סמכות בית-המשפט הגובה לצדק למול בית-המשפט לעניינים מניהליים

סמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק משתרעת כנגד הממלאים "תפקיד ציבורי על-פי דין" נובעת מסעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה ואין בכוחו של חוק "רגיל" – לרבות חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים – לצמצם סמכות זו.

אשר-על-כן, השאלה אינה אם מוסמך בית-המשפט העליון לדון בעתירה שעניינה אי-אכיפה של חוק התכנון והבניה – שכן מוסמך הוא – אלא אם קיים סעד חלופי לדיון מעין זה בפניו. מכאן, שיש לבחון אם חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים מסמיך את בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה מעין זו, ובהקימו בדרך זו סעד חלופי לסמכותו של בית-המשפט העליון.

סעיף 5(1) לחוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים") {שכותרתו "סמכות בית-המשפט"} קובע כי בית-המשפט לעניינים מינהליים ידון בעתירה נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת הראשונה.

סעיף 10(א) לתוספת הראשונה, קובע כי "ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק ח':1 היטל השבחה ולפי פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שעניינן תוכנית מתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים."
אכן, סעיף 10(א) לתוספת הראשונה לא קובע מפורשות כי טענות כנגד אי-אכיפת החוק על-ידי הגורמים המוסמכים לכך מצויות בסמכותו.

תחת זאת, קובע החוק הגדרה כללית בעיקרה – "ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה". מהו היקף פרישתו של דיבור זה לצורך המקרה שבפנינו התשובה לשאלה זו קשורה בתכלית החוק ובעקרונות המונחים בבסיסו.

חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים בא לעולם על רקע מגמה כוללת של העברת עניינים מסויימים לדיון מבית-המשפט העליון לבית-המשפט המחוזי.

הטעמים שביסוד מגמה זו כללו, בין היתר, את הדין המפורט שנקבע בסוגיות מסויימות לאורך השנים בבית-המשפט העליון; את קיומה של מחלוקת "אזרחית" בין הצדדים; את מורכבותם וסירבולם של עניינים מסויימים ובייחוד את הצורך בקביעת ממצאים עובדתיים על-יסוד שמיעת עדויות.

במסגרת זו נקבע כי מכוח סמכותם המקבילה של בתי-המשפט המחוזיים, ומכוח רעיון דוקטרינת הסעד החלופי, ידונו עניינים מסויימים, על דרך העיקרון, בפני בית-המשפט המחוזי. כך, למשל, בענייני מכרזים ובענייני פסלות כהונה ברשויות מקומיות.

כך גם, במיוחד, בתחום התכנון והבניה. אכן, גם בתחום התכנון והבניה קיימת לא פעם מחלוקת עובדתית אשר ההכרעה בה מחייבת חקירות ובדיקות אשר הכלים הראויים למימושן מצויים בידי הערכאה האזרחית.

עתירות בתחום התכנון והבניה כורכות לא פעם שאלות ומחלוקות "אזרחיות" במהותן וכמו-כן, קיים בסוגיות אלו דין מפותח שהתגבש לאורך השנים בפסיקתו של בית-המשפט הגבוה לצדק עד כי אין הצדקה כי כל ענייני התכנון והבניה ידונו בבית-המשפט העליון כערכאה ראשונה {י' זמיר "ענייני תכנון ובניה – לבית-המשפט האזרחי" משפט וממשל ב' (תשנ"ד), 257}.

המשכה של מגמה זו – בייחוד בתחום התכנון והבניה – מצא ביטויו בפרק י1 לחוק התכנון והבניה וסעיף 255א שבו {שהוחלף בינתיים בחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים; ראה חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, סעיף 20(6), 30 ו- 31} ולפיו:

"(א) עתירות נגד מוסדות תכנון, בכל עניין הנוגע לתכנון ובניה, למעט העניינים המפורטים בסעיף-קטן (ב) יהיו בשיפוטים של בתי-המשפט המחוזיים, אשר ידונו בעתירות בשבתם כבית-משפט לעניינים מינהליים.
(ב) עתירות שעניינן תוכנית מתאר ארצית או מחוזית ועתירות נגד החלטות שר הפנים לפי חוק זה – ידונו בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק."

אכן, הוראת חוק זו – כחלק ממכלול חקיקה שלם {ש' אביטל "תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה – האם מהפך בדיני התכנון" משפטים כז (תשנ"ז) 383} - מבטאת אף היא את החשיבות של הדיון בענייני התכנון והבניה בפני בית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים.

רקע זה עמד ביסוד חקיקתו של חוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים. אכן, לצד ההכרה שביתרון בדיון בפני בית-המשפט המחוזי בסוגיות מסויימות, עמדה גם תכלית כוללת יותר של ריכוז הדיון בעניינים מינהליים בפני ערכאה שיפוטית אחת, בעלת סדרי דין ושיפוט ייחודיים למשפט המינהלי (ראו סעיף 1 לחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים).

בית-המשפט המינהלי אמור להפוך לערכאה המרכזית בה נדונים ומוכרעים עניינים מינהליים. אכן, "המטרה היא הפרדת השיפוט המינהלי מהשיפוט האזרחי לשם יצירת התמחות אשר תבטיח איכות ויעילות של השיפוט המינהלי, בצד שימור ייחודו מבחינת תכליותיו, השיקולים והאיזונים הכרוכים בביקורת השיפוטית על פעולות רשויות השלטון והשפעותיה על תפקוד מערכות השלטון" {מ' מזוז "רפורמה בשיפוט המינהלי בישראל" משפט וממשל ו (התשס"א), 233}.

לאור תכליות אלו יש לפרש את הדיבר "ענייני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה" הקבועים בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים ככולל גם טענות שעניינן שימוש בסמכויות שבחוק התכנון והבניה לשם אכיפת החוק או אי-אכיפתו.

אכן, ההכרעה בשאלת חוקיותו של שיקול-הדעת של גורמי האכיפה יכולה לכלול בענייני התכנון והבניה הכרעה בשאלות עובדתיות מורכבות בהן יש יתרון לבירור בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים. טענות כנגד אכיפת החוק או אי-אכיפתו יכולות לקפל ביניהן שאלות אזרחיות במהותן, שראוי שיתבררו בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים.

גם הדינים שעניינם אמות-המידה הראויות להפעלת שיקול-הדעת באכיפה או אי-אכיפה נדונו כבר ונתגבשו לא פעם בפסיקת בית-המשפט הגבוה לצדק.

שילוב טעמים אלו, על-יסוד התכליות עליהן עמדנו, מוליך למסקנה כי ראוי הוא כי הדיון בטענות שעניינן הפעלת סמכויות האכיפה שבחוק התכנון והבניה יהיה גם הוא בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים.

זאת ועוד. התכלית הנוספת עליה עמדנו – ועניינה ריכוז העניינים המינהליים בפני ערכאה עיקרית אחת – מוליכה אף היא לבחירה בפרשנות זו של החוק.

אכן, ההפרדה בין הדיון בהוראותיו הספציפיות של חוק התכנון והבניה (המצויות לכולי עלמא בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים) ובין טענות לגבי הפעלת סמכויות האכיפה שבחוק זה – אינה רצויה. לא פעם טענות שעניינן הפעלת שיקול-הדעת באכיפת חוק התכנון והבניה מחייבות הכרעה בקיום הוראות חוק התכנון והבניה, וההיפך.

במובן זה, ההפרדה בין דיון בעתירה מינהלית על-פי חוק התכנון והבניה ובין דיון בעתירה מינהלית על החלטות של מוסדות תכנון באכיפה של הוראות החוק – נראית מלאכותית.

אכן, ההגיון והטעם בריכוז ענייני התכנון והבניה תחת קורת גג דיונית חלים גם על הצורך בריכוז הטענות שעניינן שיקול-הדעת של רשויות האכיפה בהפעלת סמכויותיהן על-פי חוק התכנון והבניה, בבית-המשפט לעניינים מינהליים.

שאלת הפעלתו הראויה של שיקול-הדעת בענייני אכיפה היא שאלה מינהלית באופיה, שככל שהיא עוסקת ממילא בתחום המצוי בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים – כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק – ראוי הוא כי תידון ותוכרע אף היא על-ידי בית-המשפט לעניינים מינהליים. אשר-על-כן מקובל כי, באופן עקרוני, מוסמך בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות שעניינן הפעלת שיקול-הדעת במסגרת סמכות האכיפה שבחוק התכנון והבניה.

כך נפסק גם, במספר מקרים אחרים אם כי בהתבסס על חוק התכנון והבניה וסעיף 255א שבו, טרם חקיקת חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים {בג"צ 5776/99 רחמים גריב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון ואח' (לא פורסם); בדג"צ 8807/99 סמארה נ' שר הפנים, תק-על 2000(3), 4819 (2000); בג"צ 2899/97 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נא(3), 417, 420 (1997); בג"צ 2454/97 אפרתי ובניו בע"מ נ' עיריית ירושלים ואח', תק-על 97(2), 504 (1997)}.

נוכח מסקנה זו, ולפיה כלולות טענות שעניינן הפעלת סמכויות האכיפה של חוק התכנון והבניה בגדר "ענייני תכנון ובניה" כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק, מתעוררת עדיין השאלה אם אין צמצום של סמכות זו בשל הסייג שבסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק ולפיו אין הסמכות של בית-המשפט לעניינים מינהליים משתרעת על (בין היתר) "פרק י': עבירות ועונשין" לחוק.

אכן, פרק י' לחוק התכנון והבניה קובע שורה של הוראות שדין הפרתן כדין עבירה פלילית, וזאת לצד הוראות וסעדים מינהליים הן של בית-המשפט והן של מוסדות התכנון (הפסקות בניה וצו הפסקה מינהלי, צווי הריסה). אמת, טענות שעניינן אכיפת החוק או אי-אכיפתו תבוססנה, לרוב, על הפעלת הסמכויות הקבועות בפרק י' לחוק או אי-הפעלתן.

בה-בעת, בעובדה זו כשלעצמה אין להביא למסקנה לפיה מכוח פרק י' לחוק התכנון והבניה וסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי-המשפט לעניינים מינהליים, לא ניתן לדון בבית-המשפט לעניינים מינהליים בעתירה שעניינה אי-אכיפת חוק התכנון והבניה. הטעם לכך הוא כפול:

ראשית, עולה מפרק י' לחוק התכנון והבניה שכל עניינו באכיפת הוראות החוק עצמן ובבית-המשפט המוסמך לכך – בית-משפט השלום או בית-המשפט לעניינים מקומיים (וראו סעיף 203(א) לחוק התכנון והבניה).

אשר-על-כן ברור הוא, כי סיוג הסמכות של בית-המשפט לעניינים מינהליים כאמור בסעיף 10(א) לתוספת הראשונה – לא בא אלא להבהיר כי עניינים המסורים בפרק י' לחוק התכנון והבניה לבית-משפט השלום ובית-המשפט לעניינים מקומיים, יוותרו בסמכותם ולא ידונו על-ידי בית-המשפט לעניינים מינהליים.

מכאן, שאין יסוד לטענת העותר לפיה מסעיף 10(א) לתוספת הראשונה לחוק נובע כי הסמכות לדון בטענות שעניינן אכיפת חוק התכנון והבניה מצויות בסמכות בית-המשפט הגבוה לצדק דווקא.

שהרי ממאי נפשך: אם שיקול-הדעת באכיפת חוק התכנון והבניה הינו חלק מפרק י' לחוק זה, הרי שהדיון בטענות אלה אינה בבית-המשפט הגבוה לצדק אלא – מכוח דוקטרינת הסעד החליפי – בבית-משפט השלום או בבית-המשפט לעניינים מקומיים (לפי העניין); ואם שיקול-הדעת באכיפת חוק התכנון והבניה אינו חלק מפרק י' לחוק התכנון והבניה, הרי שכאמור, מצויה היא בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים וכעיקרון – ועל-פי דוקטרינת הסעד החליפי – לא תידון בבית-המשפט הגבוה לצדק.
שנית, קיים הבדל יסודי בין שיקול-הדעת באכיפה ובין האכיפה עצמה.

ההחלטה אם לנקוט בצעד זה או אחר היא שאלה מינהלית בעיקרה, וחלים עליה הכללים בדבר הפעלת שיקול-דעת ראוי על-ידי הרשות המינהלית.

החלטות מעין אלו כוללות לרוב שיקולי מדיניות עקרוניים החורגים מגדריו של מקרה זה או אחר. מטעם זה – הן בשל אופי ההליך והן בשל מהותו – נדון שיקול-הדעת של רשויות האכיפה בפני הערכאה המינהלית.

כך, למשל, בהחלטה להעמיד לדין או שלא להעמיד לדין. על דרך העיקרון, נדונות החלטות אלו של היועץ המשפטי לממשלה בפני בית-המשפט הגבוה לצדק, ולא בפני הערכאה הדיונית הדנה בכתב אישום זה או אחר {בג"צ 2534/97 ח"כ יונה יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3), 1 (1997); בג"צ 6781/96 חבר הכנסת אהוד אולמרט נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ(4), 793 (1996)}, וזאת למעט מקרים חריגים בהם מתאפשרת בערכאה הדיונית מעין תקיפה עקיפה של ההחלטה על ההעמדה לדין {ע"פ 6411/98 מנבר נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 150, 214 (2000); בג"צ 5319/97 קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פ"ד נא(5), 67 (1997); בג"צ 1563/96 עורך-דין מרדכי כץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נה(1), 429 (1997)}.

אשר-על-כן, לא הרי ההחלטה המינהלית לעשות שימוש בסמכות שבחוק התכנון והבניה ולהעמיד פלוני לדין בגין ביצוע עבירה פלילית, ככתב האישום עצמו והדיון בו. לא הרי ההחלטה העקרונית בדבר מדיניות האכיפה המינהלית של הסמכויות הקבועות בחוק התכנון והבניה, כהרי חוקיותו של צו ספציפי שהוצא במקרה זה או אחר.

ההבדל בין הפעולות המשפטיות השונות מצדיק גם דיון בפני ערכאות שונות: בית-המשפט לעניינים מינהליים כדן בהפעלת שיקול-הדעת המינהלי שבאכיפה, ואילו בית-משפט השלום או בית-המשפט לעניינים מקומיים כדן בפרטי האישום או הצו הקונקרטי, לפי העניין.

אכן, דווקא בתחום התכנון והבניה יכולה להיות להחלטות שהן אינדיבידואליות לכאורה, השפעה מרחיקת לכת על האינטרס הציבורי הכללי {א' גורן, מ' בירנהק "בית-המשפט לעניינים מינהליים", משפט וממשל ד (התשנ"ז) 243, 271}.

מטעם זה – ונוכח תכליתו של חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים וריכוז ענייני תכנון ובניה בו – מן הראוי כי הדיון בהחלטות אלו יהיה בבית-המשפט לעניינים מינהליים.

העולה מן המקובץ הוא, כי יש לראות את בית-המשפט לעניינים מינהליים כמוסמך לדון בעתירות שעניינן אי-אכיפת חוק התכנון והבניה על-ידי מוסדות התכנון.

בנסיבות אלו, קיים סעד חלופי לדיון בבית-המשפט הגבוה לצדק ומטעם זה יתקיים הדיון בעתירות מעין אלו בבית-המשפט לעניינים מינהליים {בג"צ 8071/01 ראובן יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(1), 121 (2002)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סמכות בית-המשפט הגובה לצדק למול בית-המשפט לעניינים מניהליים