כבישים ודרכים (סעיף 261 לחוק)

בדברי ההסבר לסעיף הנ"ל נאמר:
"לפסקה (2)
מוצע לתקן את סעיף 261(ד) לחוק כך שעל-אף האמור בסעיף 145 לחוק, הקמתו של קו תשתית תת-קרקעי ושל מתקן נלווה הנדרש במישרין להפעלתו, למעט קווי גז טבעי ומתקני גז טבעי לפי סימן ו'2 בפרק ג' לחוק, תהיה מותרת, בהתקיים התנאים המנויים בסעיף המוצע, באותו אופן שבו מותרת התווייתה של דרך, סלילתה או סגירתה על-פי סעיף 261(ד) בנוסחו הקיים.
כמו-כן מוצע כי לרשימת הגופים המוסמכים לעניין הקמת דרך, סלילתה או סגירתה ולהקמת קו תשתית תת-קרקעי ושל מתקן נלווה הנדרש במישרין להפעלתו, תתווסף גם חברה ממשלתית, רשות מקומית ותאגיד בבעלות מלאה של רשות מקומית אחת או יותר.
יובהר כי אין בתיקון המוצע כדי לפגוע בהוראות המעבר שנקבעו בסעיף 6 לחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 37(, התשנ"ד-1994 ס"ח התשנ"ד, עמ' 98)
לפסקה (3)
סעיף 261(ה) לחוק קובע כי על-אף האמור בסעיף 261(ד) לחוק, הקמת מבנה דרך בידי אחד מהגופים המנויים שם, תהיה טעונה הרשאה בהתאם להוראות סעיף 261(ה) לחוק.
מוצע לקבוע הוראות לגבי שילוב הליכי בדיקת הרשאה בידי מכון בקרה ולהסמיך את שר הפנים לקבוע הוראות לעניין העברת הבקשה להרשאה למכון הבקרה וקבלת חוות דעתו של מכון הבקרה, לרבות קביעת מועדים לביצוע הפעולות האמורות.
כמו-כן מוצע לקבוע כי בקשה להרשאה המוגשת בידי רשות מקומית או בידי תאגיד בבעלות מלאה של רשות מקומית אחת או יותר, תוגש למהנדס הוועדה המקומית והוא יהיה המוסמך להכריע בה.
לפסקה (4)
מוצע להסמיך את שר הפנים להרחיב את מנגנון הרישוי באמצעות הרשאה לגבי מבנה דרך, הקבוע בסעיף 261)(ה) לחוק, ולהחילו גם לגבי סוגי תשתית נוספים וסוגי בניינים או עבודות הנדרשים לצורך הקמתה או בשל קיומה של תשתית, שהקמתם או ביצועם ייעשו שלא על-פי היתר אלא על-פי הרשאה כאמור.

סעיף 261 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון 101 (יש שינויים לעומת הצעת החוק) קובע כדלקמן:
"261. דרכים ותשתיות (תיקונים: התשנ"ד, התשנ"ה (מס' 4), התשע"ד (מס' 2))
(א) תכנית שאין בה אלא הוראות בדבר התוויות דרכים או תיקון התוואי של דרכים והנוגעת ליותר ממרחב תכנון מקומי אחד, רשאי שר הבינוי והשיכון או שר התחבורה להגישה לוועדה המחוזית. עשה כן - יודיע עליה לכל ועדה מקומית שבמרחבה עובר התוואי.
(ב) הוועדה המחוזית תנהג בתכנית כאמור בסעיף-קטן (א), בדרך שבה היא נוהגת בתכניות שבסמכותה כאמור בסעיף 62, ובלבד שהוועדות המקומיות שבהן עובר תוואי הדרך רשאיות להגיש את הערותיהן לתכנית בתוך שלושים ימים מהיום שבו ניתנה להם הודעה כאמור בסעיף-קטן (א).
(ג) סירבה הוועדה המחוזית לאשר תכנית כאמור בסעיף-קטן (א), כפי שהוגשה לה בידי שר הבינוי והשיכון 82 או בידי שר התחבורה, רשאי, כל אחד מהם, להגיש ערר על-כך בפני המועצה הארצית, וסעיף 110 יחול בשינויים המחוייבים לפי העניין.
(ד) התוויית דרך, סלילתה או סגירתה, וכן הקמתו של קו תשתית תת-קרקעי ומתקן נלווה הנדרש במישרין להפעלתו בעל מאפיינים שקבע שר הפנים, למעט קווי גז טבעי ומתקני גז טבעי לפי סימן ו'2 בפרק ג', אינן טעונות היתר לפי סעיף 145, אם מתקיימים לגביהן כל אלה:
(1) הן מבוצעות בידי אחד מאלה:
(א) המדינה;
(ב) רשות שהוקמה לפי דין;
(ג) גוף הפועל מטעם המדינה לפי דין;
(ד) גוף הפועל מטעם המדינה לאחר שהוסמך לכך לפי החלטת הממשלה;
(ה) חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה בפיתוח מבנים ותשתיות;
(ו) רשות מקומית;
(ז) תאגיד בבעלות מלאה של רשות מקומית אחת או יותר שעיקר עיסוקו בפיתוח מבנים ותשתיות;
(2) הן נעשות בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת או בהתאם לתכנית מיתאר מקומית מאושרת הכוללת הוראות של תכנית מפורטת; לעניין זה לא יראו תכניות כאמור בסעיף 145(ח), כתכניות שהוראות סעיף-קטן זה חלות עליהן;
(3) ניתנה הודעה על-כך 15 ימים לפני תחילת ביצוען של העבודות לרשות המקומית ולוועדה המקומית הנוגעות בדבר;
(4) עם סיום ביצוע העבודות יגיש הגורם המבצע כאמור בפסקה (1) לרשות הרישוי מסמכים המעידים על הקמת העבודות בפועל בהתאם לתכנית כאמור בפסקה (2), והכול במתכונת שיקבע שר הפנים.
(ה) (1) על-אף האמור בסעיף-קטן (ד) ובסעיף 145, הקמת מבנה דרך בידי אחד הגופים האמורים בסעיף-קטן (ד), תהיה טעונה הרשאה בהתאם להוראות סעיף-קטן זה.
(2) בקשה להרשאה להקמת מבנה דרך תוגש למתכנן המחוז והעתק ממנה יוגש למהנדס הוועדה המקומית; הבקשה תכלול את הפרטים שלפיהם ניתן יהיה לקבוע אם הקמת מבנה הדרך תואמת הוראות תכנית כאמור בסעיף-קטן (ד), כן תכלול הבקשה את פרטי האדריכל או המהנדס האחראים לתכנון המבנה ופרטים נוספים שיקבע שר הפנים בתקנות, בהתייעצות עם שר הבינוי והשיכון 83 והשר לאיכות הסביבה ובאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת.
(3) תוך 30 ימים מיום הגשת הבקשה להרשאה יבדקו מתכנן המחוז ומהנדס הוועדה המקומית את הבקשה ויאשרו אותה אם היא תואמת את הוראות התכנית והוראת כל דין אחר הנוגעת לעניין, שלא ניתנה לגביה הוראה אחרת בתקנות שהותקנו לפי פסקה (2); קבעו המתכנן והמהנדס כאחד כי הבקשה אינה תואמת הוראה מההוראות האמורות, ימסרו הודעה מנומקת בכתב על-כך, למגיש הבקשה, בתוך התקופה האמורה.
(3א) לא תינתן הרשאה לפי סעיף-קטן זה אלא-אם-כן אישר מכון בקרה כי ביצע בקרת תכן לבקשה להרשאה וכי תוצאות הבקרה תקינות; שר הפנים רשאי לקבוע כי הוראות פסקה זו לא יחולו על בקשות להרשאה שבשל מהותן, אופיין או היקפן לא נדרשת לגביהן בקרה של מכון בקרה, ובלבד שאינן טעונות בקרה של בקר מורשה לפי סימן ג' בפרק ה'; שר הפנים יקבע הוראות לעניין העברת בקשה להרשאה לבדיקת מכון בקרה וקבלת תוצאות הבדיקה ממכון הבקרה, לרבות קביעת מועדים לביצוע הפעולות האמורות.
(4) לא החליטו מתכנן המחוז ומהנדס הוועדה המקומית בבקשה להרשאה בתוך התקופה האמורה בפסקה (3), יראו את הבקשה כמאושרת וכאילו ניתנה הרשאה לפיה, ובלבד שמכון בקרה אישר, ככל שאישורו נדרש, כי ביצע בקרת תכן לבקשה להרשאה וכי תוצאות הבקרה תקינות.
(5) נתגלעו חילוקי דעות בין מתכנן המחוז ובין מהנדס הוועדה המקומית בקבלת החלטה לפי פסקה (3), ימסרו את פרטי המחלוקת בהודעה בכתב, ליושב-ראש הוועדה המחוזית, והוא יכריע במחלוקת תוך 21 ימים מיום קבלת ההודעה, לאחר שיתייעץ עם יושב-ראש הוועדה המקומית ועם מומחה מקצועי לעניין השנוי במחלוקת.
(6) קבע יושב-ראש הוועדה המחוזית כי מתבצעות עבודות להקמת מבנה דרך ללא הרשאה או בסטיה מהרשאה, יחולו הוראות פרק י' ככל שהן חלות על המדינה.
(7) על-אף האמור בפסקאות (2) עד (5), בקשה להרשאה המוגשת על-ידי רשות מקומית או תאגיד בבעלות מלאה של רשות מקומית אחת, תוגש למהנדס הוועדה המקומית והוא יהיה המוסמך להכריע בבקשה להרשאה;
(8) שר הפנים רשאי לקבוע חובת בקרת ביצוע על-ידי מכון בקרה על עבודה לפי סעיף זה הטעונה בקרת תכן; בעל ההרשאה ימסור הודעה לרשות המקומית לפני תחילת העבודות על מכון הבקרה המיועד לבצע את בקרת הביצוע בהתאם להוראות שיקבע שר הפנים.
(ו) (בוטל).
(ז) שר הפנים, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, רשאי לקבוע סוגי תשתית נוספים וסוגי בניינים או עבודות הנדרשים במישרין להקמת תשתית או בשל קיומה, שהקמתם או ביצועם ייעשו שלא על-פי היתר אלא על-פי הרשאה כאמור בסעיף-קטן (ה)."

ב- ת"א (שלום חי') 25660-09-10 {נאיפה מוראני נ' מועצה מקומית מעיליא, תק-של 2010(4), 11090 (2010)} נפסק:

"3. טרם שאתאר אותה מחלוקת , קודמת לה מחלוקת אחרת ביחס לתחולת סעיף 261(ד): האם המועצה המקומית באה כלל בגדרו של סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, וגם אם-כן האם מתקיימים יתר תנאיו.
א. האם מהווה המועצה "רשות שהוקמה לפי דין" לצורך סעיף 261(ד)?: טוען ב"כ המבקשים כי בגדרו של סעיף 119ב(1) לחוק התכנון והבניה נזכרים הן רשות מקומית, הן ועדה מקומית והן רשות שהוקמה לפי דין. משמע, חוק התכנון והבניה מפריד בין רשות מקומית ובין רשות שהוקמה לפי דין. לפיכך, משלא נזכרת רשות מקומית בגדרו של סעיף 261(ד) - אין היא כלולה בו.
אף ב- רע"א 4489/00 שמעון בוסקילה נ' עיריית קריית אתא, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.06.01) נטענה טענה לפיה אין חלות לסעיף 261(ד) ולפיכך אין לרשות המקומית פטור מהיתר (אף שם נגעה העבודה לסלילת כביש). הטענה נדחתה שם על-ידי בית-המשפט המחוזי, ולא נמצאה עילה שתצדיק מתן רשות לערער על-ידי בית-המשפט העליון. ראוי לציין כי באותו מקרה אכן לא נידונה לגופה השאלה האם רשות מקומית הנה בגדר "רשות שהוקמה לפי דין" לצורך סעיף 261(ד).
נראה כי הונח שם שכך פני הדברים , שהרי על-פי פשוטו של מקרא אכן כך הוא. כנגד טענתו השנונה של ב"כ המבקשים ניתן לטעון כי פרשנית, לאותם מונחים עצמם, ואף באותו דבר חקיקה עצמו, יכול ויהיו נודעים לעתים מובנים שונים, בהתאם לתכלית החקיקה בטקסט נשוא הפרשנות. משכך, ומקל וחומר, דרך הריבוי בה נקט המחוקק בסעיף 119ב כאשר ציין בנפרד הן "רשות מקומית" (לצורך חוק התכנון והבניה מדובר על עיריה או מועצה מקומית כעולה מסעיף ההגדרות שבחוק) והן "רשות שהוקמה לפי דין", אינה צריכה להתפרש בהכרח כהסדר שלילי של "מכלל ההן שומעין את הלאו". רוצה לומר: יכול שמשמעות הביטוי "רשות שהוקמה לפי דין" בסעיף 261(ד) רחבה מן המשמעות המוקנית לאותו ביטוי עצמו בסעיף 119ב(1) וכוללת אף רשות מקומית. הטכניקה החקיקתית של הריבוי בה נקט המחוקק בסעיף 119ב יכול ותפורש כמי שהתכוונה להסיר ספיקות ביחס לגופים המנויים בסעיף, למען הזהירות. אין בכך כדי לשלול קונקלוסיבית חלותו של סעיף 261(ד) על מועצה מקומית. האחרונה הנה בהחלט רשות שהוקמה לפי דין (עיין בהגדרת "דין" בפקודת הפרשנות, בצירוף פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). ניתן גם להוסיף כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף 261(ד) הנ"ל שהנה חסכון במשאבים ומניעה של הליכי תכנון כפולים (עיין: ע"א 1528/05 רשות הנמלים והרכבות נ' אביגדורוב, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.09.05)).
מאידך, ראיתי לנכון לאזכר בהקשר דנן טענתו הפרשנית של ב"כ המבקש כי פרשנותו היא גם הפרשנות הראויה מטעמי מדיניות. לטעמו תכלית הסעיף לא היתה לפטור רשויות מקומיות מן הצורך בהיתר לשם סלילת דרכים, וזאת בגין הבעייתיות הכרוכה לא אחת בעמידת הגופים המקומיים בהוראות חיקוקי התכנון והבניה; ומאידך יאפשר הדבר לציבור הנפגעים הפוטנציאלי להגיש התנגדויות בוועדה המקומית, בלא מסלול "עוקף התנגדויות".
ב. ניתן אמנם לטעון כי הכללת רשות מקומית בגדר הגופים המנויים בסעיף 261(ד) לא תפטור בבדידותה הרשות המקומית מן הצורך בהיתר בניה לצורך סלילת דרך, ולא "תפרוץ הגדר": שכן גם על יתר תנאי הסעיף להתקיים. לטענת ב"כ המבקש, אכן תנאי נוסף מתנאי הסעיף אינו מתקיים. הכוונה לתנאי שהתכנית תהא מפורטת או תכלול הוראות של תכנית מפורטת. אלא שתקנון התכנית ג 6296 שצורף (מש/5, ותשריט אותה תכנית סומן מש/4) מלמד שהתכנית לא התיימרה לבטל מעיקרא את התכניות המפורטות הקודמות שאושרו החלות בשטחה "ולהתחיל מאפס", אלא לקיימן; ורק במקרה של סתירה תגבר התכנית החדשה. הדבר מצויין במפורש בסעיף 2.2 המתייחס לתשריט התכנית. לבד מזאת עיון ברשימת העניינים אותם יכול שתסדיר תכנית מפורטת (סעיף 69 לחוק התכנון והבניה), בהצלבה עם תשריט ותקנון תכנית ג/6296 מעלה כי התכנית האמורה נחזית דווקא להיות "תכנית מפורטת" מבחינת סוג העניינים בהם מתיימרת התכנית לטפל. כך למשל מפרט התשריט את חלוקת הקרקעות לחלקות ומיקומם של בניינים, שצ"פים, ויעוד הקרקעות לדרכים. השאלה הנה האם יש בה בתכנית דרגת פירוט מינימאלית כדי שתכנית תוכל להיחשב כ"תכנית מפורטת" ואם-כן מהיכן נגזור אותה רמה, והאם צריך שתתייחס ספציפית לנושא הדרכים. בעניין זה ביקש ב"כ המבקש ללמוד אנאלוגיה מרמת הפירוט הנדרשת בתמ"א 3 תכנית המיתאר הארצית לדרכים, כדי להמחיש שהתכנית אינה עומדת ברמת הפירוט הנדרש ביחס לדרך על-מנת להפכה ל"תכנית מפורטת". איני סבור שיש להקיש מתמ"א 3 כהילוכו של ב"כ המבקש, המודה בהגינותו כי מדובר בהיקש. שהרי הדרך בענייננו אינה דרך ארצית ואין איפוא תחולה לתמ"א 3. מטבע הדברים נדרשת "רזולוציה" ודקדוק יתר בפרטי התכנון המוצבים כתנאי-סף תכנוני, משעה שעסקינן בדרך ארצית. אין ליישם אותה רמה של פירוט כתנאי-סף תכנוני משעה שעסקינן בדרך "מקומית", הנזכרת ככזו בתב"ע. בין דרך להולכי רגל ובין כביש. גם אין צורך שתכנית מפורטת תתייחס מבחינה תכנית לכל העניינים המנויים בסעיף 69 לחוק התכנון והבניה. דרישה כזו גם אינה נלמדת מסעיף 69 גופו.
נשאלת איפוא השאלה מה יענה על התנאי של "תכנית מפורטת" לצורך סעיף 261(ד): האם די שהתכנית תעסוק בחלק מן העניינים המפורטים בסעיף 69 לחוק התכנון והבניה (שאם-כן כמעט לעולם תיענה השאלה בחיוב , כך אף בענייננו) או שנדרשת בנוסף גם רמת פירוט מינימאלי בעניין הקונקרטי העומד על הפרק - כביש - ומהי אותה רמה.
טוען ב"כ המבקשים כי אף להילוכה הפרשני של המועצה המשיבה המפרשת את התב"ע כמי שמאפשרת לסלול כביש בקטע הרלבנטי ומשכך לשיטתה חל סעיף 261(ד) - הרי שאין המועצה פטורה מהנחיות שבתכנית עצמה לרבות ההנחיה בסעיף 6.3 לתקנון התכנית הקובע שאין לפתוח או לסלול כל דרך חדשה אלא באישור הוועדה המקומית. אלא שיכול וישאל מהי "דרך חדשה". דרך - מוגדרת בתקנון כך "גם דרך שמקומה מסומן בתשריט או דרך נוספת שנקבעה בתכנית מפורטת או תכנית פרצלציה לגופו של עניין". יתכן לטעון כי ב"דרך חדשה" הכוונה לדרך שאינה מופיעה בתשריט התכנית או משנה ממנה, וכך להלום פרשנותה של המועצה ביחס לדרכים שבתב"ע (ראה להלן בהמשך). פרשנות זו בהחלט אפשרית אם נראה בסעיף 6.3 המשכו של סעיף 6.2 הקובע אפשרות לעריכת שנויים קלים בתוואי הדרכים ולקבוע דרכים חדשות על-ידי תכנית מפורטת או תכנית פרצלציה כשהדבר לא יגרום לשינוי עיקרי בתכנית זו. כלומר לפרשנות זו שנוי בתוואי הדרכים שבתשריט אפשרי לפי התכנית אם לא יגרום לשינוי עיקרי, ובלבד שבא עליו אישור הוועדה המקומית. ובענייננו שלנו אין שנוי בתוואי והמועצה לא מבקשת לשנות מן התוואי: לפרשנותה את התב"ע אותו תוואי מאפשר ממילא לפי התכנית סלילת הכביש בו."

ב- עת"מ (מרכז) 37201-06-10 {החברה להגנת הטבע נ' מועצה איזורית חוף השרון, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.07.10)} נפסק:

"10. שאלת הצורך בהוצאת היתר לסלילה של הקטע מזרח-מערב בנסיבות העניין היתה במחלוקת בין הצדדים. בסעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, נקבע, כי:
'על-אף האמור בסעיף 145, מותרת התוויתה של דרך, סלילתה או סגירתה, בידי המדינה או בידי רשות שהוקמה לפי דין או בידי כל גוף הפועל מטעם המדינה לאחר שהוסמך לכך לפי החלטת הממשלה, אם נעשתה בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת או בהתאם לתכנית מיתאר מקומית מאושרת הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, ובלבד שניתנה הודעה על-כך לרשות המקומית ולוועדה המקומית הנוגעות בדבר.'
שאלת הצורך, בהוצאת היתר נוסף לסלילת הכביש המקומי בחלק מזרח-מערב בנסיבות העניין, מתייתרת, לנוכח הודעת המועצה כי היא בכל מקרה מתכוונת לבצע סלילת קטע זה לאחר הוצאת היתר, ואני פטור מלדון בה. מבלי שיהיה בכך קביעת עמדה, אני סבור כי טוב עשתה המועצה כשנקטה בעמדה זו, בייחוד לנוכח היקף העבודות שעומדות להתבצע בקטע זה (מעבר לסתימת בורות) ובין היתר לנוכח העובדה שגם לקטע צפון דרום הוצא היתר."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

כבישים ודרכים (סעיף 261 לחוק)