סיווג של נכס "משק עזר" או "נחלה"

1. כללי
המונח "נחלה" הוא מונח מושרש שנמצא בתשתיתן של ההחלטות שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל לדורותיהן; יתר-על-כן, זהו מונח שנעשה בו שימוש אף עובר להקמתו של המינהל {ראו למשל: גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, (מהדורה רביעית, 2009), 906-899}. כאשר בית-משפט קמא פנה לפרשנותה של החלטה 1254, הוא הפנה להחלטה 9 של מועצת מקרקעי ישראל שהגדירה את המונח "נחלה" כ"חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע על-ידי שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קימת לישראל או רשות הפיתוח והוחכרה - לתקופה ארוכה - למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו".

אולם, על-מנת להבין את ההבחנה בין חכירה של "נחלה" לבין חכירה חקלאית אחרת יש להקדים ולבחון את התשתית המכוננת של המדיניות הקרקעית כפי שנקבעה בהחלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל, ובראשן החלטה 1.

החלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל, שהיא הבסיס למדיניות הקרקעית כולה עד היום, מבחינה בבירור בין החכרת קרקע חקלאית "במסגרת של נחלות", שהיא המצב הרגיל של החכרה חקלאית לבין האפשרות של קביעת כללים נפרדים להחכרת קרקע חקלאית "שלא בדרך של נחלה". אם-כן, כבר מתחילת הדרך - ולאורך כל השנים שחלפו מאז - ההבחנה בין החכרה של "נחלות" לבין החכרות חקלאיות אחרות היא יסוד מוסד במדיניות הקרקעית.

בהמשך לכך, קבעה החלטה 9, כאמור, כי לצורך הכללים בדבר החכרת קרקע חקלאית בדרך של נחלה המונח "נחלה" פירושו: "חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע על-ידי שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קיימת לישראל או רשות הפתוח והוחכרה - לתקופה ארוכה - למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו".

בהחלטה 279 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 29.05.84 נקבע עוד כי נחלה תכלול שלושה סוגי חלקות - חלקה א' אשר תיועד למגורים ולמבני משק של המחזיק בנחלה ובני משפחתו, חלקה ב' שהינה שטח קרקע בנחלה המשמש לחקלאות בלבד ומעובד על-ידי המחזיק בנחלה, וכן חלקה ג' שהינה שטח נחלה המעובד במשותף.

למעשה, החכרה של "נחלות" היא "עסקת חבילה" שלה יתרונות וחסרונות. היא נעשית במתכונת של גודל סטנדרטי ושוויוני לכל יחידות המשק בישוב מסוים. כמו-כן, כפי שנטען על-ידי המינהל, היא כורכת בחובה מגבלות שונות, ובהן חובת מגורים בנחלה עצמה, איסור על פיצול הנחלה ואיסור על העברתה בירושה ליותר מ"בן ממשיך" אחד {באופן כללי, ראו: ויתקון שם, 904; ע"א 4547/13 מ נ' מ, תק-על 2013(4), 6311 (2013)}.

2. ההבחנה בין החכרה של "נחלה" לבין החכרה "בתנאי החכרה"
ב- ע"א 4547/13 {מ נ' מ, תק-על 2013(4), 6311 (2013)} נדרש בית-המשפט להבחין בין "נחלה" לבין "משק עזר" אמנם נקבע כי יש לבחון בכל מקרה את מאפייני המקרקעין ונסיבות העסקה, ולא רק את המינוח הפורמאלי שבו נעשה שימוש. בנסיבות העניין, בהתאם להסכם שעליהן חתומות המשיבות, חכירת החווה שונה במידה לא מבוטלת מחכירה טיפוסית של נחלה: גודלה של החווה הוא כשל יותר מארבעים נחלות (גם לפי אומדן של נחלות גדולות בהיקף של 80 דונם); המגורים של החוכרים (דהיינו, בעלי המניות בחברה שעימה נערך חוזה החכירה) בחווה הם רשות ולא חובה, וכן לא חלות מגבלות נוספות של החכרת נחלה כגון ההגבלה להחזקה לנחלה אחת, וכן ההוראות בדבר ההבחנה בין שלושה סוגי חלקות, שעל כל אחד מהם חלים כללים אחרים.

בקרקע המוחכרת כנחלה מתקיימים ארבעה רכיבים הכרחיים: גודל מסויים שנקבע על-ידי שר החקלאות; בעלות לאומית; חכירה לתקופה ארוכה; ומטרתה לספק פרנסה מחקלאות למתיישב בה.

בנוסף לרכיבים הללו, ניתן לזהות מאפיינים נוספים של קרקעות שמוחכרות כנחלות מתוך תנאי החכירה המקובלים בחוזי נחלות: קרקע המהווה יחידה משקית אחת; הקרקע נמסרת בתנאי חכירה לדורות עם זכות חידוש לתקופה נוספת; הקרקע תהא בגודל שוויוני לכל יחידות המשק ביישוב מסויים; דמי החכירה ישולמו לפי החלטות המועצה; חוכר הנחלה מחוייב לגור בה ולעבדהּ בהתמדה; יש איסור לפצל את הנחלה במכירה או הורשה; ועוד {גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, (2009), עמ' 911-909; החלטת מועצה מס' 279 מיום 29.05.84}.

3. כיצד יש לבצע את הסיווג
ב- ע"א 6483/10 קרן קיימת לישראל ואח' נ' שאול ספיר ואח', תק-על 2012(3), 83 (2012)} עלתה השאלה הכיצד יש לסווג את החלקה הידועה כחלקה 82 בגוש 6597 בשטח של 4,705 מ"ר הממוקמת ברחוב ז'בוטינסקי ברמת השרון (להלן: "החלקה") כ"נחלה" או כ"משק עזר" לפי משמעותם בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל?

העתירות מכוונות לחוקיות החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1254 מיום 30.01.12, בדבר הקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז. החלטה זו קובעת כללים חדשים להקצאת קרקעות בהסכמי חכירה למטרת הקמת מתקנים סולאריים בתחום משבצת של ישוב חקלאי, והוראות מעבר ביחס למיזמים שהתגבשו על רקע ההסדרים הקודמים והגיעו לשלב מתקדם במועד הקובע.

מגור החזקות בע"מ טוענת כי ההחלטה משפרת את מצב היישובים החקלאיים והיזמים הפרטיים לעומת המצב הקודם. האגודה לצדק חלוקתי בע"מ אינה טוענת נגד ההסדר החדש הקבוע בהחלטה, אך סבורה כי ההסדר הקבוע בהוראות המעבר כולל הטבות מפליגות ליישובים החקלאיים וליזמים הפרטיים ביחס למצב הקודם. על יסוד סברתה זו, טוענת היא כי הוראות המעבר פוגעות בעקרונות הצדק החלוקתי, שכן הן כוללות הטבות בלתי-סבירות בהקצאת מקרקעי המדינה ליישובים חקלאיים (וליזמים פרטיים שעימם התקשרו בחוזים), על חשבון אינטרס הציבור הרחב.

טענותיהן העקרוניות של העותרות מכוונות למעשה להסדרים קודמים שהותוו בהחלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל בשנים 2008 ו- 2009 ובמדיניות שהוצאה לפועל מכוחן. החלטות אלו לא נתקפו, לא במועד שבו נתקבלו ואף לא במסגרת העתירות הנוכחיות. כאשר דנים בעתירות המכוונות כלפי החלטה פלונית של מועצת מקרקעי ישראל, עלינו לצאת מנקודת הנחה כי כל אשר קדם לה, ככל שהוא קיים בפועל ומעוגן בהחלטות פורמאליות - הינו בגדר נתון. בהינתן האמור, במסגרת העתירה הנוכחית לא עומדת לביקורת בג"צ עצם האפשרות להחכיר קרקעות משבצת חקלאית לצורך הקמת מתקנים סולאריים בפטור ממכרז. כל שעליו לבחון במסגרת הדיון הוא את סבירות ההסדר שנקבע בהחלטה החדשה שהתקבלה, ביחס למצב הקודם המעוגן בהחלטות מועצה.

העותרות טוענות כי קיים חשש שמא החלטה 1254 והוראות המעבר התקבלו משיקולים זרים ועל רקע לחצים שהפעילו בעלי עניין. על הטוען כי הרשות המנהלית שקלה שיקולים זרים מוטל נטל שאינו פשוט להוכחה, שכן מדובר במשימה קשה עבור בית-המשפט המחייבת פיענוח "כליות ולב" של רשות מינהלית כדי לעימוד על טיב השיקולים שנשקלו.

כדי להתגבר על קושי זה יש להידרש לתשתית ראייתית נסיבתית או סטטיסטית שיש בה כדי ללמד על שקילת שיקולים זרים, או לבחון פגמים חיצוניים אחרים של הרשות. על מועצת מקרקעי ישראל, כעל כל רשות מינהלית, חלה חזקת התקינות המינהלית, והיא מוחזקת כמי שפעלה כדין כל עוד לא הוכח אחרת.

אין די בביסוס טענות על הנחות והשערות, על תחושות או "אווירה ציבורית" הנוצרת כתוצאה מחרושת שמועות וידיעות עלומות אודות ההליך המינהלי שהתנהל. המשימה קשה אף יותר כאשר מדובר בגוף סטטוטורי המורכב מחברים בעלי מגוון דעות. במקרה הנדון, טענות העותרות בדבר העדפת "בעלי-הון" נותרו בבחינת רמיזות בלתי מבוססות, ולכן הנטל הכבד להוכחת שיקולים זרים לא הורם.

ההחלטה אינה מיטיבה עם היישובים החקלאיים והיזמים הפרטיים לעומת ההסדרים שקדמו לה. להיפך. כך, למשל, אין כל הקלה באופן שבו מיושם ההסדר החדש בכל הקשור להסדרת חובות היישוב. יתרה-מזאת, הדרישה להסדרת גבולות המשבצת היא בבחינת הוראה חדשה שלא הופיעה בהחלטות המועצה הקודמות. גם אין לקבל את טענת העותרות לפיה מתן היתר להשכרת משנה בקרקעות משבצת הוא בבחינת "חידוש", וניתן לקבוע כי ההסדר הקבוע בהוראות המעבר משמר את המצב שנהג קודם לכן ביחס לעסקאות בשלבים מתקדמים, כחריג להסדר החדש שנקבע בהחלטה 1254 גופא ולפיו השכרת-משנה אינה מותרת.

בהחלטה 1254 נקבע כי שטחו המרבי של פרוייקט חשמל סולארי ביישוב חקלאי לא יעלה על 250 דונם לפרויקט. בהוראות המעבר נקבע כי מגבלת השטח ביחס לפרויקטים ביישובי חבל אילות תעימוד על 800 דונם. אין לדחות את פרשנות הרשויות, לפיה עובר לקבלת החלטה 1254 כמעט שלא היתה בהחלטות המנהל מגבלה אפקטיבית על שטח המוקצה מתוך קרקעות המשבצת לשם הקמת מתקנים סולאריים. גם ההסדר בדבר הנחות האזור בהוראת המעבר אינו מעניק הקלות מהמצב הקיים ביחס לחלק מהפרויקטים המצויים בשלבים מתקדמים.

לאחר שנמצא כי הוראות המעבר בהחלטה 1254 אינן חורגות ככלל מהסדרים קודמים בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל (ובחלק מהנושאים אף קובעות סייגים נוספים), נותר לבחון את סבירותן. כידוע, שינוי מדיניותה של רשות כרוך בפגיעה בציבור שהסתמך בתום-לב על מדיניותה הקודמת של הרשות. מטעם זה, במקרים רבים קיימת הצדקה לקביעת הוראות מעבר.

הוראות מעבר נועדו להגן על אינטרס הסתמכות לגיטימי של הפרט על המדיניות הקודמת, וקביעתן היא אף חובה המוטלת על הרשות בנסיבות מסויימות כדי לעימוד בדרישות הסבירות, ההגינות והמידתיות של הפעלת הסמכות המנהלית. עם-זאת, מצידו השני של המתרס ניצב האינטרס הציבורי שהוביל לשינוי המדיניות מלכתחילה. לפי תגובת המדינה, מדובר בעיקר בשיקולים של צדק חלוקתי ומניעת שימוש מסחרי בלתי מוגבל באדמות חקלאיות. הרשות צריכה לאזן בין שיקולים אלו ואחרים כדי להתוות את הוראות המעבר - על היקפן, תחולתן ומאפייני ההסדרים הקבועים בהן.

בית-משפט זה עמד במספר הזדמנויות על חובתה של רשות מינהלית שבסמכותה להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים, לשקול שיקולים של צדק חלוקתי, כלומר, של חלוקה הוגנת, צודקת וסבירה של המשאבים העומדים לרשותה לקבוצות שונות ולפרטים בחברה. ב- בג"צ שיח חדש עמד בית-המשפט על חשיבותו המיוחדת של ערך הצדק החלוקתי בהקצאת מקרקעין על-ידי מינהל מקרקעי ישראל.

המינהל, כנאמן הציבור על מקרקעי המדינה, מחוייב להגן על האינטרס הציבורי ולשמור על המקרקעין לתועלת הציבור כולו, ולהימנע ממתן טובת הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לקבוצה מסויימת. שיקולים של צדק חלוקתי אף הביאו לפסילת החלטות מינהליות בדבר הקצאת מקרקעין, שהם רכוש הציבור, כאשר אלה היטיבו בצורה בלתי-סבירה עם פרטים או סקטור מסוים על פני אחרים, תוך פגיעה באינטרס הציבורי הרחב. בפרט, בבג"צ שיח חדש, פסל נפסלו החלטות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר תנאי הקצאת מקרקעין ליישובים חקלאיים לשימושים שאינם חקלאיים, לאחר שנקבע שלא ניתן בהן משקל מספיק לשיקולי צדק חלוקתי.
ההנחה היא שהמצב הקודם עורר קשיים מבחינת שיקולי צדק חלוקתי והיה טעון שינוי. התנאים בהם הוקצו קרקעות חקלאיות לשם הקמת מתקנים סולאריים במסגרת החלטה 1230, היטיבו עם היישובים ועם היזמים שעימם התקשרו בחוזים, תוך פגיעה בעניינו של הציבור הרחב. בין הטבות אלה ניתן למנות את הנחות האזור שניתנו בקביעת דמי החכירה; הסרת המגבלות ביחס לשטח הקרקע המותר בשימוש; והתרת השכרת משנה לגורמים פרטיים.

דא עקא, שבניגוד לעניין שיח חדש, במקרה הנדון הרשות עצמה תיקנה את דרכיה וקיבלה החלטה חדשה שניתן בה משקל רב יותר לשיקולי צדק חלוקתי. בהחלטה החדשה בוטלו הנחות האזור, נקבעו מגבלות חדשות לשטח הקרקע ונאסרה השכרת-משנה של הקרקעות לגורמים פרטיים. שיקול נוסף שהביא את המדינה לשנות את מדיניותה הוא הרצון למנוע שימוש מסחרי בלתי-מוגבל באדמות חקלאיות. גם לשיקול זה יש ליתן משקל בבואנו לבחון את סבירות הוראות המעבר.

אין להקל ראש באינטרס ההסתמכות של הגורמים השונים על ההסדרים הקודמים שראשיתם בהחלטה מחודש יולי 2008. החלטה זו וחליפותיה (1157, 1162, 1230) לא נתקפו, ועמדו בעינן עד שהתקבלה ההחלטה נושא העתירה. על יסוד החלטות אלה נערכו עסקאות בין היישובים לבין היזמים, החלו הליכים תכנוניים לשינוי ייעוד הקרקעות, ויכול שאף נזנחו אפיקי פעולה חלופיים. כל אלה כרוכים בעלויות משמעותיות, גם אם טרם נעשו פעולות פיזיות בשטח להקמת המתקנים.

אמנם, אין לשום אדם זכות מוקנית שמדיניות כלכלית שעליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך. עם-זאת, אדם רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות. תחולה מידית של השינוי עשויה, בנסיבות מסויימות, להיראות כוחנית ושרירותית, ולפגוע באמון הציבור במינהל הציבורי. אינטרס ההסתמכות חייב איפוא להישקל בהחלטה אם יש מקום לקבוע הוראות מעבר ובהתוויית תנאיהן - תוך איזון בין אינטרס זה לבין יתר השיקולים הצריכים לעניין.

כידוע, החלטה מינהלית תיחשב להחלטה סבירה אם קבלתה היתה תוצאה של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שונים, ואם ניתן לשיקולים אלה משקל הולם בנסיבות העניין. בהחלטתה איזנה מועצת מקרקעי ישראל בין השיקולים שהביאו לשינוי תנאי הקצאת קרקעות משבצת חקלאיות לצורך הקמת מתקנים סולאריים - לרבות שיקולים של צדק חלוקתי ומניעת שימוש מסחרי בלתי-מוגבל באדמות חקלאיות - לבין אינטרס ההסתמכות והציפיה הלגיטימית של היישובים החקלאיים והיזמים שהשקיעו משאבים לא מבוטלים בקידום פרוייקטים על יסוד ההסדר הקודם. שלושת התחומים המרכזיים שבהם כוללות הוראות המעבר הסדר שונה לעומת ההסדר החדש הקבוע בסעיף 4 להחלטה 1254 הם השכרת-המשנה, גודל השטח המותר וגובה התשלום. יש לקבוע כי הוראות אלה מצויות במתחם הסבירות.

אשר-על-כן דחה בית-המשפט את העתירות.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סיווג של נכס "משק עזר" או "נחלה"