מסירת מסמכים לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998,

1. חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998
חוק חופש המידע, שנחקק בשנת 1999, מעגן את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מידע מרשויות הציבור. שורשיה של הזכות לקבלת מידע מרשויות הציבור עוגנו בפסיקה מקדמת דנא. החוק הרחיב את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מהרשויות מידע אף בנושא שאין להם נגיעה ישירה בו. בבסיסה של הזכות לקבלת מידע מספר רציונאליים. הזכות למידע נתפסת כחיונית לצורך מימוש זכות היסוד החוקתית לחופש הביטוי והבעת הדעה. היא מהווה תנאי להגשמתה של זכות הציבור לדעת, וליכולתו של הציבור לבטא את דעותיו ועמדותיו בגדרו של השיח הציבורי, ועל-כן הינה חיונית לקיומו ולתפקודו התקין של המשטר הדמוקרטי.

כן משמשת הזכות לחופש המידע אמצעי חיוני בידי הציבור להפעלת פיקוח וביקורת ראויים ויעילים על הרשויות לשם הבטחת תפקודן התקין. בנוסף, משקפת זכות זו את הרציונאל הרואה ברשות הציבורית כנאמן הציבור, אשר המידע הנאסף על ידה הינו לטובת כל אחד מיחידיו {עע"ם 7024/03 עורך-דין אריה גבע נ' יעל גרמן ואח' (06.09.06); וכן ראו: עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון "הארץ" (19.01.06); עע"ם 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ (01.02.06); עע"ם 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1), 465, 470; בג"צ 5771/93 ציטרין נ' שר המשפטים, פ"ד מח(1), 661, 673).

סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע, לאמור: "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". זכות זו אינה מוחלטת, אלא יחסית, והחוק מסייגה בהוראות שנקבעו בסעיפים 8 ו- 9 לחוק. סעיף 8 מאפשר דחיית בקשות במקרים מסויימים, כמו למשל כאשר הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי-סבירה; וסעיף 9 לחוק מפרט מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו. סעיף 9(א) עוסק במידע שנקבע קטגורית כי הרשות הציבורית לא תמסרו, זאת מחמת פגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים, כמו למשל ביטחון המדינה; וסעיף 9(ב), שבעניינו נסבה המחלוקת בתיק שלפנינו, מונה רשימת סוגי מידע שאין הרשות חייבת למסרו.

לענייננו רלבנטיים ארבעה סעיפי-משנה שבסעיף 9(ב) לחוק, הנוגעים למידע שאין חובה למסרו, זאת אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב, פרטי משא-ומתן, דיונים פנימיים ברשויות הציבוריות וסודות מסחריים או מקצועיים. להלן לשון הסעיפים האמורים:

"(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
...
(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב;
(3) מידע על אודות פרטי משא-ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות;
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהם או יועציהם, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות-דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
...
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה ..."

סעיף 10 לחוק דן בשיקולי הרשות הציבורית כאשר זו נדרשת להחלטה אם לחשוף מידע שאינה חייבת לגלותו, ומורה כי "בבואה לשקול סירוב למסור מידע... מכוח הוראות סעיפים 8 ו- 9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה".

על כך מוסיף סעיף 11 לחוק מעין מסננת נוספת של מידתיות, לפיה מידע שאין הרשות חייבת למסרו לפי סעיף 9 לחוק, אשר ניתן לגלותו תוך עריכת שינויים או השמטת פרטים ללא הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות הציבורית - על הרשות למסרו בהתאם.

סעיף 17(ד) לחוק עוסק בשיקולי בית-המשפט בהידרשו להורות על חשיפת מידע, וקובע כי "על-אף הוראות סעיף 9, רשאי בית-המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על-פי דין".

2. מידע אודות מדיניות המצויה בשלבי עיצוב
הסייג לחובת גילוי המידע הקבוע בסעיף 9(ב)(2) לחוק, המורה כי אין חובה למסור "מידע על אודות מדיניות המצויה בשלבי עיצוב", הינו סייג שמהותו זמנית. סייג זה נועד לאפשר לרשות "לעצב לה מדיניות בתחום מתחומי פעילותה מבלי שתידרש לחשוף בפני הציבור את פרטי המדיניות המתגבשת כל עוד לא הושלמה המלאכה", זאת מתוך גישה, לפיה "חשיפת פרטים שהינם בבחינת 'חצי מלאכה'... עשויה להטעות את הציבור ולהסיט את הדיון ממוקדו" (עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, פסקה 15 לפסק-הדין).

סייג זה חל בעיקרו על חשיפת מידע אודות המדיניות המתגבשת. עם-זאת, ייתכן כי יהיו מקרים שבהם ניתן להחיל הסייג האמור גם על מידע עובדתי שנאסף על-ידי הרשות בשלב גיבוש המדיניות, וההכרעה בשאלת גילוי מידע זה אמורה להתקבל בהתחשב במהות העניין, באופיו של המידע העובדתי ובפגיעה האפשרית בצדדים שלישיים כתוצאה מחשיפתו (לעיל).

3. מידע אודות סוד מסחרי או מקצועי
סעיף 9(ב)(6) לחוק מסייג את חובת גילוי המידע אודות סוד מסחרי או מקצועי, המצוי בידי הרשות הציבורית, בין אם מדובר בסוד מסחרי של הרשות הציבורית ובין אם עסקינן בסודו של צד שלישי. המונח סוד מסחרי יכול לחבוק, בין השאר, הן את יסודות העסק הפנימיים - כמו למשל: הפעלה טכנית, שיטות עבודה, תהליכי ייצור, ארגון מינהלי ושווק; והן את יסודותיו החיצוניים - כגון לקוחות, ספקים, תקציב ומוניטין; ובלבד שהמתחרה יוכל לעשות בהם שימוש בפעילות העסקית המתחרה (כפי שהגדיר זאת פרופ' טדסקי במאמרו "סודות עסקיים" הפרקליט לה 26, הגדרה שאף אומצה בפסיקה (עת"מ (ת"א) 1149/02 קו שירותי רפואה בע"מ נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו - פסק-דינה של כב' השופטת ד"ר ד' פלפל).

4. מידע אודות פרטי משא-ומתן עם צד שלישי
סייג נוסף בדבר מידע שאין חובה על הרשות הציבורית למסרו, הנו זה שנקבע בסעיף 9(ב)(3) לחוק, בדבר "מידע על אודות פרטי משא-ומתן עם גוף או אדם אחר מחוץ לרשות". סייג זה נועד להבטיח את חופש ההתקשרות החוזית בין הפרט לבין הרשות הציבורית, הואיל וחשיפת פרטים לציבור אודות המשא-ומתן החוזי עלולה לפגוע במשא-ומתן עצמו ובתוצאותיו.

5. מידע אודות דיונים פנימיים
ומכאן לסייג לחובת גילוי המידע, לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק, המתיר לרשות הציבורית שלא למסור מידע בעל אופי פנימי. מדובר במידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות פנימיות, תחקירים פנימיים, וכן חוות-דעת פנימיות, טיוטות, עצות או המלצות שניתנו בתהליכי קבלת ההחלטות.

הסייג הנדון לחובת מסירת המידע משקף אינטרס ציבורי בדבר הגנה על תהליך מובנה ומושכל של גיבוש מדיניות וקבלת ההחלטות ברשות הציבורית. הוא נועד להבטיח את תקינות פעולת הרשות, להגן על איכות החלטותיה ולשמור על האפקטיביות של תהליך קבלתן. בבסיסו של הסייג עומדת ההערכה, שבאה לביטוי בדברי ההסבר להצעת החוק, לפיה "לא ניתן לקיים דיונים כנים במסגרת פעילותה של הרשות, אלא-אם-כן יובטח מעטה מסוים של חיסיון לתהליך גיבוש שיקול-הדעת של הרשות ולתהליך הביקורת הפנימית של הרשות" (הצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, ה"ח 2630).

הסייג נובע מההכרה בחשיבותם של הדיונים הפנימיים ברשות הציבורית, אגב החלפת עמדות וחיווי-דעות בשיג ושיח פנימי חופשי, לקראת עיצוב מדיניות וקבלת החלטות. בהקשר הנדון נפסק, כי "סייג זה נוצר מתוך ההנחה כי הליך קבלת ההחלטות ברשות, שחיוני הוא לצורך תפקוד הרשות ומילוי התפקידים והמשימות שעל ביצועם הופקדה, מחייב חילופי דעות, העלאת רעיונות, תהיות ומחשבות בין הגורמים הרלוונטיים ברשות", וכי ביסודו עומד החשש, כי מתן פומבי לדיונים הפנימיים עלול להניא את עובדי הרשות "מלהתבטא בחופשיות ומלבחון את כלל הנושאים, העמדות והנתונים כדבעי", וכפועל יוצא מכך - לפגום בתהליך גיבוש ההחלטות ולהסב נזק ממשי לאינטרס הציבורי {עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, פסקה 15 לפסק-דינה של כב' השופטת ארבל).

כפי שבואר בפסיקה, חשש זה "מבוסס על התודעה, פרי שכל ישר ונסיון חיים, כי חשיפת תיעוד המשקף תהליכי עבודה פנימיים עלולה לחבל בחופשיות השיח והאינטראקציה הפנימית, ולפגוע בפתיחות הנדרשת בהחלפת דעות ובחילוקי-דעות שהם חיוניים לתהליך מושכל של גיבוש מדיניות וקבלת החלטות ברשות הציבורית" {עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, בפסק-דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה; וכן ראו: בג"צ 2534/97 ח"כ יהב נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נא(3), 39, 44; עע"ם 9135/03 בעניין המועצה להשכלה גבוהה, לעיל; ע"א 7759/01 הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' משרד המשפטים, פ"ד נח(5), 150, 159-158)}.

על-כן, בצד אינטרס השקיפות והגילוי העומד ביסוד חוק חופש המידע, הכיר המחוקק גם בקיומו של האינטרס הציבורי שלא לחייב את פרסום הדיונים הפנימיים לקראת עיצוב מדיניות או קבלת החלטה, זאת להבדיל מההחלטה או המדיניות עצמן, שאמורות להתפרסם ולהיות חשופות לביקורת הציבור.

6. יחסיות הסייגים ואיזון האינטרסים הנדרש
הסייגים האמורים לחשיפת מידע אינם מוחלטים אלא יחסיים, שכן סעיף 9(ב) לחוק אינו קובע כי המידע לא ייחשף, אלא אך כי הרשות הציבורית אינה חייבת לגלותו. ההחלטה, האם לחשוף מידע שאין חובה לחשפו לפי הסעיף האמור, נתונה לשיקול-הדעת הרחב של הרשות, וחלים עליה כללי היסוד של המשפט המינהלי בעניין אופן הפעלת שיקול הדעת, ובכללם - קבלתה בגדרו של מיתחם הסבירות והיעדר שיקולים זרים {עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, בפסק-דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה}.

בהקשר זה נפסק, כי כאשר חל אחד החסיונות הקבועים בסעיף 9(ב) לחוק, עדיין מדובר בחיסיון יחסי, ויש צורך בעריכת איזון אינטרסים, הן על-ידי הרשות הציבורית - לפי סעיף 10 לחוק, והן על-ידי בית-המשפט - כקבוע בסעיף 17(ד) לחוק; וכי "ככל שלאינטרס שעליו מצביע המבקש, בין האינטרס הפרטי ובין האינטרס הציבורי, משקל כבד יותר - כך תגבר הנטיה להורות על חשיפת המידע למרות סעיף החיסוי" {כב' השופטת נאור ב- עע"מ 1825/02 מדינת ישראל נ' איגוד בתי אבות - א.ב.א, פ"ד נט(3), 726, 738).
במסגרת שיקול-הדעת של הרשות הציבורית אם לסרב לחשוף מידע פנימי, שמא לגלותו, ועל רקע משקלה הרב של הזכות לחופש המידע וחיוניותה לזכויות הפרט ולמשטר הדמוקרטי, על הרשות לבחון את מכלול השיקולים הרלבנטיים, ולאזן, בנסיבות הקונקרטיות של כל מקרה נתון, בין אינטרס הציבור שבאי-גילוי המידע לשם הבטחת תקינות פעולתה של הרשות הציבורית והאפקטיביות של תהליכי קבלת ההחלטות בה, לבין האינטרס של הפרט בחשיפת המידע, וזאת, בין השאר, גם על-פי מבחן המידתיות שנקבע בסעיף 10 לחוק.

עם-זאת, אין הרשות נדרשת להראות כי תיגרם, או עלולה להיגרם, "פגיעה מיוחדת" לפעולתה, אם יחשף המידע {ראו: עע"ם 9135/03 בעניין המועצה להשכלה גבוהה, לעיל, בפסקאות 21-20 לפסק-דינה של כב' השופטת חיות; עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, בפסקאות 17 ו- 18 לפסק-הדין; עע"מ 1825/02 בעניין איגוד בתי אבות, לעיל, 739}.

עוד הובהר בפסיקה, בכל הנוגע למידע פנימי, ובפרט בשלב של עיצוב מדיניות, כי בחלקם הארי של המקרים "משקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום תוכנם של שלבים מקדמיים של עיצוב מדיניות או של התייעצות לצורך קבלת החלטה, פחות במידה ניכרת עד מאוד ממשקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום החלטה, מדיניות או עמדה עקרונית אחרת, וזאת בשל הרצון לאפשר לרשות להשלים מלאכתה ומתוך הידיעה כי ההחלטה או המדיניות עצמן תהיינה גלויות בפני הציבור" (עע"ם 7024/03 בעניין גבע, לעיל, פסקה 16 לפסק-הדין; וכן ראו: בג"צ 5734/99 עומר נ' הרב יצחק עידן (17.8.00)).

הסקירה הנ"ל מתוך דברי בית-המשפט ב- עת"מ (יר') 483/06 {קיבוץ אילות נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 2007(4), 3376 (2007)} עתירה מינהלית בגדרה מבקש העותר, קיבוץ אילות, לקבל לידיו, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, את כל המסמכים הקשורים להסכם בין משיב 1, מינהל מקרקעי ישראל, לבין משיבה 2, חברת אקווריה בע"מ, בדבר הרשאה לתכנון, בנוגע להקמת פרוייקט תיירותי שיוזמת המשיבה מצפון לאילת, בקרקע שהמשיב מייעד להקצות לה בפטור ממכרז.

מדובר בפרוייקט תיירותי ייחודי ורב-היקף, שיוזמת משיבה 2, חברת אקווריה בע"מ, המתוכנן לרכז מספר אתרי בידור ואטרקציות תיירותיות, לרבות: מתקני שעשועים, פארק מים, בתי קולנוע, חנויות, מסעדות, מרכז כנסים, מגרש גולף בינלאומי ואמפיתיאטרון רב-תכליתי.

הפרוייקט, שההשקעה בו מוערכת בכ- 290 מיליון דולר, מתוכנן בתחום של רצועת שטח צרה שממערב לקו הגבול הבינלאומי עם ירדן ומצפון לרצועת חוף אילת, בשטח כולל של כ- 1,311 דונם. מדובר בשטח שבבעלות משיב 1, מינהל מקרקעי ישראל, אשר חלק ניכר ממנו - כ- 800 דונם - משמש כיום את העותר, קיבוץ אילות, לחקלאות, על-פי הסכם חכירה תלת-שנתי עם המינהל.

אקווריה ביקשה להקצות לה את השטח האמור בפטור ממכרז, לפי תקנה 25(14) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, והגישה בקשה מתאימה לוועדה המשותפת למשרד התיירות ולמינהל. במקביל, היא ביקשה מהמינהל הרשאה לתכנון המיזם התיירותי, ואף פנתה למרכז ההשקעות להכיר במיזם כמפעל מאושר.

העתירה נדחתה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מסירת מסמכים לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998,