דואליות של חוזה החכירה

חוזה החכירה הינו חוזה בעל מהות מעורבת. שתי המהויות משמשות בו יחדיו. מחד גיסא, מדובר בחוזה המסדיר עניין המצוי בתחום הקלאסי של דיני הממונות: החכרה של מקרקעין תמורת דמי חכירה. מדובר גם, כפי שכבר הובהר, בחוזה אחיד. משום כך בדיקת תנאיו של חוזה כזה מצויה, מבחינה עקרונית, בתחום סמכותו של בית-הדין. מאידך גיסא, לא ניתן כמובן להתעלם מהמהות הציבורית של החוזה ומעובדת היותו מכשיר מרכזי ליישום המדיניות הקרקעית של הממשלה. במיוחד נכונים הדברים בכל הנוגע להחכרה של קרקע חקלאית, שהיא - כפי שהובהר לנו - עתודת הקרקע העיקרית של מדינת ישראל. על כך שהמינהל הוא הגוף הממונה על יישום המדיניות הקרקעית ועל כך שמכשיר מרכזי ליישום מדיניות זו הם חוזי החכירה של המינהל כבר נכתב רבות בפסיקה {ראו, למשל: בג"צ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נד(1), 258 (2000)}.

ב- ע"א 276/09 {דן טאבא ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(1), 34 (2011)} מתאר כב' השופט פוגלמן את מהותה של התקשרות עם המינהל וכדבריו:

"אכן, חוזה שרשות שלטונית היא צד לו, טומן בחובו היבטים שונים: מסחריים, שלטוניים, ציבוריים ופרטיים. בהיות חוזה הרשות "יציר כלאיים", "חלות עליו, בו-זמנית ובמשולב, שתי מערכות דינים: מערכת דיני החוזים ומערכת דיני המינהל הציבורי" {גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית, 18-17 (1999)}.
דיני החוזים חלים על התקשרויות של הרשות הציבורית בשל מהותה של הפעולה המשפטית; ואילו כללי המשפט המינהלי חלים מחמת מהותו של הגוף המתקשר ומחייבים אותו לפעול, גם במסגרת ההתקשרויות החוזיות שלו, בהגינות, בסבירות, בשוויון וללא משוא פנים {שם, 21)}.
על התחולה הכפולה של שתי מערכות דינים האמורות, ובמינוח המקובל - "דואליות נורמטיבית", עמד בית-משפט זה לא אחת. בשאלה האם היסוד הדומיננטי בחוזה השלטוני הוא דין החוזים, שעקרונות המשפט המינהלי נספחים לו, או שמא מדובר בחוזה מיוחד, הנשלט בעיקרו על-ידי עקרונות המשפט הציבורי, טרם נפלה הכרעה {בהקשר זה ראו למשל: עע"ם 8183/03 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.08.10), סעיפים 13-11 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; דניאל פרידמן "תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי" משפטים ה' 598 (1975); דפנה ברק-ארז "אחריות אזרחית על גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית" משפט וממשל א' 275 (1993). לעניין תחולתו של עיקרון הדואליות הנורמטיבית על פעולותיו של המינהל כצד לחוזה, ראו גם: ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נג(1), 743, 750 (1999); בג"צ 4736/03 אלון חברת הדלק לישראל בע"מ ואח' נ' שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.06.08), סעיף 25 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4), 28, 46 (2001)}.
בצד האמור, העובדה שעל חוזי רשות חלות, במקביל, שתי מערכות הדינים האמורות לא גורעת מתחולת דיני החוזים על חוזי הרשות. עקרונות דיני החוזים וכלליהם הפרטניים הוחלו על חוזי הרשות "בשלבי התהוותם, יצירתם, קיומם והפרתם" (שלו - חוזים ומכרזים, 21); מכאן, שלא כפי הנטען מפי המערערים, תוקפם של החיובים שנטלה על עצמה הרשות, זכויותיה וחובותיה כלפי המתקשר, ביצוע החוזה ופקיעתו - יידונו לפי דיני החוזים, החלים על חוזי הרשות, בהתאמות המתחייבות מתחולת המשפט הציבורי. אכן, להתקשרות חוזית בין הפרט לבין גורם ציבורי או מעין-ציבורי קיימים מאפיינים ייחודיים, שאינם קיימים מקום בו מדובר בהתקשרות חוזית הנערכת בין שני גורמים פרטיים. מאפיינים ייחודיים אלה יילקחו בחשבון בבחינתן של טענות חוזיות שונות.
כך למשל, בבחינת טענות של פגם ברצון מסוג של כפיה או עושק או כאשר מדובר בהשגות על תניות שנכללו בחוזה אחיד, יילקחו בחשבון הפרשי הכוחות האינהרנטיים ביחסים בין פרט לרשות. כן תילקח בחשבון העובדה שבתחומים מסויימים מתפקדת הרשות כמונופול (שלו - חוזים ומכרזים, 104). במקביל, כאשר מדובר ב"השתחררות" מחוזה יינתן ביטוי - בין היתר - בצד חובתה של הרשות לכבד הסכמים, גם לחובתה של הרשות לשקול את צרכי הציבור וטובת הציבור (עניין חברת החשמל, סעיפים 18-11 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). אולם, דברים אלה אינם גורעים מנקודת המוצא של תחולת דיני החוזים על חוזי הרשות."

כאמור, שתי המהויות הללו משמשות בחוזה בערבוביה. תנאי החוזה נועדו בחלקם לשרת בעיקר את התכלית ה"ממונית" שבו, בעוד שחלקם נועדו בעיקר להגשמת התכלית של יישום מדיניות. יתר-על-כן, לעיתים אותו תנאי עצמו עשוי לשרת את שתי המטרות גם יחד. כך, לדוגמא, תשלום דמי חכירה הוא לכאורה תנאי המשרת פן ממוני מובהק. עם-זאת, אם מתברר כי בחוזה נקבעו דמי חכירה נמוכים משמעותית משווי השוק (ולעיתים אף סמליים), הרי שבבירור עניין לנו באמצעי מוניטרי המשמש ליישום של מדיניות קרקעית.

לעניין בדיקת היות תנאים בחוזה חכירה בבחינת "תנאים מקפחים" הרי בעת בחינת התניות השונות לא נוכל כמובן להתעלם מאופיו הדואלי של חוזה החכירה. יהיה עלינו לבחון, לגבי כל תניה ותניה, מהי התכלית העיקרית העומדת ביסודה. ככל שתכלית זו נושאת אופי ממוני, כך יקל עלינו להתערב בה, אם נמצא כי טמון בה חשש לקיפוח.

לעומת-זאת, ככל שהתכלית העיקרית של התניה נועדה ליישם מדיניות, כך שומה עלינו להיות זהירים יותר בעת בחינתו של החשש לקיפוח. גם בחוזה מסחרי או צרכני רגיל, בית-הדין נזהר עשרת מונים מפני התערבות בתניות השייכות לליבת המודל העסקי של הספק (קרי - בתניות המיישמות את המדיניות העסקית שלו), מאשר בתניות הנוגעות אך ל"מעטפת" המודל העסקי או להיבטים אגביים שבו (זאת, למעט מצבים בהם המודל העסקי מבוסס על ניצול של היעדר מידע או של פגם קוגנטיבי אצל ציבור הלקוחות, או מצבים בהם קיים פער בין הוראות החוזה לבין המודל העסקי על פיו פועל הספק הלכה למעשה - שאז עשוי בית הדין להתערב גם בהוראות הליבה של המודל העסקי) {ראו: ת"א (יר') 701/05 היועץ המשפטי לממשלה נ' חברת מוסף המכרז של המדינה בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.08.07)}. אם כך לגבי ספק רגיל, קל וחומר כאשר עניין לנו בתניות שתכליתן היא יישום המדיניות הקרקעית של ממשלת ישראל ושל מועצת מקרקעי ישראל, אשר הוסמכה לקבוע מדיניות זו בחוק.

הבחנה זו, בין תניות שתכליתן העיקרית היא בתחום דיני הממונות לבין תניות שתכליתן העיקרית היא יישום מדיניות, מתבקשת הן ממהות העניין והן מתוך הוראות חוק החוזים האחידים עצמו. שאלת הקיפוח נבחנת תמיד "בשים-לב לתנאי החוזה ולנסיבות אחרות (כהוראת סעיף 3 לחוק).

הסמכות הרחבה שהוקנתה למועצת מקרקעי ישראל לקבוע הסדרים ראשוניים באמצעות התויית המדיניות הקרקעית המתייחסת למקרקעי ישראל {ראו: בג"צ שיח חדש, 59}, חזקת התקינות העומדת לזכותה וייצוגו של המגזר החקלאי בגדרה - כל אלה הן בבחינת "נסיבות אחרות", שבית-הדין יביא בחשבון בעת בחינת הקיפוח. נסיבות אלה עשויות להוביל לתוצאה, לפיה תניות בחוזי החכירה של ממ"י, המפנות להסדרים שיקבעו בעתיד על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, אינן מהוות תניות מקפחות, וזאת כפועל יוצא מסמכותה של המועצה להתוות את המדיניות הקרקעית בישראל ובמובחן משינוי חד-צדדי של תנאי ההתקשרות במקרים אחרים {השוו: רע"א 1185/97 יורשי המנוחה מילגרום ז"ל נ' מרכז משען, פ"ד נב(4), 145 (1998)}.

אכן, חומרתה של תניה או הגינותה נשקלות לפי מהות החוזה בכללו, לפי חלוקת התפקידים והאחריות בין הצדדים, ובסופו-של-דבר לפי מאזן הזכויות והחובות {אריאל בן-נון חוק החוזים האחידים, התשמ"ג-1982 (פירוש לחוקי החוזים בעריכת ג' טדסקי, 1987), 31}. לפיכך ייתכן, כי תנאי שהיה נחשב למקפח אצל ספק רגיל לא ייחשב לכזה כאשר הספק הוא ממ"י, הפועל לפי מדיניות שהותוותה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל." {לוסטהויז, ט' שפניץ, חוזים אחידים (1994) עמ' 105; ח"א (יר') 2016-01 גרנות אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 2010(4), 21604 (2010)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

דואליות של חוזה החכירה