בניה לגובה

ב- עע"מ 10277/06 {חברת פנינת אילת בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום ואח', תק-על 2010(3), 3570 (2010)} נדונה הסוגיה של בניה לגובה בסמוך לחוף הים.

בית-המשפט קבע כי נושא הבניה לגובה הוא סוגיה תכנונית במהותה שאינה חדשה {בג"צ 524/75 "הריאל" אגודה הדדית לשיכון בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד ל(1), 737 (1976); עע"מ 7801/02 מזרחי נ' מלון חוף רון בע"מ, פ"ד נח(4), 728 (2004)}.

יחד-עם-זאת, כיום אין אנו מדברים עוד בסוגיה תכנונית גרידא. התפתחות ראויה ומשמעותית שחלה בשני העשורים האחרונים בישראל עניינה בבחינת הקשר שבין התכנון לסביבה. ההכרה כי בעולם שבו הטבע הולך ונעלם - פני הנוף עוברים שינויים משמעותיים ביד אדם ותשתיות סביבתיות נהרסות - נגרמים נזקים שלעיתים לא ניתן לתקנם לחי, לצומח ולסביבה, אך גם לאדם, מחייבת אימוץ תפישה כוללת מתאימה באשר ליחסי האדם עם סביבתו.

בין היתר מדובר במדיניות תכנון אשר לצד צרכיה של האוכלוסיה ההולכת וגדלה ומחייבים פיתוח תשתיות לרווחת הציבור כולו, מביאה בחשבון שיקולים נוספים שאף הם חיוניים להבטחת איכות חייו של אותו ציבור.

נדרש איזון עדין בין אינטרס הפרט וזכות הקניין שלו לאינטרס הכלל, איזון בין אינטרס השמירה על הסביבה לאינטרסים אחרים אשר חיוניים לרווחת הציבור, איזון בין צרכי ההווה לצרכי העתיד {עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז מרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.08)}.

תפישה סביבתית כוללת אינה נדרשת אם-כן אך לצרכי ההווה אלא, נותנת את הדעת גם לעולם שאנו מותירים לדורות הבאים, מתוך הכרה והבנה כי משאבים מתכלים וכי שינויים שנעשים ביד אדם כיום, נותרים צרובים כוחותם בנופי הארץ לעד. עמד על כך גם כב' הנשיא ברק:
"האדם הוא חלק מסביבתו. הוא מקיים עם סביבתו יחסי גומלין. הוא משפיע על סביבתו והוא מושפע ממנה. הקרקע, המים, האוויר, הם היסודות לקיום האנושי. במסגרתם 'מנהלים הפרט והחברה את כל מעגל חייהם' (השופט אור ב- בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(5), 49, 62 (2002)).
הם הבסיס לקיום הפיזי. הם הבסיס לקיום הרוחני. איכות החיים נקבעת על-פי איכות הסביבה. אם לא נשמור על הסביבה, הסביבה לא תשמור עלינו. מכאן החשיבות הרבה - לכל פרט ופרט ולחברה ככלל - בשמירה על איכותה של הסביבה בה מתנהלים חיינו."
{בג"צ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3), 503 (2004)}

אכן, הגנת הסביבה היא ערובה לאיכות חיים במישור הפרטי, הלאומי והבינלאומי. ביטויה שונים ומגוונים, החל בהגנה על החי והצומח נוכוח פיתוח מואץ, וכלה באיכות המים והאוויר שאנו צורכים {ראובן לסטר, אהוד חשן סביבה, מינהל ומשפט בישראל - שורשים ובסיס (מכון ירושלים לחקר ישראל, 2003), 42}.

ב- עע"מ 10277/06 {חברת פנינת אילת בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום ואח', תק-על 2010(3), 3570 (2010)} קבע בית-המשפט כי האינטרס הציבורי בגיבוש מדיניות הלוקחת בחשבון אינטרסים סביבתיים, ואף אינטרס השמירה על הנוף כוחלק ממערך השיקולים התכנוניים, מוכרים כאינטרס לגיטימי וראוי גם מחוץ לישראל.

עניין נוסף שיש להביא בחשבון בבחינת תכליות התמ"א הוא, בניה בסמוך לחוף הים. סוגיה זו זכתה לדיון בפסיקת בית-המשפט {ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3), 385 (2002); עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.01.10)}.

יחד-עם-זאת, במקרה הנדון מדובר בהרחבת בניה קיימת בשורת הבניינים הסמוכה לחוף הים ולא בניצול פיסת קרקע נוספת בסמוך לחוף הים.

הגם שמוקדה של עתירה זו אינו בעצם השימוש בחופי הים אלא בהרחבתו של שימוש קיים, ראוי להזכיר, ברקע הדברים, כי חופי הים הינם משאב טבע שמדינות רבות בעולם הכירו בצורך לשמרו כמשאב ציבורי אשר נגיש ופתוח לציבור כולו {עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.01.10); בג"צ 5824/05 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.12.09)}.

תפישה זו אומצה גם במשפט הישראלי {חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004; חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 וחוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת, התשס"ח-2008}. הדברים נכונים ביתר שאת לישראל, מדינה קטנה שלה קו חוף ארוך, ואשר חופיה - הן לאורך הים התיכון והן חוף מפרץ אילת, הם אכסניה לתופעות טבע ונוף ייחודיות.

השמירה על חופי הים כמשאב ציבורי תוך שימור מאפייניהם הייחודיים עומדת ברקע תמ"א 13 למפרץ אילת ועמה האינטרס של הבטחת מדיניות תכנון אשר תשמר את נופו הייחודי של מפרץ אילת, את נופי הקדומים, את המפגש בין הרי אדום לים.

אינטרס זה של הבטחת ההנאה שבאפשרותו של הפרט להפיק מן הנוף הוא אינטרס מעורב, תכנוני וסביבתי, אולם בראש ובראשונה זהו אינטרס ציבורי.

שמירת ערכי טבע ונוף היא אם-כן אינטרס נוסף שראוי להילקח בחשבון בכל מהלך תכנוני.

התפיסה התכנונית המודרנית בנויה על תודעת איזון בין קדמה כלכלית ותרבותית לבין שימור פניו המקוריים של הטבע בעיצוב פני הסביבה למען רווחתו של האדם {עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.08)}.

עיון בתמ"א 13 בנסיבות המקרה דנן, מעלה כי מתכנניה שמו לנגד עיניהם את צרכי הפיתוח של העיר לצד אינטרס שימור הסביבה בה היא שוכנת, על מאפייניה.

כך, סעיף 4 לתמ"א מציין כי מטרת התכנית "... לתכנן את רצועת החוף והמים של מפרץ אילת תוך מתן דגש לשימור תכונותיהם הטבעיות והייחודיות לטובת כלל הציבור בשילוב עם צורכיהם של תושבי ומבקרי העיר אילת".
זאת, בין היתר על-ידי פיתוח ושימור החוף {סעיף 4.1 לתמ"א 13}, שמירה על ערכי הטבע בים ובחוף כמשאב לאומי {סעיף 4.2 לתמ"א 13) ואף הבטחת נגישות מרבית של הציבור אל החוף ולאורכו {סעיף 4.4 לתמ"א 13}.

תמ"א 13 מבטאת איפוא שינוי תכנוני ותפישתי השם במוקד את אפיונה של העיר אילת כעיר ימית שהחיים בה מתנהלים תוך דיאלוג מתמיד עם הסביבה.

תמ"א 13 מבקשת אם-כן לאפשר המשך פיתוח ומתן מענה לצרכי העיר אילת בהיבטים השונים של ניהול החיים בעיר, תוך שמירה על משאביו הטבעיים של המקום, מתוך ראיה ארוכת טווח.

התמ"א קובעת את הבינוי העתידי כך שיימנע המשך הבניה הגבוהה סביב חופי הים ותימנע חסימת החוף בהתאם לעקרון של הפניית צירים ומבטים אל חוף הים.

הסעיף המתווה את העקרון הכללי הינו סעיף 12.3 לתמ"א 13. הסעיף קובע כי על תכנית מקומית החלה באזור מלונאות להבטיח "שמירת מבטים וצירים, ככל האפשר, אל חוף הים ואל גופי המים".

הוראה זו נובעת מתפיסת היסוד המבקשת להפוך את אילת לעיר שפניה לים, ללא חסמים או חציצה פיסית וחזותית בין העיר לבין חוף הים. הוראה זו מממשת גם את התפישה האורבנית של עיר שנשמר בה מרחב פתוח על-ידי בניה נמוכה בקו החוף. פניה אל העתיד.

נוכוח מיקומו של הסעיף בתכנית מתאר ארצית, בראש ההיררכיה התכנונית, ניתן לומר כי סעיף 12.3 הוא בגדר "הוראת-על" בכל האמור בבניה לגובה בסמוך לחוף הים בחוף הצפוני של מפרץ אילת. הוא המתווה את העקרון בו תידרש כל תכנית עתידית באזור זה לעמוד.

העקרונות של תכנון העיר שפניה אל הים ובניה נמוכה בסמוך לחוף עומדים גם מאחורי סעיף 12.2 לתמ"א. סעיף זה מבקש ליצור איזון הכרחי בין תפישות היסוד של תמ"א 13 והרציונלים שבבסיסן, אשר מחייבים לכאורה את הותרת קו החוף טבעי ופתוח, לבין המצב הקיים, כאשר בסמוך לקו החוף ישנם בניינים ובהתחשב בזכות הקניין של בעלי הזכויות במקרקעין הללו.
האיזון שיוצר הסעיף בין החזון התכנוני של עיר הפונה לים למציאות הקיימת בכל הנוגע לניצול הקרקע עד כה הוא על דרך של הקפאת המצב הקיים.

לאמור, העקרון הכללי הוא של בניה נמוכה בקו החוף, אשר תבטיח שמירת מבטים וצירים לחוף ואל גופי המים. יחד-עם-זאת, מקום שערב כניסתה של התמ"א לתוקף היו תכניות מאושרות, לא ייפגעו מי שכבר היו להם באותה עת זכויות מוקנות במקרקעין והם יוכלו לבנות עד לגובה המירבי לפי התכניות המאושרות. במילים אחרות, פניה של הוראה זו אל העבר, אל המצב החוקי והתכנוני שקדם לחקיקת תמ"א 13.

במקרה דנן, עלתה השאלה, האם הגובה המירבי לבניה בשורת הבניינים הקרובה לחוף הצפוני צריך להיבחן לגבי כל חלקה על-פי התכנית המאושרת או שמא יש לגזור אותו מהגובה המירבי המותר לבניה למי מהבניינים האחרים שעליהם חלה אותה תכנית ומסווג תחת אותו ייעוד?

בית-המשפט קבע כי לשאלה זו יש להשיב בשלילה. התמ"א מבקשת להביא להפיכת אילת לעיר הפונה אל הים, בין היתר על-ידי בניה נמוכה בסמוך לחוף והבטחת העקרון של שמירת מבטים וצירים לחוף. מתכנני התמ"א לא הותירו מקום לספק כי לשם השגת תכלית התמ"א יש להימנע מחזרה על משגי העבר.

התמ"א מתייחסת בבירור ובמפורש לבניה הגבוהה בסמוך לקו החוף כאל משגה שיש להימנע מחזרה עליו. בהתאם לתב"ע החל על מגרשה של המערערת, הגובה המירבי המותר לבניה הוא 4.5 מטר מעל מפלס הכניסה הראשית.

למערערת אין ולא היתה כל זכות לניצול מקרקעיה מעבר למותר בתב"ע. הוראות התמ"א אינן מצמצמות במאום את יכולתה ליהנות ממקרקעיה ומשכך בית-המשפט קבע כי, דין טענתה להידחות.

פרשנותה של המערערת אינה עולה איפוא בהתאמה עם תכליות התמ"א. תמ"א 13 אינה פוגעת בקניינה.

הוראות תמ"א 13 עומדות אמנם במקום גבוה יותר מהוראות התב"ע במדרג הנורמטיבי, אולם משאין סתירה בין השתיים והתמ"א מפנה לעניין מגבלת הגובה לתכנית המאושרת, אין מקום למגבלת גובה מקלה יותר, תוך חריגה מהתב"ע התקפה ובניגוד לתכלית התמ"א.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

בניה לגובה