הוראות פנימיות

1. כללי
מעמדן של ההוראות הפנימיות נבחן לא אחת בשאלת תקפן המחייב את הרשות הציבורית או במעמדן כתקנות בנות פועל תחיקתי. ונקבע לעניין בקרות הוראות שאין נפקא מינא באשר למעמדן אלא בתי-המשפט נזקקים לביקורת הוראות על-פי עקרונות הביקורת של מהלכי הרשות הציבורית ככזו וכדברי כב' השופטת ארבל בעניין נאמן:

"אכן, הרשות המינהלית מחוייבת לעמידה בנורמות מסויימות בכל פעולותיה, יהיה סיווגן אשר יהיה. משכך, בין אם נראה בהוראות אגף השיקום תקנות, ובין אם מדיניות הנעשית לפנים משורת הדין או הוראות מינהל בעלות אופי גמיש, אלה וגם אלה אינן חסינות מביקורת שיפוטית ואם מתברר כי נפל בפעולות הרשות פגם כגון שהן מפלות, בלתי-סבירות או מבוססות על מטרות זרות או שיקולים בלתי-רלוונטיים, עשוי הדבר להוביל לפסילתן {ראו למשל בג"צ 509/80 יונס נ' מנכ"ל משרד ראש הממשלה, פ"ד לה(3), 589 (1989); בג"צ 219/81 שטרית נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3), 481, 484 (1983); בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3), 853, 858 (1993); בג"צ 516/86 שהינו נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(1), 143 (1989)...}
במובן זה, אין חשיבות לשאלה האם לפלוני אינטרס המוגן באופן אובייקטיבי בדין; במקרה שבו מסור לרשות שיקול-דעת להעניק הטבה מסויימת הן לפלוני, הן לאחרים, הרי שאף שאין היא מחוייבת להעניק את אותה הטבה כלל ועיקר, משבחרה להעניקה לאחרים, אין היא רשאית לשלול את אותה ההטבה מפלוני באין שוני רלוונטי ביניהם {ראו בג"צ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1), 191, 207-201 (1991)}.
כך בדרך-כלל, וכך, ביתר שאת, כשמדובר במדיניות של מתן הטבות שמקורן בכספי ציבור... את ההכרעה האם לקתה המדינה באפליה במקרה זה, יש לגזור, איפוא, לא מסיווג ההוראות כתקנות בנות פועל תחיקתי שאופיין מחייב או כהוראות מינהל שאופיין גמיש יותר, אלא על יסוד עצם ההצדקה להבחין בין הקבוצות שעל הפרק."
{עע"ם 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.10.09)}

כך מצינו בכל ההכרעות באשר להוראות פנימיות של רשויות ציבוריות בכל תפקודן במסגרת המשפט הציבורי.

הוראה פנימית איננה בבחינת חוק מחייב אולם כל עוד נוהגת רשות הפיתוח לפי הוראות פנימיות אלה אין היא יכולה לנהוג אפליה מתוך נימקוים פסולים. כלומר כל עוד אינו קיים נימוק כשר לכך אין על רשות הפיתוח להפלות דייר לרעה על-ידי אי-הפעלת ההוראה הנ״ל לטובתו. פרט ובכפוף לכלל הזה חפשית רשות הפיתוח לבטל בכלל את ההוראה הזאת או לשנות {בג"צ 177/62 מתילדה ברד נגד רשות הפיתוח, פ"ד ט"ז 2141 (1962)}.

רשות מינהלית אשר קבעה לעצמה הוראות פנימיות מותר לה לסטות מהוראות אלה כאשר קיימת סיבה עניינית מספקת לכך {בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(1), 421 (1980)}.

2. מה כוחן של הנחיות פנימיות
בג"צ 143/64 {סלמון אדטו נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בע"מ ואח', פ"ד יח(3), 51 (1964)} התייחס בין היתר, להנחיות פנימיות של מינהל מקרקעי ישראל בק"ע מכירת נכסים. בית-המשפט ציין כי הנחת היסוד של העותר, לפיה הוראות אלו הן חוק בל-יעבור, הינה מוטעית מיסודה ודבר כזה לא נאמר על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק מעולם בהחלטותיו.

בית-המשפט מפנה ל- בג"צ 160/58 {שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג(2), 891 (1959)} בו אמר כב' השופט צ' ברנזון כי "הוראות אלו, המכילות הנחיות וכללים להתנהגותם של הפקידים, מהוות מדיניות מוצהרת של הממשלה בשטח פעולה מסויים, הידועה היטב לציבור המעוניינים, וסטיה ממנה שיש בה כדי לפגוע באינטרס של מעוניין כזה מהווה עילה לבית-משפט זה להתערב ולמנוע את הפגיעה".

בהמשך מובאת ציטטה מ- בג"צ 74/51 {ארגון הקבלנים נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ה(3), 1544 (1951)} לפיה "מן הדין גם שהמדיניות תבוצע בדרך צודקת. רצוננו לומר, כי על הרשות המוסמכת, בבואה לבצע את המדיניות, לא לנהוג בדרך של אפליה או משוא פנים".

עוד ציטטה מובאת מ- בג"צ 177/62 מתילדה ברד נ' רשות הפיתוח, פ"ד טז(3), 2141 (1962)} בו נדחתה טענה שרשות הפיתוח חייבת לפעול בהתאם להוראה פנימית על עריכת מכרז.

מכל האמור מסיק בית-המשפט במקרה זה כי ההוראות הוצאו על-ידי המינהל - או על-ידי קודמיו - להדרכת פקידיו, והפה שאסר הוא הפה המתיר. המינהל יכול לבטל או לשנות הוראה זו או אחרת בכל עת. כמו-כן, מבחינת הסדר המינהלי הפנימי, אף אין מניעה לכך שהמינהל יורה לפקידיו לסטות מאחת ההוראות הללו במקרה ספציפי זה או אחר.

"אולם נכון הדבר, שעצם הוצאת ההוראות, אפילו הן פנימיות, נוטעת בלב האזרח ציפייה לכך, שהמינהל יכלכל את מעשיו בהתאם להוראות אלו, וכן רשאי האזרח לצפות לכך שסטיה מן ההוראות תבוא רק מטעמים עניינים סבירים. נראה לי... שהחובה להראות שקיים טעם סביר לסטיה מן ההוראות הפנימיות, מוטלת על הרשות המוכרת. את חוקיות פעולתה של הרשות יבדוק בית-משפט זה על-פי העקרונות הכלליים החלים על התערבותו בפעולותיהם של רשויות מינהליות. בעשותו כן הוא ישים, כמובן, את ליבו לאופין המיוחד של פעולות המינהל בנוגע למכירת נכסים."

העתירה נדחתה.

ניתן לסטות מהכללים שבנוהל באותה דרך בה הם נקבעו, אולם כל עוד לא נתקבלה החלטה אחרת בדרך זו, שרירים הכללים וקיימים, ועל הרשות לנהוג לפיהם {בג"צ 340/84 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' רשות שדות התעופה ואח', פ"ד לח(3), 354 (1984)}

נוהלים פנימיים ותוצאות החריגה מהם נדונו ב- ה"פ (ת"א) 420/87 {מיקרו-דף בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ ואח', תש"מ(2), 485 (1987)} המבקשת עתרה לבית-המשפט למתן פסק המצהיר כי אסור למשיבה 1 - חברת החשמל, לרכוש מערכת ציוד מסויימת מאת המשיבות 2 ו- 3 בלא מכרז וכן צו המצהיר כי החלטת המשיבה 1 לרכוש את המערכת מהמשיבות 2 ו- 3 וכל הצעדים שנעשו בעקבותיה, במידה ונעשו, הינם נגועים בפסלות ודינם להתבטל.

השאלה המרכזית עליה נסב הדיון היתה באם חברת החשמל חייבת לערוך מכרז לצורך רכישת הציוד הנדון? בית-המשפט ציין כי לחברת החשמל נוהל כתוב, הקרוי "נוהל רכישת טובין, קבלת שירותים, הזמנת עבודות ומכירת טובין על-ידי החברה". על-פי אחד מסעיפי נוהל זה קיימת חובת מכרז לצורך הזמנת ציוד שערכו עולה על 2,000 דולר אלא-אם-כן חל על המקרה אחד מן החריגים המפורטים בנוהל.

לגבי חריגים אלה נאמר כי אין הם בבחינת מאגר, שממנו רשאית החברה או יותר נכון אלה המינהלים אותה, לבור להם את ה"נימוק" הנוח, שאמור להצדיק קבלת החלטה שלא לנהוג בדרך של מכרז, שאין בינה לבין נימוקי הנוהל ולא כלום". במילים אחרות, קודם מחליטים שלא להוציא מכרז, ולאחר מכן מחפשים אחר ה"חריג" שיצדיק את ההחלטה.

לדעת בית-המשפט, לאחר שמיעת העדויות ובדיקת המסמכים, הדברים הנ"ל משקפים את מה שאירע בפועל בעניין זה. לא היה ספק לבית-המשפט שקודם הוחלט להזמין את הציוד ללא המכרז ורק בדיעבד, כשהיה על המחליטים גם להסביר את התנהגותם, הם חיפשו אחר נימוק להחלטתם. מסקנתו הראשונה של בית-המשפט היתה שלעניין ההסתמכות על חריגי הנוהל - לוקה התנהגותה של חברת החשמל בחוסר תום-לב מובהק.

בית-המשפט ציטט בעניין זה, מדברי כב' השופט א' ברק {בג"צ 731/86 מיקרו דף נ' חברת חשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2), 449 (1987)} אשר קבע כי "כל חברה הפועלת בתחומי המשפט הפרטי, חייבת לפעול בתום-לב. משמעותו של תום-לב זה בתחום המשא-והמתן החוזי הינה הגינותו של גוף הפועל למען האינטרסים שלו. זו הגינות של יריב. לא כן חברת החשמל, ממנה אנו דורשים תום-לב ברמה גבוהה יותר. זוהי הגינותו של הנאמן על האינטרס הציבורי", ובהמשך נאמר כי "מי שקיבל זכיון מהציבור, צריך להתנהג כלפי הציבור באופן המצדיק הענקת זכיון זה. אין בעל הזכיון עושה בתוך שלו. הוא עושה למען הציבור ועל-כן חב לו חובות מהמשפט הציבורי".

עולה מכאן, לדברי בית-המשפט, שהמעמד של חברת החשמל הינו מחייב ביותר ומשמעות הדברים לעניין דנן היא כי גם בבחינת חובת המכרז על-פי נוהל פנימי, לרבות החריגים הפוטרים ממכרז, חייבת חברת החשמל לנהוג ב"תום-לב ברמה גבוהה".

המכרז, אומר בית-המשפט, הוא אמצעי יעיל וטוב המאפשר לחברה לבחון הצעות שונות, מגורמים שונים, על-מנת לבור לה את ההצעה הטובה ביותר, מכל הבחינות. אולם במקרה זה לא רק שלא נערך מכרז אלא אף לא קדמה להחלטה על הזמנת הציוד כל חקירה ובדיקה אשר תצדיק פניה ללא מכרז.

בית-המשפט מוסיף ומציין כי גם בהנחה שהוחלט על ההזמנה, בהסתמך על החריג הנ"ל, הרי שבשלב מסויים, עוד בטרם ניתנו אישורים סופיים להזמנת הציוד, נודעו לחברת החשמל פרטים ועובדות נוספות אשר בעטיים חדל החריג הנ"ל עליו הסתמכו, להיות רלבנטי. על-כן, מאותו רגע שהוברר כי אין בסיס להסתמכות האמורה על החריג, היתה החברה חייבת לצאת במכרז ולא היתה זכאית לחפש אחר רווח והצלה בסעיף אחר של החריגים. לגבי אפשרות הסטיה מהוראות הנוהל הפנימיות ציטט בית-המשפט מדברי כב' השופט ש' לוין ב- בג"צ 340/84 {"אגד" בע"מ נ' רשות שדות התעופה, פ"ד לח(3), 354 (1984)} אשר קבע כי רשות ציבורית רשאית לסטות מהנחיותיה הפנימיות אם קיימת סיבה מספקת לכך. אין כוחו של הכלל האמור יפה במקרה שבנוהל נקבעה רשימה סגורה של סטיות אפשריות ממנו ואשר המקרה הנדון אינו כלול בה.

לגבי ההצדקה, שנטענה על-ידי חברת החשמל, לסטיה מן הנוהל ואשר נקבה בחיסכון הכספי שהחברה תשיג על-ידי הרכישה המתוכננת, קבע בית-המשפט כי אכן, חיסכון כספי הוא דבר חשוב ביותר אך כלל לא הוכח שיהיה במקרה זה חיסכון כאמור, וזאת עקב היעדר השוואה ממשית של מחירים. "בין השאר מיועד מכרז למטרה זו, שכן על-ידי מכרז ניתן לקבל הצעות שונות וניתן לבחור את ההצעה הזולה ביותר. מכל מקום יש אפשרות של בחירה. בענייננו לא נעשתה כל בדיקה ממשית".

בהמשך הדברים נאמר כי "החיסכון המדומה של כסף, אין בו לשמש הצדקה להימנעות ממכרז. האינטרס של חברת החשמל, וכוונתי לאינטרס הציבורי של חברה ציבורית, הוא דווקא להוציא מכרז, שיאפשר לה לבחון הצעות שונות, בטרם תכריע בשאלה אצל מי להזמין את המערכת הנדונה".
המשיבות טענו כי אם יחוייבו לערוך מכרז הרי שאלמנט הסודיות, הכרוך בכל מכרז, ייעלם שכן המבקשת מכירה את פרטי הצעתן של משיבות 2 ו- 3, ועל-כן תזכה בעדיפות בלתי-מוצדקת.

על טענה זו השיב בית-המשפט כי "ככל שקיימת חשיבות לסודיות במכרזים, חשיבות יתר לקיום החוק, ויש להעדיף שיקול זה בענייננו".

טענה נוספת של המשיבות היתה שקיים ביניהן הסכם מחייב שאותו גם על בית-המשפט לכבד. גם טענה זו לא נתקבלה על-ידי בית-המשפט לא מן הבחינה העובדתית, שכן נקבע שהסכם מחייב כאמור אינו קיים ולא מן הבחינה המשפטית. בנקודה זו אומר בית-המשפט כי אפילו היה חוזה מחייב לא היה בכך כדי להיות מכשול על דרך חיובה של חברת החשמל להוציא מכרז. "לא יעלה על הדעת שקיומו של חוזה, שהוא בסך הכל ביטוי משפטי להתעלמות מהוראות המחייבות את חברת החשמל, יהווה מגן להפרת החוק ולפגיעה באינטרס הציבורי". חברת החשמל פעלה שלא כדין ואין להתיר לה את הפרת הדין באיצטלה של טענת כיבוד החוזה.

לאור האמור, נקבע כי חלה על חברת החשמל החובה לצאת למכרז אם רצונה לרכוש את הציוד הנדון.

ב- בג"צ 528/81 {"ספרא" - ספרים וכתבי עת נ' שר הבריאות ואח', פ"ד לז(3), 561 (1983)} נדונה סוגיית חובת מכרז מכוח הנחיות פנימיות. העתירה נסבה על החלטת המשיבים לא לקיים מכרז לאספקת כתבי-עת רפואיים אלא להזמין את כתבי העת הרפואיים משתי חברות בחו"ל, אשר עיסוקן כעיסוקה של העותרת. טענת העותרת היא כי בכך סטו המשיבים מהוראות תקנות כספים ומשק (תכ"מ) הקובעות נוהלי רכישת טובין ושירותים באמצעות מכרזים.

נקבע כי הוראות אלה הן בבחינת הנחיות פנימיות שהמינהל קבען לעצמו וההלכה היא כי חייבת הרשות הציבורית, בדרך-כלל, לפעול על-פי ההנחיות, הקובעות את דרכי פעולתה, אך אין זו חובה מוחלטת, ורשאית היא הרשות לסטות מהן כאשר קיימת הצדקה לכך. עוד נקבע כי אין מצויה הוראה בדין, המחייבת את המדינה לפרסם מכרזים להזמנת כתבי עת רפואיים. במקרה זה נפסק כי מצויות סיבות טובות וענייניות המצדיקות את סטיית המשיבים מההנחיות הפנימיות שבתכ"מ.

העתירה נדחתה.

מה מעמדן של הוראות פנימיות של החשב הכללי, מעמדן על-פי דין לעניין מכירת נכסי המדינה? ב- בג"צ 106/66 {אהוד חיים נ' מנהל מחלקת עבודות ציבוריות, פ"ד כ(3), 203 (1966)} מחלקת עבודות ציבוריות הוציאה מכרז פומבי, בהתאם להוראות הפנימיות של החשב הכללי, למכירת שני מתקני ערבול. הוועדה, שנועדה לצורך המכרז, המליצה לקבל לגבי מתקן אחד את הצעתו של העותר ולגבי מתקן אחר את הצעתו של מציע אחר. חרף המלצה זו החליט המשיב לדחות את הצעת העותר, ומכאן הצו על תנאי שהוצא נגדו.

נקבע כי מבחינת הדין היתה המכירה יכולה להעשות בכל דרך שנראתה למנהל המחלקה (או לסגנו) בעצה אחת עם חשב המחלקה, מכוח חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951. אולם, מבחינה מינהלית לא נמצאה עילה לסטות מדרך המכרז. צויין כי במקרה דנן אין להוראות החשב הכללי (וממילא לוועדה) שום מעמד על-פי דין לעניין מכירת נכס המדינה הנדון, לעומת מעמדו הברור של המשיב כאחד המורשים למכור, מכוח החוק הנ"ל. עוד נאמר כי לעצם הסטיה מסדרי המינהל השיגרתיים יש משקל לכאורה להוכחת השימוש לרעה בסמכות.

עצם הוצאת ההוראות, אפילו הן פנימיות, נוטעת בלב האזרח ציפיה לכך שהמינהל יכלכל את מעשיו בהתאם להוראות אלו, וכן רשאי האזרח לצפות לכך שסטיה מן ההוראות תבוא רק מטעמים ענייניים סבירים, והחובה להראות שקיים טעם סביר לסטיה כנ"ל מוטלת על הרשות המוכרת. הכוונה היא ל"עול הראיה" גרידא (לסיכון שבהיעדר ראיות נוספות עלול, אך אינו חייב, בית-המשפט להסיק מן הסטיה את השימוש לרעה בסמכות), להבדיל מ"עול ההוכחה" הנשאר על העותר הטוען את השימוש לרעה.

במקרה דנן הצדיק המשיב את הסטיה מסדרי הנוהל השגרתיים, שבגדר הוראות החשב הכללי בכך שהחליט להסתלק מעצם הרעיון למכור את המיתקן הנדון, אך למעשה הנימוק היה נמיכותו הרבה של המחיר המוצע. השאלה שנשאלה היתה אם נימוק זה ראוי לשמש (בנסיבות המקרה) הצדק להחלטת המשיב.

את התשובה ראה בית-המשפט לנכון להסיק מן העקרונות הכלליים החלים על סוגיית השימוש לרעה בסמכות, כאשר אין תוקפים את תום-ליבה של הרשות (יצויין כי כאן לא הוטל ספק בתום-ליבו של המשיב). בית-המשפט הדגיש כי אין תום-לב הוא לבדו, שולל בהכרח את השימוש לרעה בסמכות. שכן אין תום-לב לבדו, היסוד היחידי הנדרש בניהול מכרז.

כן נאמר כי בעניין כגון זה, שבו יש לרשות שיקול-דעת, החופשי מסייגים מיוחדים, מכוח חיקוק, חלילה לו לבית-המשפט להפריע לרשות בבחירה כנה של כל פתרון הנראה לה ובלבד שהפתרון לא יחרוג מתחום אלה שלהם יש לצפות מרשות סבירה. נאמר כי במקרה כגון זה, מבחינה כללית, על מורשה ציבורי למכירה לחפש פתרון הולם תוך התלבטות בין שני שיקולים מנוגדים. אחד לטווח קצר, והוא להשיג עכשיו לאוצר המדינה את המחיר הגבוה ביותר עבור המתקן הנדון; ובנסיבות דנן יפעל השיקול הזה נגד מכירתו של המתקן לעותר, לפי המכרז הנדון. ולעומתו שיקול אחר לטווח-ארוך, והוא שלא לחבל בשיטת המכרזים המועילה, על-ידי יצירת רושם (אפילו מוטעה) אצל מציעים סבירים שאין יותר טעם להשקיע עמל וכסף כדי להשתתף במכרזים הואיל וממילא הם אינם אלא אחיזת עיניים.

העותר הצהיר שאין הוא מייחס למכרז דנא אחיזת עיניים מלכתחילה ולכן, אמר בית-המשפט, נראה שעל דעתו של כל מציע סביר צריך להתקבל (בנסיבות העניין) נימוקו של המשיב שלא למכור המתקן נוכח ההפרש הרב לרעה בין המחיר המוצע לבין המחיר שלו מותר היה לצפות. "ממילא אין מקום לומר שהמשיב השתמש לרעה בסמכותו על-ידי מתן החלטה בלתי-סבירה בעליל". הצו על תנאי בוטל.

מה הדין במקרה של סטיה מהנחיות פנימיות של רשות ציבורית ואי-קיומה של חובת מכרז? ב- בג"צ 840/79, המ' 830/79, 860/79 מכרז הקבלנים והבונים בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד לד(3), 729 (1980)} ארגון קבלני בניין, ארגון של תעשיינים לבניה טרומית וכן קבלנים ובעלי מפעלים לבניה טרומית ביקשו בעתירתם צו המופנה אל המשיבים, שמטרתו למנוע כריתת הסכם בין המדינה ובין שני תאגידים זרים להקמת מפעלים לבניה טרומית ובניה מתועשת בארץ.

בא-כוח העותרים טען, בין היתר, שהמשיבים היו חייבים לפרסם מכרז לביצוע עבודות הבניה ולחילופין, שהם לא נהגו, במקרה דנא, לפי הכללים שנקבעו בתקנון בענייני כספים ומשק, הינהוג במשרדי הממשלה. כב' השופט י' כהן קבע כי אין כל הוראה בדין המחייבת את המדינה לפרסם מכרזים לביצוע עבודות בניה, אך בתקנון הנ"ל נקבעו כללים בדבר מסירת עבודות בניה לקבלנים. עוד נאמר כי בפני בית-המשפט הוצגו הכללים שנקבעו על-ידי משרד השיכון ובהם התנאים למסירת עבודות שלא על-ידי מכרז אלא בדרך משא-ומתן עם הקבלנים ועל-פי הוראות אלה לא היתה כל מניעה לניהול משא-ומתן ישיר לשם התקשרות עם המפעלים הזרים, ללא פרסום מכרז.

אמנם הוראה מסויימת לא קויימה במקרה זה אך אין בכך כדי לפגוע בתוקף ההתקשרות הצפויה שכן, לפי ההלכה הפסוקה "רשות ציבורית חייבת בדרך-כלל לפעול על-פי ההנחיות, שבהן היא קובעת לעצמה דרכי פעולה, אך אין זו חובה מוחלטת והרשות רשאית לסטות מההנחיות כאשר יש הצדקה לכך."
{ראה בג"צ 143/64 סלמן אדטו נ' עמידר בע"מ, פ"ד יח(3), 51 (1964); בג"צ 210/52 מרכז רהיטי "לכל" נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ו(1), 795 (1952)}

נקבע כי הסטיה, בנסיבות מקרה זה, היתה מוצדקת.

גם הטענה הנוספת לפיה המשיבים היו חייבים, לפני ההתקשרות עם המפעלים הזרים, להציע לעותרים לכרות עמם הסכמים דומים לא נתקבלה על-ידי כב' השופט י' כהן. צויין כי אמנם במספר פסקי-דין בעבר העביר בג"צ תחת שבט ביקורתו פעולות ממשל בעלות אופי כלכלי אך באותם המקרים מדובר היה על פעולות המבוססות על חיקוקים, והשאלה שעמדה לדיון היתה, האם הרשות השתמשה כדין בשיקול-דעתה על-פי אותם חיקוקים. התערבות בתי-המשפט בחוזים עסקיים של הממשלה ושל רשויות ציבוריות עלולה לשים מכשולים ניכרים בפני פעילות כלכלית של מוסדות השלטון ואף לגרום נזקים כבדים. העתירה נדחתה.

בג"צ 160/58 {שמעון שניידר ואח' נ' מנהל רשות הפיתוח ואח', פ"ד יג(2), 891 (1959)} דן בתוקפן של הוראות פנימיות והוראות מינהליות. הדירות בהן מתגוררים המבקשים רשומות על-שם רשות הפיתוח. הרשות עומדת למכור אותן לפלוני והמבקשים טוענים כי לא ניתנה להם זכות הקדימה, הינהוגה ברשות הפיתוח, לרכוש את דירותיהם בתנאים שווים. יצויין כי בעניין זה קיימת הוראה מינהלית, שהוצאה על-ידי מחלקת המכירות שבאגף הנכסים של האוצר, ולפיה צריכה רשות הפיתוח לנהוג לפי סדר מסויים במכירת נכסים התפוסים על-ידי דיירים.

בית-המשפט קבע כי ההוראות הפנימיות הנ"ל אין להן תוקף של חוק והן אינן מטילות חובה חוקית על הפקידים לנהוג על פיהן, אך הוראות אלו, המכילות הנחיות וכללים להתנהגותם של הפקידים, מהוות מדיניות מוצהרת של הממשלה, בשטח פעולה מסויים, הידועה היטב לציבור המעוניינים, וסטיה ממנה, שיש בה כדי לפגוע באינטרס של מעוניין כזה, מהווה עילה לבג"צ להתערב ולמנוע הפגיעה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הוראות פנימיות