תכנון ובניה - כללי

הליכי התכנון לכל שלביהם מוצאים את רשות מקרקעי ישראל המופקדת על מקרקעי ישראל מעורבת עמוקות בתהליכים אלה. רשות מקרקעי ישראל החולשת על נכסי מקרקעין הפזורים בכל הארץ, על כל גווני הזכויות במקרקעין והמוחזקים בידי פרטיים ובידי תאגידים מכל הסוגים, מטבע הדברים מעורבת בתהליכי התכנון.

הצורך בחתימת הרשות ומתן הסכמתה לכל תכנית בניין עיר או היתר בניה על שטחי מקרקעי ישראל, הפכה את רשות מקרקעי ישראל לגורם דומיננטי ומשפיע בהליכי התכנון.

שיקוליה של מועצת מקרקעי ישראל בהחלטותיה הינם רבים ודנו בהם בשערים קודמים אך השיקולים התכנוניים תופסים מקום נכבד כבסיס להחלטות אלה.

במסגרת ביקורת של שיקול-דעת המועצה בהחלטותיה נבחנו תמיד גם שיקוליה התכנוניים ועד כמה עומדים הם בקריטריונים של סבירות ועוד.

הליכי התכנון במדינת ישראל, שכוללים את קביעת יעדי התכנון והמסגרת התכנונית, מופקדים לפי חוק התכנון והבניה בידיהן של רשויות תכנון שונות, ובכלל זה המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הועדות המחוזיות והועדות המקומיות. רשויות אלה משמשות כגופים המקצועיים המחזיקים בראייה תכנונית כוללת, אשר באה לידי ביטוי מעשי באמצעות תכניות מתאר ברמה הארצית, המחוזית והמקומית.

הקפדה על הכללים המותווים בתכניות אלה נושאת חשיבות רבה, באשר הן משמשות כלי רב ערך בהגשמת יעדים חברתיים, תוך איזון בין קניינו של הפרט לבין הצרכים הציבוריים {ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה חיפה, פ"ד נו(2), 466 (2001)}.

הדברים מקבלים משנה תוקף לאור אופיים האמור של המקרקעין כמשאב מוגבל, במיוחד במדינה קטנת מימדים וצפופה כישראל, והנחיצות הנובעת מכך בתכנון מדוקדק בטרם ביצוע מהלכים בקרקע, שהרי כמעט בלתי-אפשרי לתקן טעויות תכנוניות לאחר שנעשו.

אך, גופי התכנון אינם היחידים שפעולתם כורכת סביבה היבטים תכנוניים. גם להחלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל, הקובעת לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 {להלן: "חוק המינהל"} את המדיניות שלפיה פועל המינהל, נודעת השפעה על תכנון השימושים במקרקעי ישראל {דפנה ברק-ארז ואורן פרז תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר-קיימא משפט וממשל ז(2), 867 (2004)}.

משכך, כמי שמשמשת נאמן הציבור, שומה על המועצה, בקבלה את החלטותיה, ליתן משקל מרכזי לשיקולים תכנוניים, ובכלל זה ליעדי התכנון שנקבעו על-ידי הגופים המוסמכים, ולהתאים את החלטותיה ליעדים אלה, כשם שנקבע ב- ע"א 5042/96 {כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוזי ירושלים, פ"ד נג(1), 743, 759 (1999)}:

"שקילת השיקול התכנוני שעליו חיוותה העיריה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות (...) וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובניה.
מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם רשויות התכנון והבניה, הינן רשויות מינהליות, הפועלות מכוח חוק על-מנת לשרת את אינטרס הציבור, כל רשות בתחומה היא.
נוכוח הזיקה ההדוקה בין ניהול מקרקעי ישראל מחד גיסא, ובין היבטי תכנון ובניה המצויים בתחומן של הרשויות המופקדות על כך מאידך גיסא, מן הראוי הוא שתתקיים מידה של שיתוף פעולה בין הרשויות המוסמכות, על-מנת שכל רשות תוכל להציג בפני רעותה שיקולים רלוונטיים הקשורים בתחום שעליו היא מופקדת (...) במקרים שבהם שיקולים שעליהם אמונות רשויות התכנון והבניה, עשויים להשליך על ניהול מקרקעי ישראל בידי המינהל, יובאו אלה במניין שיקוליו בטרם יפעיל האחרון את סמכותו.
שהרי, ככלות הכול, האינטרס הציבורי וטובת הכלל הם המשמשים 'עמוד האש' המדריך את פעולתן של הרשויות כולן."

בהקשר זה ייאמר, כי ככל שהחלטת המועצה אינה עולה בקנה אחד עם המגמות התכנוניות שבתוקף, לא ניתן להסתפק בדרישה הקיימת כי זו תאושר על-ידי מוסדות התכנון כדי לצאת ידי חובת מתן משקל לשיקולים התכנוניים.

אכן, כפי שצויין ב- בג"צ 244/00 {עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25, 53 (2002)} בהתבסס על האמור בדו"ח ועדת מילגרום, והוזכר אף בדברי היועץ המשפטי לממשלה בהתייחס להחלטה 979, מצב שבו החלטה שהתקבלה על-ידי המועצה אינה עולה בקנה אחד עם המגמות התכנוניות, עלול להוביל גורמים מעוניינים להפעיל לחץ על גופי התכנון לאשר את אשר כבר ניתן למתיישב בהחלטת המועצה.

הדבר עלול לגרור גופים אלה לאישורן של תכניות בלתי-רצויות מבחינה תכנונית. משכך, שומה על המינהל ועל המועצה, כמי שמחוייבים בשמירה על האינטרס הציבורי מכוח תפקידם המיוחד, שלא יציבו מכשולים בפני גופי התכנון, שיקשו עליהם לעמוד בפני בקשות העומדות בניגוד לאינטרס זה.

המועצה מחוייבת, איפוא, לתת דעתה לשיקולי התכנון עוד בטרם תקבל החלטתה, לפני שייקבעו "עובדות בשטח" או שתיווצר דינאמיקה שתלך ותתגלגל עד כי יהיה קשה להשיבה לאחור.

כאשר מדובר בשיקולים תכנוניים, אין מדובר אך במובנו הגרעיני, הצר והחד ממדי של המונח, אלא גם בשיקולים חברתיים וסביבתיים וכן שיקולים ארוכי טווח "מתוך אחריות ציבורית, לאומית וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד" {עע"מ 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.09.10); עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.10.10); עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2), 153, 162 (2003)}.

כיצד ניתן לאתר את המגמות התכנוניות הקיימות? מקור מרכזי לעמידה על מגמות אלו הוא תכנית המתאר הארצית שבתוקף, היא תמ"א 35. תמ"א 35 מגדירה בין מטרותיה, מתן מענה תכנוני לצורכי הבניה והפיתוח של מדינת ישראל, תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים העירוניים וצמצום תופעת הפרבור, שמירה על עתודות קרקע עבור הדורות הבאים, תוך הקפדה על ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת, ועל האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית, ומתן עדיפות לפיתוח הפריפריה.

על מטרות אלה, בעיקרן, עמדה גם ועדת מילגרום, שציינה כי "בניה בהיקף רחב בשטחים חקלאיים במסגרת הכפלת השטח הבנוי בישראל עלולה להיות בכייה לדורות, שכן לשטחים הפתוחים יש ערך רב חשיבות. בינוי נרחב בשטחים הפתוחים יפגע בדורות הבאים שעלינו להתחשב גם בצרכיהם".

משכך, המליצה ועדת מילגרום "להתמקד בעיבוי וחיזוק הערים, ובמקרה שהדבר הכרחי - לבנות בניה רוויה בשולי הערים בלבד" {עמ' 60 לדו"ח}.

יעדי התכנון האמורים נכללו גם בחוות-דעתו של היועץ המשפטי לשעבר מני מזוז בנוגע להחלטה 979 המקורית, שם ציין כדלקמן:

"מגמת הפרבור (...) צפויה לייצר תהליך של שאיבה של שטחי מסחר ותעסוקה מיישובים עירוניים אל יישובים חקלאיים וכפריים, וזאת תוך תחרות בלתי-הוגנת עם שטחי המסחר והתעסוקה בערים ופגיעה ביכולת הקיום של היישובים העירוניים הסמוכים, ותוך השלכות על איכות החיים והסביבה ביישובים חקלאיים."

בדומה, התייחס אף בית-המשפט ב- בג"צ 244/00 {עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25, 53 (2002)} ליעד התכנוני שבמניעת פרבור, בציינו כי משיכת "אוכלוסייה חזקה יחסית אל מחוץ לערים" הינה "תופעה אשר אינה עולה בקנה אחד עם מגמות התכנון. יש בה גם להגדיל את עומסי התנועה בין הערים לבין הפריפריה, תופעה לא רצויה כשלעצמה".

המועצה מחוייבת, איפוא, לתת דעתה לשיקולים תכנוניים ולהבטיח כי החלטתה תעלה בקנה אחד עם יעדי התכנון שבתוקף, בטרם תקבל החלטה שהיא בעלת השלכות על יעדים אלה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תכנון ובניה - כללי