מבצעי היוון - החלטה 678

ב- בש"א (ת"א-יפו) 2457/01 {לנגברט רוברט נ' מדינת ישראל, תק-מח 2002(3), 3187 (2002)} הוגשו שתי תביעות בנוגע למבצעי היוון שערך המינהל בשנים 1995 ו- 1996 ובהם הציע לציבור החוכרים בדירות ובבתים צמודי קרקע להוון את תשלומי דמי החכירה השנתיים, ולשלמם מראש, בתנאים שאותם הציג המינהל כתנאים מועדפים. המבצע לדירות נערך בפברואר 1995, והמבצע לבתים צמודי קרקע נערך כשנה מאוחר יותר, בפברואר 1996.

הדירות והבתים, אשר לגבי חכירתם נערכו מבצעי ההיוון, הינם בבעלות המדינה או רשות הפיתוח והם מנוהלים על-ידי המינהל, מתוקף חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960.

מבצע היוון הדירות נעשה מכוח החלטת מועצת המינהל מס' 678 (י"פ 4284 התשנ"ה, עמ' 2132), ומבצע היוון הבתים נעשה מכוח החלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל מס' 729.

המינהל הביא את דבר מבצעי ההיוון ותנאיו לידיעת החוכרים הרלוונטיים, בפניות ישירות ששלח בכתב לכל אחד מהם. המבקשת 3 (להלן: "דינר"), חכרה מן המינהל בחכירה לדורות דירה בבית משותף המצוי ברח' דרך השלום 75 בתל אביב, ותביעתה מתייחסת למבצע היוון הדירות.

המבקשים 1 ו- 2 (להלן: "לנגברט"), חכרו מן המינהל בית צמוד קרקע ברח' הרימון 51 בשכונת נוה-מגן ברמת השרון, ותביעתם מתייחסת למבצע היוון הבתים.

בשתי התביעות כאחת העלו המבקשים טענה, לפיה הטעה המינהל את ציבור החוכרים אליו כוונו מבצעי ההיוון הנ"ל, וזאת בכל הנוגע להצגת תנאי התשלום של דמי החכירה המהוונים, ובעיקר בכל הנוגע לשיעוריה ואופן חישובה של הריבית, שגבה המינהל מן המשתתפים במבצעי ההיוון.

הטענה העיקרית המועלית בשתי התובענות הינה, כי הצהרותיו של המינהל בקשר לריבית הנגבית במסלולי התשלום, שאינם במזומן, אינן נכונות, וכי הריבית שנגבתה בפועל גבוהה במידה ניכרת מהשיעור שאותו הציג המינהל לציבור החוכרים במסגרת פרסומיו בעניין מבצעי ההיוון.

יסודו של הפער בין הריבית המוצהרת לריבית הגבוהה יותר שנגבתה בפועל ממשתתפי המבצע, נעוץ בכך שהריביות עליהן הצהיר המינהל במסגרת מסלולי התשלום, שאינם במזומן, מתייחסות לסכום דמי ההיוון ללא ההנחה הניתנת במבצע למשלמים במזומן, הגם שהמחיר במזומן הוגדר על-ידי המינהל כמחיר לאחר הנחה.

אופן חישובה של הריבית הגלומה במחיר באשראי, נקבע בתקנות הגנת הצרכן (חישוב שיעור ריבית שנתי), התשמ"ד-1983, ואין מחלוקת בין בעלי הדין כי עיקרון היסוד העולה מתקנות חישוב הריבית הוא, כי על העוסק להציג בפני הצרכן את שיעור הריבית החל על תשלומים באשראי, כאשר בסיס החישוב לצורך הצגה זו הוא התשלום במזומן לאחר הנחת מזומן.

בפניותיו הרשמיות של המינהל אל ציבור החוכרים בקשר עם מבצעי ההיוון נשוא התביעות, הוצגו הריביות באופן שאינו עולה בקנה אחד עם תקנות חישוב הריבית ועל כך אין עוד חולק.

לנוכח העמדה שהציג המינהל, ניתן היה להניח כי נקודת המוצא המוסכמת, לצורך הדיון בבקשות האישור, הינה כי חוק הגנת הצרכן חל על פעולותיו של המינהל בכל הנוגע למבצעי ההיוון, וכי משקבע בית-המשפט העליון כי תקנות חישוב הריבית חלות אף הן על מבצעי ההיוון בהיותם עסקאות אשראי, יתמקד הדיון בשאלה האם ראוי ונכון לאשר את תביעות לנגברט ודינר כתובענות ייצוגיות.

אך נראה כי המינהל לא סבר כך ובשלב זה של הדיון, לאחר חמש שנים של התדיינות בבית-המשפט המחוזי ובבית-המשפט העליון, מצא הוא לנכון להעלות טענה חדשה, שהיא בבחינת "כפירה בעיקר", ולפיה אין המינהל "עוסק", כהגדרתו של מונח זה בחוק הגנת הצרכן.

על-מנת שניתן יהיה להחיל את הוראות חוק הגנת הצרכן על מקרה נתון, צריכים, איפוא, הצדדים לענות על הגדרת "עוסק" מזה ו"צרכן" מזה, וכן יש להראות כי בנסיבותיו של המקרה העומד לדיון התקיימו בין השניים יחסים עסקיים, דהיינו כי העוסק מכר נכס או נתן שירות על דרך עיסוק וכי הצרכן קנה את הנכס או קיבל את השירות מן העוסק "במהלך עיסוקו" ולצורך השימוש שקובעת ההגדרה.

לטענת המינהל, אין לראות בו "עוסק", כמשמעותו של מונח זה בחוק הגנת הצרכן, משום שהוא מנהל את מקרקעי ישראל מתוקף חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, ובמסגרת תפקידו זה הוא פועל להגשמת מטרות ציבוריות, חברתיות ולאומיות. כך נבדל המינהל, לטענתו, מגוף מסחרי-פרטי, אליו מכוונות הוראות חוק הגנת הצרכן, העוסק במכירת נכסים ובמתן שירותים על דרך עיסוק.

לגרסת המינהל, נערכו על ידו מבצעי ההיוון כגוף שלטוני, ובניגוד לכל הגיון עסקי, כלכלי או תחרותי. אשר-על-כן, ובשים-לב לאופיים השלטוני הנטען של מבצעי ההיוון, אין המינהל עונה להגדרת "עוסק" שבחוק ואין לראות את יחסיו עם החוכרים, ככל שהם נוגעים למבצעים אלה, כיחסים עסקיים בהם ניתן לחוכרים שירות במהלך עיסוקו של המינהל.

המינהל מוסיף וטוען, כי תכליתו של חוק הגנת הצרכן בכלל ושל תקנות מכירה באשראי בפרט, הינה מניעת הטעייתו של הצרכן וחסימת מניפולציות מסחריות וגימיקים פסולים מצד עוסקים פרטיים המנצלים את פער הכוחות והמידע שבידם, על-מנת להתעשר שלא כדין על חשבון הצרכן.

לטענת המינהל, מבצעי ההיוון אינם באים כלל בקטגוריה זו, ואין הם אלא הטבה הניתנת לאותם חוכרים שהחליטו להשתתף במבצעים ולהוון את דמי החכירה המגיעים מהם. לבסוף מוסיף המינהל וטוען, כי הסכם ההיוון איננו אלא שינוי של תנאי התשלום בחוזה החכירה, ועל-כן אינו מהווה "עסקה".

בהחלט יתכן כי לנוכח תכלית חקיקתית שונה, ינתן למונח "עוסק" בכל אחד מן החוקים הנ"ל פירוש שונה. יחד-עם-זאת, לא ניתן לשנות את העובדות שטוען להן המינהל באשר לאופי פעילותו ומהותה באותו עניין עצמו. התשתית העובדתית היא אחת ואין היא יכולה להשתנות לפי נוחות המינהל בהליכים השונים.

המינהל מושתק מלטעון שלא פעל כ"עוסק", כהגדרתו של מונח זה בחוק הגנת הצרכן, בכל הנוגע למבצעי ההיוון, וזאת הן מכוח חובת תום-הלב המוטלת עליו כבעל דין, והן מכוח הכלל בדבר השתק שיפוטי.

בכל הנוגע להתקשרויות בחוזי חכירה עם גורמים פרטיים, אליהם כוונו מבצעי ההיוון, פעל המינהל כגוף עיסקי לכל דבר. העובדה כי מבצעי ההיוון כללו בחובם הטבות לחוכרים - המשתתפים, היא כשלעצמה אין בה כדי לשלול מאותם מבצעים את אופיים העסקי, בהיותם כרוכים ושלובים בחוזי החכירה של אותם משתתפים ובשינוי מוסכם של תנאי התשלום באותם חוזים.

אכן, פעילות המינהל במסגרת מבצעי ההיוון, כבר הוגדרה על-ידי בית-המשפט העליון כעסקת אשראי העומדת בפני עצמה, ועצם העובדה שבפנינו עסקה, אשר אף חוייבה במע"מ, יש בה כדי ללמד כי אנו מצויים במתחם הפעילות העיסקית של המדינה, המתאפיין בהסכמות דו-צדדיות, כטיבן של עסקאות הנערכות בחוזים, ולא במתחם הפעילות השלטונית "הטהורה", המתאפיין בפעולות כופות, חד-צדדיות, בהן נוקטים המדינה או האורגנים הפועלים מטעימה.

במילים אחרות, העובדה כי המינהל הינו אורגן של המדינה אין בה כדי לשלול ממבצעי ההיוון את אופיים העיסקי ואת כפיפותו של המינהל לדינים הכלליים, החלים על כל גוף מסחרי-פרטי, בקשר עם עסקאות דומות. אדרבא, בחוזים מינהליים מוטל על המינהל נטל כפול, משום שבנוסף לדינים מתחום המשפט הפרטי, חלים עליו גם כללי המינהל הציבורי.

אשר לאופי העסקי-מסחרי של מבצע ההיוון, הדגיש המינהל בטיעוניו את ההטבות הגלומות במבצעי ההיוון לחוכרים המצטרפים, ומכך ביקש ללמוד כי מדובר באקט שלטוני, אשר נועד כל כולו להקל על ציבור החוכרים של אדמות המדינה. אולם, כאשר בוחנים מקרוב את אופיים של מבצעי ההיוון, קשה שלא להתרשם דווקא מהיתרונות המסחריים הבלתי מבוטלים, אשר צומחים למינהל עצמו בגין הצטרפותם של החוכרים למבצעים.

כתנאי הצטרפות למבצעי ההיוון נדרשו החוכרים להסדיר את חובות העבר שהיו להם כלפי המינהל, אם היו. הצטרפותם של עשרות אלפי חוכרים למבצעי ההיוון, פירושה, איפוא, גביה "חלקה" ללא עלויות, של חובות העבר מידי המצטרפים.

בכך לא מתמצים היתרונות הצומחים למינהל בגין מבצעי ההיוון. כל עוד לא מהוונות זכויות החכירה של אותם עשרות אלפי חוכרים, מוטל על המינהל העול הנכבד הקשור בגבייתם של דמי חכירה שנתיים מכל חוכר וחוכר. מאליו מובן, כי ככל שיצטרפו למבצע ההיוון חוכרים רבים יותר, כן יקטן הנטל המוטל בעניין זה על שכמו של המינהל.

כשמדובר בעשרות אלפי חוכרים - ואלו הם, אף לשיטת המינהל, סדרי הגודל בהם מדובר בכל הקשור לשני מבצעי ההיוון - הרי שהמינהל פוטר עצמו, הודות למבצע, מעלויות נכבדות, ובכלל זה עלויות הכרוכות בגביית התשלומים השוטפים ועלויות הטיפול בפיגור בתשלומים.

באמצעות התשלום בגין היוון הזכויות, מקדימים למעשה החוכרים את תשלומיהם למינהל. כנגד זאת ובשל כך, מוכן המינהל, מצידו, להפחית את דמי החכירה.

הינה-כי-כן, הדעת נותנת שמאחורי מבצעי ההיוון עומד גם שיקול עסקי, בניגוד לעמדתו של המינהל לפיה נעדרים מבצעי ההיוון כל הגיון עסקי. העובדה, שלצידו של שיקול זה אפשר ועמדו גם שיקולים ציבוריים, והעובדה הנוספת כי במסגרת מבצעי ההיוון היתה טמונה הטבה ניכרת לציבור החוכרים, אין בהן כדי להוביל למסקנה, כי יציאתו של המינהל במבצעי ההיוון היתה "פעולה שלטונית", שאיננה קשורה למסחר.

מכלול הנסיבות מוביל דווקא למסקנה, כי אל מול ההטבות הגלומות במבצע לחוכרים הרבים, "הרוויח" גם המינהל מהמבצעים, ובהינתן העובדה כי פעולת ההיוון הינה פעולה מסחרית במהותה, הננקטת על-ידי המינהל כחלק מפעילותו המתמשכת בכל הקשור בניהול מקרקעיה של המדינה, נראה שמתקיימים במבצעי ההיוון המרכיבים של פעילות מסחרית, להבדיל מפעילות שלטונית שאינה קשורה למסחר.

נקבע כי חוק הגנת הצרכן חל על המינהל בכל הקשור למבצעי ההיוון, משום שבפעילות הנוגעת לעניין זה עונה המינהל להגדרת "עוסק", הקבועה בסעיף 1 לאותו חוק, ומקיים יחסים עסקיים עם המשתתפים במבצעים, בתתו להם שירות אשראי במהלך עיסוקו ובכל הנוגע לתנאי התשלום של המבצע.

המבקשים מבססים את תביעותיהם על שתי עילות תביעה לפי חוק הגנת הצרכן: הראשונה והמרכזית, היא זו הנובעת מתקנות חישוב הריבית שהותקנו מכוח סעיף 9 לחוק הגנת הצרכן, כאשר הסעד המבוקש מכוח עילה זו נגזר מסעיף 10 לחוק; השניה והחלופית, עניינה בעילת ההטעיה הקבועה בסעיף 2 לחוק.

המינהל לא פעל לפי תקנות חישוב הריבית. המינהל הודה בכך מספר פעמים בהליכים שהתקיימו, כמתואר לעיל, וזאת הן בכתבי הטענות שהוגשו מטעימו והן מפי באי-כוחו. כמו-כן, תיקן המינהל מיוזמתו את הצגתה ואת חישובה של הריבית בפרסומיו לחוכרים, תוך הפניה מפורשת לתקנות חישוב הריבית, וציין את שיעור הריבית הנגבה בפועל, בהודיעו לחוכרים כי על-פי דרך החישוב הגלומה בתקנות, נגבית למעשה ריבית גם בגין המסלולים שצויין לגביהם כי הם "ללא ריבית".

במקרה דנן, וככל שבעילה על-פי סעיף 10 לחוק הגנת הצרכן עסקינן, מעלה המינהל טענת הגנה המעוגנת בסעיף 10 סיפא.

ההגנה הקבועה בסעיף 10 סיפא כוללת שני תנאים מצטברים:

א. טעות בתום-לב מצד "העוסק" בכל הנוגע לאי-ההתאמה, שבין הריבית עליה הצהיר לזו שגבה בפועל.

ב. הצרכן יכול היה להבחין באותה טעות בנסיבות העסקה.

שני תנאים אלה, כאחד, כרוכים מעצם טיבם בבירור עובדתי, הן באשר לשאלה האם אמנם נפלה אצל "העוסק" טעות בתום-לב באשר להפרש הכוזב, והן באשר לנסיבות העסקה, אשר בגינן יכול היה הצרכן להבחין באותה טעות.

סיכומו-של-דבר, המבקשים השכילו להראות סיכויים טובים, לכאורה, לעילת התביעות המבוססת על סעיף 10 לחוק הגנת הצרכן, ואילו זמנן של טענות ההגנה שמבקש המינהל להעלות בעניין זה, יגיע בעת הדיון בעילה לגופה.

עילת ההטעיה הצרכנית, הקבועה בסעיף 2 לחוק הגנת הצרכן, שונה מעילת ההטעיה הקבועה בדיני החוזים הכלליים {בסעיף 15 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973}, והיא רחבה הימנה במובנים רבים. כך למשל, איסור ההטעיה מכוח חוק הגנת הצרכן, אינו מותנה בכך שהצד הטוען להטעיה אכן טעה ובשל טעותו זו התקשר בחוזה. לעניין הטעיה על-פי חוק הגנת הצרכן, די בכך שהעוסק עשה דבר "העלול להטעות".

בחינת מצגיו של המינהל בעניין שיעור הריבית בשני מבצעי ההיוון, מלמדת, לכאורה, כי מצגים אלו אכן "עלולים להטעות" צרכן, ומבחינה זו יש בסיס ממשי לטענה לפיה מקימה התנהגות המינהל בעניין זה עילה על-פי סעיף 2 לחוק הגנת הצרכן.

יחד-עם-זאת, לצורך העילה הנזיקית המבוססת על סעיף 2 לחוק הגנת הצרכן, על המבקשים להראות, כבר בשלב זה, ולו לכאורה, כי הוטעו הלכה למעשה מן הפרסום המטעה ואין די בכך שהיה במעשי המינהל כדי להטעות.

במקרה דנן אין מדובר בפרסומים כלליים בלבד, אלא בפניות אישיות שערך המינהל, פניות אשר באמצעותן נחשפו החוכרים להטעיה הנטענת, ואשר עליהן הסתמכו בעת שהחליטו להצטרף למבצעי ההיוון.

בית-המשפט סבור כי המבקשים הראו סיכויים טובים, לכאורה, גם בקשר לעילה החלופית, היא עילת ההטעיה הנזיקית, המעוגנת בסעיף 2 לחוק הגנת הצרכן.

כמו-כן, המבקשים הניחו תשתית לכך שההצטרפות למבצעי ההיוון ובחירת מסלול התשלום, נעשתה בהסתמך על מצגים מטעים מצד המינהל באיגרת ובפנקסי התשלומים. נסיבות אלה, משותפות לכל ציבור החוכרים שבחר במסלולים שאינם תשלום במזומן. על-כן, יסוד ההטעיה בפועל משותף, לכאורה, לכל חברי הקבוצה.

חוק הגנת הצרכן והתקנות שהותקנו מכוחו בעניין הליך התובענה הייצוגית, מכירים, איפוא, באפשרות לפיה תתברר שאלת הנזק בנפרד ובאופן פרטני, ובמילים אחרות, הצורך להכריע בשאלות הנוגעות לנזק, שאינן משותפות לקבוצה, אין בו, בהכרח, כדי להוביל למסקנה כי התובענה הייצוגית איננה ההליך המתאים לבירור הסכסוך. לעיתים, די בכך ששאלה אחת, מהותית ומרכזית, משותפת לקבוצה, על-מנת להצדיק בירורה בדרך של תביעה ייצוגית.

אמנם, שיעור הנזק האישי שנגרם לכל אחד מחברי הקבוצה אינו זהה, וזאת בשל דמי ההיוון השונים ובשל התפלגות החוכרים בשני המבצעים למסלולי תשלום שונים. אך נזק אישי זה ניתן לחישוב פשוט על בסיס הנתונים המצויים באמתחתו של המינהל, וכן בדרך הקבועה בתקנה 9(א) לתקנות הגנת הצרכן (סדרי דין לעניין תובענה ייצוגית), תשנ"ה-1995.

לנוכח היתרונות הבולטים של מבצע ההיוון, אותם הציג המינהל בפני החוכרים, הדעת נותנת כי גם כאשר נודע למי מהם, בדיעבד, דבר ההטעיה, ניצבה בפניו דילמה: אם יבטל את הצטרפותו למבצע, יפסיד את המעמד המועדף המוקנה לו כחוכר בעל חוזה מהוון, ואם לא יבטל את הצטרפותו למבצע, יסבול נזק כספי בשיעור ה"הפרש הכוזב" שנגבה מידיו שלא כדין. בנסיבות אלו, בחירתו של לנגברט להתמיד בהצטרפות למבצע ולהגיש תביעה כספית, להחזר "ההפרש הכוזב" שנגבה מידיו, איננה מהווה התנהגות שלא בתום-לב, ואין היא אלא מימוש ראוי ונכון של הזכויות הצרכניות העומדות לו, לכאורה, בנסיבות העניין.

עיקרה של הדרישה להולמות הייצוג, על-פי ההלכה הפסוקה, הינו בכך שהתובע יהא בעל אינטרס אמיתי, ולא מדומה, בתובענה שהוא מגיש וכן שלא ימצא במצב של ניגוד עניינים עם שאר חברי הקבוצה. מקום שאינטרס התובע בתביעה הוא אכן אמיתי ואין הוא נגוע בניגוד עניינים, הרי שבחינת הולמות הייצוג מוסתת, למעשה, מהתובע עצמו אל עבר עורך-הדין המייצגו בהליך.

במקרה דנן הצטרפו הן בני הזוג לנגברט והן גב' דינר למבצעי ההיוון על בסיס הצהרותיו של המינהל. יש להם אינטרס אמיתי בתביעה, באשר התנהגותו של המינהל השפיעה עליהם באופן ישיר ופגעה בהם, לכאורה. המינהל לא העלה טענה איזו שהיא בנוגע להולמות הייצוג ככל שהדבר נוגע לבאי-כוחם של המבקשים, ואם אמנם תתקשה גב' דינר מפאת גילה המתקדם, להשתתף בדיון ולהעיד, הינה כבר ראינו כי בנה, אשר מכיר את העובדות מידיעה אישית, יוכל למלא את מקומה.

אל מבצעי ההיוון הצטרפו עשרות אלפי חוכרים, וכי מבחינת גודל הקבוצה, מתאים העניין להתברר כתביעה ייצוגית.

כמו-כן, אין חולק כי הסכום שכל חוכר מבין משתתפי המבצעים יהיה זכאי להשבתו, אם תתקבלנה התביעות הייצוגיות, אינו גבוה וכי חברי הקבוצה ניתנים לאיתור על סמך נתונים המצויים בידי המינהל.

בהתחשב בכל הטעמים שפורטו לעיל, קבע בית-המשפט כי דין שתי הבקשות להתקבל.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מבצעי היוון - החלטה 678