיבות, שבמצב שהחוכר לא יכול ליהנות מההשבחה, אין זה צודק להטיל עליו את תשלום היטל ההשבחה. זאת בהתאמה לרציונאל שעומד מאחורי היטל ההשבחה עצמו, שהנהנה מההשבחה ישתתף בהוצאות שהוציאה הרשות על-מנת להשביח את הנכס, באמצעות תכנית המיתאר המשביחה שהוציאה הרשות.

המשיבות ביקשו להסתמך על ההלכות שנקבעו ב- ע"א 1321/02 {נווה בניין ופיתוח בע"מ ואח' נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4), 119 (2004); עמ"נ (חי') 6914-12-10 קיבוץ עין כרמל אגודה שיתופית נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף הכרמל, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.11.11)}, ולהסיק כי אין להחיל את סעיף 21 כאשר הנהנה העיקרי מההשבחה אינו המינהל.
אולם, במקרה הנדון הנהנה העיקרי מההשבחה הוא המינהל. המשיבות לא הוכיחו טענתן כי העותרות הן הנהנות העיקריות, ולמעשה לא הוכיחו רווח כלשהו שהעותרות הפיקו מההשבחה. מאחר שבעלי הזכויות בקרקע לא היו זכאים לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש {תעשיות עתירות ידע ומסחר} נאלצו להשיב את הקרקע למינהל, בכך למעשה התכנית המשביחה גרמה להם נזק, שכן היא הביאה לביטול חוזה החכירה לדורות שהיה על כל המקרקעין למטרת חקלאות.

בתור פיצוי, המינהל הקצה לעותרות קרקע שגודלה כשליש ממלוא שטח המקרקעין שהוחזר למינהל. המשיבות לא הוכיחו כי שליש מהקרקע למטרת תעשייה עתירת ידע ומסחר, שווה יותר משטח הקרקע המלא {שהוא פי 3 משטח זה} למטרת חקלאות.

מטרת הקצאת 1/3 מהקרקע שהושבחה מהמינהל לטובת העותרות היא לשם פיצוי בלבד, בשל ביטול החכירה החקלאית כולה. פיצוי במהותו מחזיר את הנפגע למצב בו היה קודם.

בית-המשפט לא מצא איפוא כי הוכחה עמדת המשיבות כי העותרות נהנו מההשבחה שבוצעה בקרקע שלהן. לעומת-זאת, המינהל הוא שהפיק רווחים משינוי הייעוד, מאחר שבסופו-של-דבר, קיבל לידיו חזרה מהעותרות 2/3 מהקרקע החקלאית שייעודה שונה לתעשייה ומסחר, וקרקע זו, בייעודה החדש ישווק המינהל לצדדים שלישיים, ויפיק רווח מהשיווק, והוא צפוי להעביר 10% מתקבולים אלה למשיבות.

בית-המשפט לא קיבל את טענת המשיבות כי העותרות מנועות מלטעון לפטור מתשלום היטל השבחה, לאור התחייבותן כי תשלמנה את כל המיסים שחלים על הנכס לרבות היטל השבחה.

בית-המשפט קיבל את העתירה בחלקה וקבע כי העותרות אינן חייבות בהיטל השבחה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

כללי - הגדרה ומהות