החלטות מועצת מקרקעי ישראל שבוטלו והוראות המעבר

1. בהסכם להשבת קרקע חקלאית מוחכרת בתמורה להטבות שונות, הסכם שהיה מעוגן בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל - החלטות המועצה 717 ו- 727 שבוטלו והוראות מעבר
ב- בג"צ 2389/12 {ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 2013(2), 6549 (2013)} קבע כב' השופט צ' זילברטל כאמור:

העותר, ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין בע"מ, התקשר עם המשיב, מינהל מקרקעי ישראל {להלן: "המינהל"}, בהסכם להשבת קרקע חקלאית מוחכרת בתמורה להטבות שונות, הסכם שהיה מעוגן בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל.

מאוחר יותר, ובטרם שהושלמה העסקה בין הצדדים, בוטלו החלטות מועצה אלה בפסק-דינו של בית-המשפט העליון. בהחלטת מועצה אחרת נקבעו הוראות מעבר המונות תנאים מסויימים להחלת החלטות המועצה הבטלות על עניינם של מי שהתקשרו עם המינהל בהסכמים שהתבססו על אותן החלטות והסתמכו על-כך.

האם הוראות המעבר הללו חלות בעניינו של העותר? זו השאלה העומדת להכרעת בית-המשפט במסגרת העתירה דנא.

במוקד העתירה מצויות מספר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל {להלן: החלטות המועצה}: החלטות המועצה 717 ו- 727, שבוטלו בפסק-דינו של בית-משפט זה ב- בג"צ 244/00 {עימותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25 (2002) (להלן: "עניין עימותת שיח חדש"} מחמת היותן בלתי-סבירות, והחלטת המועצה 972 שעניינה קביעת הוראות מעבר בנוגע לעסקאות שקודמו עד למתן פסק-דין זה, מכוח ההחלטות האמורות.
החלטת המועצה 717, שעניינה היה החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של קיבוצים, מושבים וכפרים שיתופיים, אפשרה ליישובים החקלאיים שהיו מעוניינים בכך, בדומה להחלטות רבות לפניה, לפתח אזורי תעשיה בחלקים מן הקרקע שחכרו מהמינהל.

החידוש בהחלטה היה טמון בתנאים שניתנו בנוגע לשימוש בקרקע לצרכי הקמת מפעלים תעשייתיים. פרט לפטור ממכרז, התבטאה ההטבה בגודל השטח שהוקצה לכך ובדמי החכירה שנדרשו החקלאים החוכרים לשלם.

החלטת המועצה 727, שעניינה היה יצירת מלאי של קרקעות זמינות לבניה ולמגורים באמצעות הפשרת קרקעות חקלאיות, אפשרה לחוכרים החקלאיים להשיב את הקרקע שחכרו לידי המינהל, לטובת שינוי ייעודה, ובתמורה לקבל פיצוי בכסף או בקרקע.

ההטבה העיקרית היתה באופן חישוב הפיצוי הכספי שניתן לחוכרים החקלאיים, שנגזר מערכה של הקרקע לאחר שינוי הייעוד, בניגוד למדיניות קודמת לפיה נגזר הפיצוי מערך הקרקע לפני השינוי.

בעניין עימותת שיח חדש בוטלו החלטות המועצה 717 ו- 727.

עוד קודם למתן פסק-הדין, ביום 15.08.01, יצא מלפני בית-המשפט צו ביניים, אשר הקפיא את תוקפן של החלטות המועצה האמורות ואת האפשרות למימוש עסקאות מכוחן.

נוכח ההשלכות הכלכליות שהיו צפויות, נקבע כי צו הביניים ייכנס לתוקפו רק ביום 15.11.01, דהיינו שלושה חודשים לאחר שניתן.

בעניין עימותת שיח חדש ניתן לבסוף ביום 29.08.02, והוא ביטל, כאמור, את החלטות המועצה האמורות מחמת אי-סבירותן.

בפסק-הדין נקבע, כי החלטת המועצה 717 היא בלתי-סבירה, שכן היא יוצרת אי-שוויון בין המגזר החקלאי לעירוני, והיא פוגעת בחופש העיסוק ואף בחופש התחרות, וכן כי החלטת המועצה 727 היא בלתי-סבירה, בין היתר, נוכח גובה הפיצוי המופרז ונוכח הקישור בין הפיצוי לבין ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד.
לצד האמור, נוכח ההשלכות הכלכליות הניכרות של הפסיקה האמורה, נקבע כי על המינהל לגבש הוראות מעבר שתקבענה אלו עסקאות שכבר קודמו תגענה לכלל מימוש, ואלו לא תצאנה אל הפועל.

הוראות המעבר נקבעו לבסוף בהחלטת המועצה 972. גם נגד החלטה זו הוגשו עתירות לבית-המשפט, אך הן נדחו {בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5), 108 (2004)}.

בהוראות המעבר נקבעו תנאים שונים, על-פי שני פרמטרים - ציר ההסתמכות וציר התכנון - אשר נבחנים נכון למועד הוצאתו של צו הביניים {להבדיל ממועד כניסתו לתוקף}, דהיינו נכון ליום 15.08.01.

הרציונאל שעומד בבסיסם של התנאים, הוא הצורך בהגנה על אינטרס ההסתמכות של החוכרים, על-פי עצמתו במקרים השונים. יודגש, כי על-פי הקבוע בהוראות המעבר, אם סוייג המצג שהציג המינהל לחוכרים, בין היתר באמצעות המילים "או כל החלטה אחרת שתחול במקומה" שהוזכרו לצד ההחלטה שיש להחיל את החלטות המועצה שבוטלו, לא הוכר אינטרס ההסתמכות כלגיטימי וראוי להגנה.

מעבר לכך יצויין, כי חוכרים שעמדו בתנאי הוראות המעבר הורשו לבצע את העסקה לפי החלטת המועצה 727 עד ליום 31.12.06 {לאחר ארכות שניתנו בהחלטות מועצה שונות}.

העותר, ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין בע"מ, ביקש להתקשר עם המינהל על יסוד החלטות המועצה 717 ו- 727 כך שיתאפשר לו ליזום הליך לשינוי ייעוד קרקע שהוחכרה לו {בשטח של 720 דונם} מחקלאות לתעשייה.

ביום 23.10.95, על רקע מגעים שהתנהלו בינו לבין המינהל, התקבלה החלטה של הנהלת מינהל מקרקעי ישראל {להלן: "ההנהלה"}, לפיה אושר להחיל על חלק ממקרקעי העותר {בשטח של 250 דונם, המקסימום הרלוונטי הקבוע בהחלטה} את החלטת המועצה 717, ועל יתרת השטח את החלטת המועצה 727.

יצויין, כי בהחלטת ההנהלה נכתב שהעותר מתחייב לפתור את בעיית השימושים החורגים במסגרת השטח שיוקצה לו מכח החלטת המועצה 717.

ביום 19.11.95 הודיע המינהל לעותר אודות קבלת החלטת ההנהלה {שלהלן תקרא: החלטת ההנהלה הראשונה}, והדגיש כי תנאי למימושה הוא הסדרת השימושים החורגים.

עוד הוסף בהודעת המינהל, כי שאלת יישומן של החלטות המועצה תלויה ועומדת בפני בית-משפט זה, וכי יישום ההחלטות יהא כפוף לכל החלטה שתינתן.

יוער, כי כוונתו של המינהל היתה ל- בג"צ 4432/95 {מהדרין בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.06.97)} שעסק בתוקפן של החלטות המועצה 717 ו- 727, עוד קודם לפסק-הדין עימותת שיח חדש, ובמסגרתו התחייב המינהל כי יודיע לכל המתקשרים עימו לפי החלטת המועצה 727 כי החלטת מועצה זו נמצאת בדיון בפני בית-משפט במקרה דנן.

ביום 25.02.96 נחתם הסכם הרשאה לתכנון {להלן: "הסכם ההרשאה"} בין העותר לבין המינהל. על-פי האמור בהסכם, אישר המינהל לעותר לתכנן את הקרקע לצורך ביצוע מטרת ההרשאה עד ליום 29.01.99 {מועד שהוארך לאחר-מכן לבקשת העותר}. יצויין, כי בין התנאים שנקבעו בהסכם, שוב צויין הצורך בהסדרת השימושים החורגים שבמושב.

ביום 09.11.00 פורסמה ברשומות {ילקוט הפרסומים מס' 4932} הודעה בדבר אישור תכנית מתאר מקומית מס' שד/160.

במהלך המגעים בין הצדדים לאחר פרסום ההודעה הנ"ל ברשומות, נתגלעו חילוקי דעות באשר לאופן חישוב הפיצוי על-פי החלטת המועצה 717.

על-כן, במסגרת המגעים האמורים, ועל-מנת לפתור את המחלוקת, הציע המינהל לעותר כי הפיצוי שיינתן על השטח יהיה רק לפי החלטת המועצה 727.

ביום 12.11.01 התקבלה החלטה חדשה של הנהלת המינהל בעניינו של העותר. מפאת חשיבותה של החלטה זו לעניין שבפנינו, תובא להלן ההחלטה {שלהלן תיקרא: "החלטת ההנהלה השניה"} על-פי נוסחה במקור:

"שד/160:
תכנית מאושרת שנעשתה ביוזמת המועצה האזורית דרום השרון.
שטח התכנית כ- 816 דונם בשטחי משבצת מושב נוה ימין.
ביום 23.10.95 נתקבלה החלטת הנהלה המאשרת למושב לבצע עסקה על-פי 717 והיתרה 727 כאשר הפיצוי יהיה כספי בלבד.
המושב מוותר על זכותו לעסקה על-פי החלטה 717 ומבקש לקבל פיצוי בקרקע על-פי 727 על כל השטח."

ביום 15.11.01, מיד לאחר קבלת החלטת ההנהלה השניה וערב כניסתו של צו הביניים לתוקף בעניין עימותת שיח חדש, שלח המינהל לעותר הסכם לחתימה לפי החלטת המועצה 727 {להלן: "הסכם ההשבה"}.

כמפורט בעתירה, נציגי העותר ביקשו להכניס מספר שינויים להסכם ההשבה, ואולם נציגי המינהל סירבו. בסופו-של-יום, נמנעו נציגי העותר מלחתום על הסכם ההשבה ועל-כן במועד כניסתו לתוקף של צו הביניים לא היה הסכם השבה חתום בין העותר לבין המינהל על-פי החלטת המועצה 727, ולמעשה, בהתאם לאמור לעיל, אף לא על-פי החלטת המועצה 717.

בית- המשפט במקרה דנא, ביטל את החלטות המועצה 717 ו- 727. בעקבות ביטול החלטות המועצה האמורות, התקבלה החלטת המועצה 972, אשר קבעה הוראות מעבר ביחס לכל אחת מן ההחלטות שבוטלו בפסק-הדין.

בית-המשפט ב- ע"א 5796/08 {ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.12.11)} דחה את הערעור ונקבע מפי כב' השופט ח' מלצר כי, מהות הסכסוך שבין הצדדים היא מתחום המשפט המינהלי, וכי תכליתה של התובענה היא "לעקוף את מסלול 'התקיפה הישירה', שהיא הדרך הראויה לביקורת השיפוטית על מעשי, או מחדלי המינהל במכלול זה".
משנדחה הערעור, הגיש העותר את העתירה דנא.

בעתירה מעלה העותר טענות רבות הנוגעות לפגמים שונים שנפלו לדידו בהחלטות המינהל. באופן כללי, נשענים טיעוניו של העותר על שני נדבכים מרכזיים:

בנדבך הראשון, נטען כי הסכם ההרשאה שנחתם בין העותר לבין המינהל ביום 25.2.96 עומד בתוקפו. העותר טוען כי הוא עמד בכל התחייבויותיו שנוסחו בהסכם, וכי בשל כך השתכלל ההסכם.

לעניין סוגיית הסדרת השימושים החורגים, אשר עלתה כאחד מנימוקי המינהל לאי-עמידתו של העותר בהתחייבויותיו, נטען כי זו היתה תלויה בהקצאת קרקע לעותר על-ידי המינהל - דבר שלא נעשה בפועל - ועל-כן אין לבוא לעותר בעניין זה בטרוניה.

בנוסף, נטען כי הסכם ההרשאה אינו מוגבל בזמן והוא אף אינו תלוי בתוקפן של החלטות המועצה 717 ו- 727. כך הודגש, כי החלטות אלה "נקלטו" לתוך הסכם ההרשאה ועל-כן כעת ההסכם "עומד בפני עצמו".

בנדבך השני נטען, כי דין החלטת ההנהלה השניה להתבטל, שכן היא התקבלה תוך הטעיית העותר, הצגת מצגי שווא, והיא אינה סבירה לגופה.

ראשית, נטען כי המינהל הטעה את העותר לחשוב שהמועד הקובע לביצוע העסקה הוא יום 15.11.01, ולא כפי שהיה בפועל, יום 31.12.06. נוכח הטעייה זו, נאלץ העותר להסכים לשינוי החלטת ההנהלה, וכך הוכנסו המילים "או כל החלטה שתחול במקומה" בהן נתלה המינהל בטענתו כי החלטת הנהלה זו היא החלטה מסוייגת.

שנית, נטען כי בניגוד לעמדתו של המינהל, העותר כלל לא ויתר על זכותו לבצע עסקה על-פי החלטת המועצה 717, אלא ביקש - נוכח מצג השווא שהציג המינהל - לשנות את הסכם ההרשאה, כך שבמקום החלטת המועצה 717 שהיתה אמורה לחול לצידה של החלטת המועצה 727, תחול החלטת המועצה 727 על כל השטח.

בעניין זה הודגש, כי השינוי המבוקש נגע אך לחלק קטן מהשטח, ולמעשה לא היה צורך בהחלטת הנהלה שתשנה את המצב המשפטי לגבי מרבית השטח.

לחלופין נטען, שגם אם אמנם ויתר העותר על זכותו לבצע עסקה על-פי החלטת המועצה 717, אין זה סביר כי הוא ביקש לאמץ את החלטת ההנהלה השניה, שהיא החלטה שלא מיטיבה עימו.

בהקשר זה נטען, כי אילו ידע העותר מהי המשמעות של קבלת החלטה זו, הרי שהוא לא היה מבקש את השינוי האמור.

שלישית, נטען כי החלטת ההנהלה השניה התקבלה על בסיס בקשת העותר מיום 04.11.01, אלא שבקשה זו התבקשה שלא מרצון ונוכח הטעיית העותר על-ידי המינהל.

בהקשר זה אף נטען, כי המילים "או כל החלטה שתחול במקומה" שובצו בהחלטת ההנהלה השניה שלא על דעת העותר ושלא על-פי הסכמתו, וכל זאת בידיעת המינהל ובמכוון.

הודגש כי העותר לא הבין את המשמעות של שיבוץ מילים אלה בהחלטת ההנהלה השניה, ואילו הן לא היו משובצות, אזי אין חולק כי המועד הקובע לביצוע העסקה היה יום 31.12.06.

רביעית, נטען כי תוקפה של החלטת ההנהלה השניה היה עד ליום 12.11.02, ומשפקע מועד זה ולא בוצעה עסקה, יש "לחזור" להחלטת ההנהלה הראשונה.

חמישית, נטען כי החלטת ההנהלה השניה התקבלה תוך שקילת שיקולים זרים וכי היא אינה סבירה לגופה. כך נטען, כי השיקול היחיד שהנחה את המינהל היה טובתו-שלו, וכי מכל מקום לא ניתן בגדרה משקל ראוי לאינטרס ההסתמכות של העותר {שבא לידי ביטוי בהחלטת ההנהלה הראשונה}.

בעניין אחרון זה נטען, כי אינטרס ההסתמכות של העותר צריך להוביל למסקנה כי דין החלטת ההנהלה השניה להתבטל, זאת במיוחד נוכח היותו של אינטרס ההסתמכות קשור לזכויות קנייניות.

נוכח שני הנדבכים הללו, נטען כי הסכם ההרשאה הוא ההסכם המחייב ועל המינהל לפעול בהתאם לו. לחלופין, נטען כי החלטת המועצה 972 חלה בעניינו של העותר, ועל-כן יש להחיל את החלטת המועצה 727 על כל השטח המדובר.

המינהל מצידו טוען, כי דין העתירה להידחות. לטענתו, העותר מבקש "להחיות" בעניינו את החלטות המועצה 717 ו- 727 אשר בוטלו על-ידי בית-משפט זה מחמת הפגמים שנפלו בהן.

עוד נטען, כי העותר הוא זה שבחר, בשתי הזדמנויות שונות, שלא לשכלל עסקה על יסוד החלטות אלה, בעוד המינהל פועל במרץ לאפשר שכלול עסקה. לטענת המינהל, נקודת המוצא לבחינתו של המקרה דנא היא שאלת תחולתן של הוראות המעבר שנקבעו בהחלטת המועצה 972.

כך, לעניין תחולתה של החלטת המועצה 727 בעניינו של העותר, מכח התנאים הקבועים בהחלטת המועצה 972, נטען כי זו אינה אפשרית. נטען, כי התנאי להחלת החלטת המועצה 727 הוא קיומה של החלטת הנהלה בלתי-מסוייגת להחיל החלטה זו.

הרציונאל שעומד בבסיס הדרישה הוא, כי הדבר מקים אינטרס הסתמכות לגיטימי שהחלטת המועצה 727 - ולא החלטת מועצה אחרת - תחול. עמדת המינהל היא, כי קיומה של החלטת הנהלה מסוייגת לא יוצר אינטרס הסתמכות לגיטימי ובר-הגנה שמכוחו מתחייב להחיל את החלטת המועצה 727 דווקא.

בעניין זה הודגש, כי למן שנת 1997 נהג המינהל לסייג את החלטות ההנהלה שנגעו להחלטת המועצה 727, בשל התלבטותו באשר להמשך מדיניות הקצאת הקרקעות שהיתה נהוגה בזמנו, וכי הוא הודיע על-כך למתקשרים עימו.

בעניינו של העותר, התקבלה החלטה מסוייגת {בשל המילים "או כל החלטה שתחול במקומה" שנוספו לצד האמירה כי יש להחיל את החלטה}, ולעותר לא היה הסכם השבה או הרשאה חתום, ועל-כן, כך נטען, אין הוא עומד בתנאים האמורים לצורך החלת החלטת המועצה 727 בעניינו.

עוד הוטעם, כי העותר ידע, בעת שהתנהלו המגעים לשינוי תנאי החלטת ההנהלה הראשונה, שלאחר המועד הקובע, 15.11.01, קיימת אפשרות ממשית שהחלטות המועצה 717 ו- 727 תבוטלנה על-ידי בית-המשפט, וכי לא מן הנמנע שלא ניתן יהיה לקיים עוד עסקאות על יסוד החלטות אלה.

לפיכך נטען, כי הימנעותו של העותר מלחתום על הסכם ההשבה היתה סיכון ברור וידוע, והוא מנוע עתה מלטעון כי קם לו אינטרס הסתמכות לגיטימי לביצוע העסקה.

אשר לעניין תחולתה של החלטת המועצה 717, נטען כי זו אינה רלוונטית לעניינו של העותר. כך נטען, כי בעניינו של העותר לא עמדה עוד בתוקפה החלטת ההנהלה הראשונה, כי אם החלטת ההנהלה השניה.

מעבר לכך, נטען כי העותר לא טרח להסדיר את השימושים החורגים שבשטח, ועל-כן לא התקיים תנאי הכרחי לשכלול העסקה. המינהל פירט מדוע לדידו דין טענת העותר, לפיה לא היה בידו להסדיר את השימושים החורגים משלא הקצה לו המינהל קרקע, להידחות.

נוסף על האמור, טוען המינהל כי בהתנהלותו-שלו לכל אורך הדרך לא נפל פגם אשר מצדיק את התערבותו של בית-המשפט. נטען, כי בקשתו של העותר לשנות את התנאים שנקבעו בהחלטת ההנהלה הראשונה, הצריכה קבלת החלטת הנהלה חדשה, וכי צעד זה נעשה על-ידי המינהל בתום-לב ובמהירות הדרושה נוכח סד הזמנים הדוחק, על-מנת לאפשר את שכלול העסקה.

לבסוף נטען, כי יש לפרש את הוראות המעבר שנקבעו בהחלטת המועצה 972 בצמצום, נוכח האינטרס הציבורי הנכבד בדבר צמצום הקצאת המשאבים הציבוריים באופן בלתי סביר ובלתי ראוי. הודגש כי עמדה זו התקבלה בפסיקתו של בית-המשפט.

ההכרעה בענייננו נוגעת לשאלת תחולתן של הוראות המעבר על המקרה דנא. בית-המשפט דחה את כל טענותיו של העותר, ובהתאם דחה את העתירה מהנימוקים הבאים:

ראשית, טענת העותר לפיה הסכם ההרשאה כבר השתכלל ועל-כן אין צורך לבחון את המקרה במסגרת הוראות המעבר, דינה להידחות.

שנית, החלטת ההנהלה השניה היא ההחלטה התקפה והרלוונטית לבחינת עניינו של העותר, ולא ניתן לומר כי היא התקבלה שלא על יסוד בקשתו ותוך "גניבת דעתו".

שלישית, החלטת ההנהלה השניה לא העמידה את העותר במצב שבו מתקיימים התנאים הקבועים בהוראות המעבר, ועל-כן אין הוא זכאי כי החלטות המועצה שבוטלו תחולנה בעניינו.

נקודת המוצא לבחינת המקרה דנא, כפי שכבר הודגש, היא הוראות המעבר שקבע המינהל בהחלטת המועצה 972. על-פי הוראות המעבר, המועד הקובע לבחינת עסקאות שנוגעות להחלטות המועצה 717 ו- 727, כבענייננו, הוא מועד הוצאתו של צו הביניים, דהיינו יום 15.08.01.

והנה, במועד זה עמדו בתוקפם הן החלטת ההנהלה הראשונה שקבעה את תחולתן של החלטות המועצה 717 ו- 727 בעניינו של העותר, הן הסכם ההרשאה שנחתם בין העותר לבין המינהל, והן תכנית שד/160, שאושרה עוד טרם מועד זה.

לכאורה, נראה כי העותר עומד בתנאי הוראות המעבר. אלא שבסמוך לכך ובטרם נכנס צו הביניים לתוקף, ביום 12.11.01 התקבלה החלטת ההנהלה השניה על יסוד בקשתו של העותר, כמתואר לעיל.

החלטה זו ביטלה למעשה את החלטת ההנהלה הראשונה, ועל-כן לא ניתן לומר עוד, בהנחה שהחלטת ההנהלה השניה תקפה, כי העותר עומד בתנאי הוראות המעבר בשל קיומה של החלטת ההנהלה הראשונה.

דומה כי דברים אלה ברורים מאליהם - משהתקבלה החלטת ההנהלה השניה, חדל להתקיים אינטרס ההסתמכות של העותר ככל שזה נבע מהחלטת ההנהלה הראשונה, עליו באו הוראות המעבר להגן.

לפיכך, משהתקבלה החלטת ההנהלה השניה, לא ניתן לומר עוד כי אינטרס ההסתמכות של העותר, לפיו תקודם עימו עסקה בהתאם להחלטת המועצה 717 ביחס לחלק מהשטח ולהחלטת המועצה 727 ביחס ליתרתו, המשיך להתקיים.

בשולי הדברים יצויין, כי קביעה זו אף עולה בקנה אחד עם דרכו של בית-משפט לפרש את הוראות המעבר בצמצום {ראה, למשל, בג"ץ 9151/07 טל נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.01.10)}.

כפי שהטעים המשיב בתגובתו, מטרתן של הוראות המעבר היא לאזן בין האינטרס של המתקשרים עם המינהל שהסתמכו על החלטות המועצה שבוטלו וקידמו את העסקאות שנחתמו עמם, לבין האינטרס הציבורי שמשמעו קיום מספר מצומצם ככל הניתן של עסקאות על-פי החלטות המועצה שאפשרו הקצאה בלתי-סבירה של משאבי הציבור.

בענייננו, כפי שהוסבר, אינטרס ההסתמכות של העותר, שאמנם קם בעקבות החלטת ההנהלה הראשונה, חדל להתקיים משהתקבלה החלטת ההנהלה השניה על יסוד בקשתו-שלו.

ככלל, עסקאות במקרקעין עם המינהל טעונות אישור של הנהלת המינהל, שהיא האורגן הרלוונטי במינהל בין היתר לעניינים כגון אלה. אישור הנהלת המינהל מוצא את ביטויו, בין היתר וכבמקרה דנא, בהחלטה מטעמה {גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל, א' (2004) 294}.

החלטת הנהלה מעידה למעשה על גמירת-דעתו של המינהל, הדרושה, מבחינתו, לצורך שכלול חוזה {ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, פ"ד נג(1), 743, 752 (1999)}.

קבלתה של החלטת הנהלה שמאשרת ביצוע עסקה, מעידה על הבשלת משא-ומתן שהתקיים בין המינהל לבין הצד השני - למשל בעניין החכרת הקרקע - לכדי הסכם מחייב {גם אם לא סופי}, ותוכנה צריך לבטא את ההסכמה המשותפת אליה הגיעו הצדדים.

גם ביטולה של החלטת הנהלה שמאשרת ביצוע עסקה צריך להיעשות בהסכמת הצדדים. הנה כי כן, החלטת הנהלה שמאשרת ביצוע עסקה איננה פעולה חד-צדדית. זוהי החלטה שמעגנת את ההבנות בין הצדדים למשא-ומתן, ונותנת להן תוקף מבחינת המינהל.

ראשית, לא ניתן לומר כי המינהל הטעה את העותר במכוון לגבי המועד הקובע לצורך שכלול העסקה. בנקודת הזמן שבה אירעו הדברים, לא ידע המינהל, ואף לא יכול היה לדעת, כי ביצוע חלק מהעסקאות שהתבססו על החלטות המועצה 717, 727 ו- 737 יתאפשר אף לאחר פסק-דינו של בית-משפט זה בעניין עימותת שיח חדש.

המצג שהציג המינהל בפני העותר - ולמעשה בפני מתקשרים רבים אחרים - לפיו קידום העסקה יתאפשר עד למועד כניסתו של צו הביניים לתוקף, תאם את מצב הדברים ששרר באותה העת.

כאמור, המינהל לא יכול היה לדעת כי קידום עסקאות מסויימות יתאפשר אף לאחר מועד כניסתו לתוקף של צו הביניים, ומכאן שבהתנהלותו האמורה פעל המינהל באופן סביר והגון כלפי המתקשרים עימו. יודגש גם, כי לכל אורך הדרך הבהיר המינהל לעותר כי תוקפן של החלטות המועצה עומד לבחינה בפני בית-משפט זה, וכי יישומן יהיה כפוף להחלטות בית-המשפט שתינתנה, כפי שהיה בפועל.

שנית, טענתו של העותר לפיה לא ויתר על זכותו לבצע עסקה על-פי החלטת המועצה 717, וכי החלטת ההנהלה השניה התקבלה שלא על יסוד בקשתו, דינה להידחות. כאמור, המצג שהציג המינהל בפני העותר לא היה מצג שווא.

אי-הוודאות ששררה באותה העת היתה ממשית. בחירתו של העותר לוותר על יישומה של החלטת המועצה 717, כפי שהיא באה לידי ביטוי בבקשתו מיום 04.11.01, אף אם לא הוזכרה המילה "ויתור" מפורשות, עומדת בעינה, בין שהעותר היה מרוצה מוויתור זה ובין שלא.

בהקשר זה יש לציין, כי העותר לא השיג על החלטת ההנהלה השניה שנקטה במפורש במילים "המושב [העותר] מוותר על זכותו ... ". מכל מקום, החלטת ההנהלה השניה התקבלה על יסוד הבקשה האמורה של העותר, שאף ידע - נוכח הודעתו של המינהל מיום 04.11.01, שנשלחה קודם לבקשתו של העותר - כי קיימת אפשרות שתתקבל החלטת הנהלה חדשה בעניינו.
מכאן שלא ניתן להלום את טענתו לפיה החלטת ההנהלה השניה התקבלה שלא על דעתו. יתר-על-כן, אף לא ניתן להלום את הטענה לפיה לא היה צורך בהחלטת ההנהלה השניה נוכח כך שהשינוי שהתבקש נגע אך להחלטת המועצה 717 על חלק קטן מהשטח, שכן לעותר הובהר כי ייתכן שיהיה צורך בקבלת החלטת הנהלה חדשה, ומשנתקבלה ההחלטה הוא לא השיג עליה, כמוסבר לעיל.

מכל מקום, לעותר ניתנה הזדמנות לחתום על הסכם ההשבה שמשמעותו היתה יישומה של החלטת המועצה 727 על כלל השטח, כפי שביקש, אלא שהוא מאן לעשות-כן.

לבסוף, לא למותר לציין, כי גם הטענה לפיה אין זה סביר שהעותר ביקש לאמץ את החלטת ההנהלה השניה משום שהיא לא מיטיבה עימו דינה להידחות, שכן באותה נקודת זמן לא היה זה ברור כי קבלתה של החלטת ההנהלה השניה תמנע את החלתן של הוראות המעבר {שטרם באו לעולם} ביחס להחלטת המועצה 717.

מעבר לכך, לו היה העותר חותם על הסכם ההשבה, בעקבות החלטת ההנהלה השניה, נראה שהמהלך היה דווקא מיטיב את מצבו.

שלישית, סבורני כי לא נפל פגם בשיבוץ המילים "או כל החלטה שתחול במקומה" בגוף החלטת ההנהלה השניה, וודאי שלא ניתן לומר כי מילים אלה "הוגנבו" להחלטה.

כמפורט ב- בג"ץ 10934/02 {קיבוץ כפר עזה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(5), 108 (2004)}, מקור הוספת המילים הללו, בנוסח כזה או אחר, להחלטות המינהל הוא בהשתלשלות האירועים הקשורים בדיונים בפני בית-משפט ב- בג"ץ 4432/95 {מהדרין בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.06.97)}, שעסק בתוקפן של החלטות המועצה 717 ו- 727, עוד קודם לפסק-הדין בעניין עימותת שיח חדש.

במסגרת דיונים אלה התחייב המינהל כי יודיע לכל המתקשרים עימו לפי החלטת המועצה 727 כי החלטת מועצה זו נמצאת בדיון בפני בית-משפט.

בשלב מסויים, נוכח התלבטות בדבר המשך המדיניות הנוגעת לקרקעות חקלאיות, אימץ המינהל את הנוהג לסייג את כל החלטותיו ואף את חוזי ההשבה בדרך של שיבוץ מילים אלה, ובכך ביקש להודיע למתקשרים עימו כי קיים סיכוי של ממש שמדיניותו תשתנה.

בית-המשפט סבור כי, בעניינו של העותר לא ניתן לומר כי שיבוצן של המילים "או כל החלטה שתחול במקומה" נעשה באופן מטעה ותוך "גניבת דעתו".

ראשית, כאמור, המדובר בנוהג של המינהל שהוחל על כלל המתקשרים עימו. שנית, העותר לא הביע הסתייגות מנוסח זה אלא לאחר זמן ממושך, כשידע כי משמעות הדבר היא שהחלתן של הוראות המעבר איננה אפשרית בעניינו.

בעניין זה יודגש, כי לו היה העותר מודיע מיד בסמוך לקבלת החלטת ההנהלה השניה כי הוא אינו מקבלה, שכן היא אינה תואמת את בקשתו ואין היא משקפת הסכמה בין הצדדים, נראה שהצדק היה עימו והחלטת ההנהלה השניה היתה בטלה.

אף המינהל עמד על-כך בתגובתו. אלא שלא כך היה, ועתה לא יכול העותר לדרוש את ביטול החלטת ההנהלה השניה בדיעבד נוכח רצונו להשיג תוצאות אחרות הקשורות בהוראות המעבר.

שלישית, אם היה העותר חותם על הסכם ההשבה, נראה שהיה ביכולתו לשכלל את העסקה על יסוד החלטת המועצה 727, חרף שיבוצן של מילים אלה, שכן כאמור, משמעותו של הסכם ההשבה היתה יישומה של החלטת המועצה 727.

נוכח כל האמור, בית-משפט קבע כי, החלטת ההנהלה השניה שהתקבלה בעניינו של העותר היא סבירה, וכי לא נפל פגם בהתנהלות המינהל שעשוי להצדיק את התערבות בית-המשפט.

כאמור, ברקע לדברים ניצבה מציאות של אי-וודאות שחייבה את המינהל ואת המתקשרים עימו לפעול בדרכים שונות ואף לקחת סיכונים. אחד הסיכונים שלקח העותר - ואף בדיעבד ניתן לומר כי היה זה סיכון מחושב שהיה ביכולתו להניב פירות לו היה העותר חותם על הסכם ההשבה - הוא ויתור על החלתה של החלטת המועצה 717 בעניינו, שלגבי אופן יישומה ניטשה מחלוקת בין הצדדים.
טרונייתו של העותר שנותר ללא אפשרות ליישם את החלטות המועצה 717 ו- 727 היא אמנם מובנת, אך לצד זאת יש לזכור כי מצב העניינים שאפף את התקשרותו עם המינהל חייב קבלת החלטות מהירות מצידו, והתמהמהותו היא שהובילה בסופו-של-יום לאבדן אפשרות יישומן של החלטות ההנהלה שהתקבלו בעניינו.

התמהמהותו של העותר בולטת עוד יותר על רקע התנהלותו הזריזה והעניינית של המינהל לכל אורך הדרך, ובפרט בתקופה ה"קריטית" שממועד הוצאתו של צו הביניים ועד למועד כניסתו לתוקף.

אכן, ייתכן ששיקוליו של העותר הושפעו מלחצים שהופעלו מצידו של המינהל, כטענתו, אך לחצים אלה הופעלו נוכח העובדה - שהיתה ידועה לעותר - כי החלטות המועצה 717 ו- 727 עמדו לבחינתו של בית-משפט זה, ולא מן הנמנע היה כי הן תבוטלנה, כפי שלבסוף ארע. בעשותו-כן, פעל המינהל באופן סביר ביותר.

נוכח מסקנה זו, ברי כי העותר לא עומד בתנאים הקבועים בהוראות המעבר. כמוסבר בתשובת המינהל, החלטת ההנהלה השניה היא מסוייגת בשל תוספת המילים "או כל החלטה שתחול במקומה", והעותר לא חתום על הסכם השבה.

העותר לא עומד איפוא בתנאי מהתנאים החלופיים הקבועים בסעיף 1 להחלטת המועצה 972 בדבר הוראות המעבר. העותר לא טען בדבר הצורך לסטות מהוראות המעבר במקרה דנא, ובצדק עשה כן.

כפי שהוסבר, דרכו של בית-משפט זה היא לפרש את הוראות המעבר בצמצום, וסטייה מהן אמנם אפשרית אך היא שמורה למצבים "קיצוניים", כמו למשל אי-עמידה במועדים הנקובים בהוראות המעבר בשל עיכוב מצידו של המינהל {בג"ץ 3101/08 כפר הנוער יוהנה ז'בוטינסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.09.10)}.

בית-המשפט הגיע לכלל מסקנה כי לא נפל פגם בהתנהלותו של המינהל אשר מצדיק את התערבותו. החלטת ההנהלה השניה התקבלה על יסוד בקשתו של העותר, ולא ניתן לומר, נוכח הדברים האמורים לעיל, כי המינהל הטעה את העותר.

החלטת ההנהלה הראשונה אינה רלוונטית לבחינתו של המקרה דנא, שכן היא בוטלה הלכה למעשה בהחלטת ההנהלה השניה, ומכאן שהעותר אינו עומד בתנאי הוראות המעבר מכוחה.

כאמור, החלטת ההנהלה השניה סוייגה, והעותר מאן לחתום על הסכם ההשבה. על-כן, העותר אף לא עומד בתנאי הוראות המעבר מכוחה של החלטת הנהלה זו.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

החלטות מועצת מקרקעי ישראל שבוטלו והוראות המעבר