הבטחה שלטונית

1. תנאי מקדמי - על ההבטחה להיות מפורשת
כדי לבסס טענה של הבטחה שלטונית מחייבת, תנאי מקדמי הוא שההבטחה תהא מפורשת וברורה: "הלכה היא, כי הוכחת קיומה של הבטחה שלטונית צריכה להיות ברורה וחד-משמעית. כך, על הטוען לה להוכיח כי הבטחה כזו אכן ניתנה וכי היא מפורשת, ברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא {בג"צ 5853/04 אמנה תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2), 289, 293 (2004)}.

מטבע הדברים, בפני הטוען להבטחה מינהלית ברורה ומפורשת על סמך דברים שבעל-פה, עומדת משוכה ראייתית נכבדה:

"לגבי הבטחות בעל-פה שנטענו, הדעת נותנת כי אילו היה יסוד מוצק לכך, היו דואגים המבקשים לאשש את ראיותיהם דרך חומרים שבתיקי המינהל או מסמכים כלשהם; קשה להלום, כי תבוסס הבטחה שלטונית על אמירה כי פקיד מדינה מבטיח בהבל פה - ואין המדובר בימי ראשית המדינה אלא כעבור שנים רבות - כשצריך היה להיות ברור שקרקעות מדינה אינן ניתנות בדרך זו."
{רע"א 11889/04 אזברגה נ' מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל, בפסקה ו(2) (15.06.05); ע"א 2181/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום - מושב שיתופי של הפועל מזרחי, תק-על 2014(2), 3722 (2014)}

2. תנאים נוספים לקימומה של הבטחה
כידוע, בנוסף לתנאי המקדמי לפיו ההבטחה צריכה להיות מפורשת וברורה, על התובע להוכיח כי נתקיימו גם התנאים הבאים {ע"א 2181/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום - מושב שיתופי של הפועל מזרחי, תק-על 2014(2), 3722 (2014)}:

א. ההבטחה ניתנה על-ידי בעל סמכות;
ב. מתוך כוונה ליצור נפקות משפטית;
ג. לרשות יכולת חוקית לקיים את ההבטחה;
ד. ואין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

{ראו, בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673 (1975); בג"צ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4), 523, 529 (1986); ע"א 9073/07 מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.05.12)}.

ב- ת"א (יר') 3423-09 {אבידר זכריה, עו"ד נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 3423-09(3), 5394 (2013)} נפסק כי:

"איני מקבל את טענותיו של התובע בדבר הבטחה שלטונית מחייבת שניתנה לו, בהיעדר תוקף לאמירה ובהיעדר ראיות בכתב או בעל-פה, מלבד עדותו של התובע, שכך אכן הובטח לו מפיו של בר סמכא. עם כל הכבוד, לא ניתן לראות באמירה: "אל תהיה תימני, נותנים לך עכשיו 3 דונם תיקח, אף אחד לא ייקח ממך את היתר" (בלשון חופשית של התובע), אמירה שלטונית מחייבת.
על-פי ההלכה הפסוקה, על-מנת שהבטחה שלטונית תהיה מחייבת עליה לקיים מספר תנאים מצטברים: המבטיח היה בעל סמכות לתת את ההבטחה (בג"צ 585/01 קלכמן נ' מופז, פ"ד נח(1), 694, 711 (2003)}; המבטיח התכוון לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב והוא בעל היכולת למלא אחריה; ההבטחה מפורשת די הצורך {בג"צ 534/75 התאחדות בתי מלון בישראל נ' שר התיירות, פ"ד ל(1), 837 (1976)}.
לבסוף, גם אם הוכח שהתקיימו כל התנאים, שמורה לרשות המינהלית הזכות לשנות או לבטל את ההחלטה, והנטל עליה להוכיח את הצדק להתנערותה מן ההחלטה (להרחבה בנושא זה ראו גם: ע"א 9073/07 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1982) בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.05.12); ע"א 5806/08 חלפון נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.08.12); י' זמיר הסמכות המינהלית (1996)).
במקרה דנן, כאמור, לא הוכח שמר עוזי אמיר אכן הבטיח לתובע שזכויותיו ב- 1.3 הדונם הנוספים יישמרו לו בהבטחה מפורשת די הצורך, לא הוכח שמר עוזי אמיר היה בר סמכא לתת את ההבטחה וכן לא הוכח שהתכוון לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב. יתרה-מכך, התובע עצמו מסכים שלמר עוזי אמיר לא היתה סמכות לנושא הזה (פרוטו' ישיבה מיום 07.02.12 עמ' 91, שו' 21).
הינהלת המינהל אישרה את העסקה עם התובע ומיום אישור העסקה יש לחוזה החכירה תוקף משפטי מחייב. התייחסה לכך בעדותה הגב' שולה בן צבי:
'העסקה הזאת לא נכפתה עליו... כשנפגשתי איתו הוא אמר לי אמרו לו תיקח קודם את מה שנותנים לך ואחר כך תתווכח על השאר וזה, אני שמעתי אותו אומר את זה הרבה פעמים... אבל כמו שאני מכירה את המינהל, אם יש לך מה להגיד אתה אומר לפני שאתה חותם על עסקה, לא חותם על עסקה ואחר כך מתווכח על הזכויות שלך'."
(פרוטו' ישיבה מיום 07.02.12 עמ' 283)

ב- תו"ב (ביש"א) 30373-02-12 {ועדה מקומית לתכנון עמק הירדן נ' דור אלון ניהול מתחמים קמעונאיים בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.10.13)} הוגש נגד הנאשמים כתב האישום אשר ייחס להם עבירה של ניהול עסק טעון רישוי, ללא רישיון.

הנאשמים טענו להתיישנות העבירה המתוארת בכתב האישום. בחינת עובדות כתב האישום, מעלה כי מדובר בעבירה נמשכת מובהקת, מקום בו התגבשה העבירה לכאורה במהלך פרק זמן מסויים, שלאחריו - המשיכה ובוצעה.

לא היתה מחלוקת כי לנאשמים אין היתר להפעלת העסק, כאשר ההיתר הזמני פג תוקפו עוד בשנת 2004. מנגד, בחקירתו הנגדית של הנאשם 2, אישר האחרון כי תחנת הדלק עבדה בשנים 2006 עד לחודש פברואר 2012, ואישר כי אף לפני שנת 2006 היתה תחנה. לאור האמור, והואיל ודבריו הנ"ל של הנאשם 2 לפיהם התחנה עבדה עד 2012, ובכך העבירה הנמשכת המיוחסת לנאשמים בוצעה לכאורה, עד לשנת 2012, הרי שדין הטענה בדבר התיישנות, להידחות.

בנוסף, טענו הנאשמים כי כתב האישום הוגש בניגוד להבטחה שלטונית שניתנה להם, באמצעות מנהל מחלקת רישוי עסקים אצל המאשימה. לטענת הנאשמים, ניתנו להם אורכות להשלמת הליכי הרישוי בטרם נקיטת הליכים משפטיים נגדם, והגשת כתב האישום נוגדת הבטחה זו.

לצורך הכרה בתקפותה המשפטית של הבטחה שלטונית יש להוכיח עמידה במספר תנאים, כאשר הנטל הוא על הטוען לקיום ההבטחה. על ההבטחה להיות מפורשת, ברורה, חד-משמעית, מפורטת ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא. בנוסף, עליה להינתן על-ידי האורגן המוסמך לתת אותה ואשר יש לו יכולת למלא אחריה, תוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי וכוונה שכך יראה אותה גם מקבל ההבטחה.

הנאשמים לא הצליחו להוכיח כי ניתנה להם על-ידי גורם מוסמך כלשהו אצל המאשימה, הבטחה מפורשת, ברורה וחד-משמעית, כי לא יועמדו לדין לעולם בגין ניהול עסקם ללא רישיון, וכי הם רשאים להמשיך לנהל את עסקם ללא רישיון.

אף אם יתקבלו טענות הנאשמים ונניח כי נוצרה הבטחה שלטונית, עדיין אין די בכך על-מנת לתת תוקף להבטחה. ההלכה היא כי רשות רשאית לסטות מהבטחתה וזאת אם האינטרס הציבורי מחייב זאת.

אינטרס הציבור במקרה דנן צריך לגבור על אינטרס הנאשם ולא ניתן לכבול את ידיה של הרשות ושל המאשימה למלא את תפקידיה לטובת הכלל. קשה לקבל כתקפה הבטחה לא להעמיד לדין על עבירה מסוג כזה, אשר, למעשה, הולכת ונמשכת כל העת. בנוסף, מדובר בעבירה שכיחה ונפוצה, אשר כבר נפסק כי נדרשת לגביה מדיניות ענישה מרתיעה ומחמירה, אשר תביא להגשמת מטרות חוק רישוי עסקים ולהפסקת הזלזול בחובות הקבועות בו. בית-המשפט קבע, אם-כן, כי לנאשמים לא ניתנה הבטחה שלטונית מחייבת לעניין המשך פעילות העסק ולעניין אי-אכיפת חוק רישוי עסקים כלפי העסק.

יש לבחון האם קמה אחריות על הנאשם 2, מכוח תפקידו אצל הנאשמת. אין חולק כי לא הוצגה על-ידי המאשימה כל אסמכתא כי הנאשם 2 שימש כמנהל או כבעל תפקיד אצל הנאשמת 1. יחד-עם-זאת, נשאלת השאלה האם הנאשם 2 הוא "מנהל פעיל" או "עובד מינהלי בכיר" בנאשמת 1.

על-אף שבחקירתו הנגדית, טען מנהל מחלקת רישוי עסקים ופיקוח על הבניה, רני אוחנה כי הודיע לתובע שהנאשם 2 משמש כמנהל בעסק, מעיון במסמך "הכנת תמצית תיק לתובע רשות רישוי", אשר הוכן על-ידי אוחנה, עולה כי שמו של הנאשם 2 אינו מופיע כמנהל של העסק. זאת ועוד, על-אף שבחקירתו טען אוחנה כי הנאשם 2 הציג את עצמו בפניו כמנהל התחנה, בהמשך, ובמענה לשאלת באת-כוח הנאשמים, לא שלל אוחנה האפשרות כי הנאשם 2 אינו מנהלה של התחנה.

עדותו של הנאשם 2 היתה עדות מהימנה, ולא התגלו בה סתירות. גם חקירתו הנגדית של הנאשם 2, לא הצליחה להצביע על סתירות שהן בחקירתו הראשית. כן, לא ניתן ללמוד מחקירתו הנגדית של הנאשם 2, כי בזמנים הרלוונטיים, שימש כמנהל פעיל או עובד מינהלי בכיר, אשר היה אמון בין היעתר על הטיפול בענייני רישוי העסק. אשר-על-כן, הרשיע בית-המשפט את הנאשמת 1 בעבירות המפורטות בכתב האישום, וזיכה את הנאשם 2.

ב- עת"מ (חי') 37146-05-13 {יצחק מלפוף נ' משרד הבינוי והשיכון, תק-מח 2014(2), 23695 (2014)} נקבע כי:

"טענת העותרים שהם הסתמכו על ההודעות בעניין תנאי מבצעי המכר ושהן בבחינת הבטחה שלטונית, וכי על "הרשות להיות קשורה בהחלטתה ולהעניק לעותרים את ההנחה כפי שניתנה בהודעה הראשונה", אינה מבוססת די הצורך ולא ניתן לקבלה. ההלכה היא שהרשות רשאית לתקן או אף לבטל את החלטתה אם מתברר לה כי ניתנה על בסיס עובדות שגויות {בג"צ 2205/97 אדיסו מאסלה נ' שר החינוך והתרבות, פ''ד נא(1), 233 (1997)} או כאשר משקלו של האינטרס הציבורי גובר על האינטרס הפרטי בקיומה של ההבטחה (בג"צ 799/80 פנחס שללם נ' מינהל נפת פתח-תקווה משרד הפנים, פ"ד לו(1), 317 (1981)}.
בענייננו, די בכך שהעותרים אינם עונים על הקריטריונים של דיירים ממשיכים כדי לאפשר לרשות לחזור בה מהחלטתה. בנוסף, בקשת העותרים לרכוש את הדירה בתנאי זכאות לא להם אינה רק מפלה ופוגעת בעקרון השוויון, אלא אף אינה הולמת את תכליתו של מוסד הדיור הציבורי, ואת האינטרסים והמטרות שאותם הוא נועד להגשים."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הבטחה שלטונית