החלטות מועצת מקרקעי ישראל - הנחיות מינהליות

1. כללי
רשות מינהלית מוגבלת בהפעלת שיקול-דעתה על-ידי ההלכות הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית; עליה לשקול את כל השיקולים הרלוואנטיים להשגת תכלית החוק ולהימנע מלשקול שיקולים זרים; עליה להפעיל את שיקול-דעתה בשיוויוניות ולהימנע מאפליה; עליה לנהוג בהגינות וביושר; ועליה לפעול על-פי סטנדרט התנהגות המצוי במיתחם הסבירות. סטנדרט זה משקף, בין היתר, את האיזון הראוי בין השיקולים הרלוואנטיים השונים. הוראות כלליות אלה חלות על כל המקרים שבהם נתון לרשויות מינהליות שיקול-דעת.

בנוסף עליהן קיימות גם הלכות מיוחדות. בין הלכות אלה נמנית ההלכה המורה כי רשות מינהלית שהוציאה הנחיות מינהליות חייבת, ככלל, לפעול על-פי הנחיותיה ולא לסטות מהן ללא הצדקה מיוחדת.

פעולות בניגוד להלכות המגבילות את ההפעלה של שיקול-הדעת המינהלי הן בדרך-כלל עילות לפסילת החלטות מינהליות {ראה סיכום עילות הפסילה ב- בג"צ 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 441 ,421 (1980); בג"צ 376/81 לוגסי ואח' נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2), 449, 459 (1981)}.

אף קיימת חפיפה בין עילות אלה {לשיטת השופט ברק ב- בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3), 729, 744 (1980) ניתן לכלול את כולן בעילת חוסר-הסבירות}.

2. סטיה בלתי-מוצדקת מהנחיות מינהליות
יסודה של עילת פסלות זו הוא בתורת ההנחיות המינהליות. ככל מעשה מינהל, אף ההנחיות המינהליות כפופות להלכות הכלליות בדבר הפעלת שיקול-הדעת המינהלי. הנחיה מינהלית שאינה עומדת בקריטריונים המפורטים לעיל, תיפסל.

לעומת-זאת, להנחיה מינהלית העומדת בתנאים אלה משקל סגולי גדול יותר מאשר למעשי מינהל אינדיווידואליים. מן האחרונים נדרש להימצא במיתחם הסבירות, דהיינו להיות אחת מן החלופות השונות הסבירות בנסיבות העניין.

מיתחם הסבירות נקבע על-ידי בית-המשפט, אשר לא יתערב בשיקול-דעתו של המינהל גם אם חלופה אחרת מזו שבחר בה המינהל נראית לו עדיפה.

ההנחיה המינהלית מגובשת לאחר בדיקת הנתונים הרלוונטיים על-ידי אנשי המקצוע בתחום שאליו מתייחסת ההנחיה והממונים על קביעת מדיניות הרשות. הרשות עצמה בוחרת את החלופה שבעיניה היא הדרך הראויה. בחירת החלופה אינה נעשית בלחץ הנסיבות של מקרה פרטיקולארי, אלא בגדרה נקבעת מדיניות. ההנחיה היא כללית, והיא משקפת את סטנדרט ההתנהגות הראוי (בעיני הרשות) במקרים דומים, ובכללו את האיזון הראוי בין אינטרסים שונים שיש לקחת בחשבון.

אומנם, ההנחיה אינה קובעת נורמה משפטית, אך היא מתקרבת ליצירת נורמה {י' זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח, (תשמ"ח) 18, 38}.

עם-זאת, ההנחיה המינהלית היא גמישה. שמור שיקול-הדעת לסטות ממנה במקרים המתאימים. ואולם, לנוכח הפגיעה בוודאות ובשיוויוניות שיש בסטיה מן ההנחיות וציפיית האזרח כי הרשות תפעל על-פי הנחיותיה, דרושה הצדקה עניינית וסבירה לסטיה.

בספרו של H.W.R ,WADE, ADMINISTRATIVE LAW (6TH. ED., 1989) 424 נאמרו הדברים הבאים בהתייחס לפסקי-דין אנגליים שפסלו החלטות רשויות שניתנו בסטיה מההנחיות המינהליות שהוציאו:

"THESE ARE REVEALING DECISONS. THEY SHOW THAT THE COURTS NOW EXPECT GOVERNMENT DEPARTMENTS TO HONOUR THEIR PUBLISHED STATEMENTS OR ELSE TO TREAT THE CITIZEN WITH THE FULLEST PERSONAL CONSIDERATION. UNFAIRMESS IN THE FORM OF UNREASONABLENESS HERE COMES CLOSE TO UNFAIRNESS IN THE FORM OF VIOLATION OF NATURAL JUSTICE, AND THE DOCTRINE OF LEGITIMATE EXPECTATION CAN OPERATE IN BOTH CONTEXTS".

כב' השופט זוסמן עמד על השלכת ההנחיה המינהלית על החלטת הרשות ב- בג"צ 246/71 {מגרש מסודר בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כו(1), 449, 452 (1972)}:

"... ואף אם אין להנחיות האמורות כוח של דין, הלכה פסוקה היא, שרשות מינהלית אינה חפשיה לסטות ללא נימוק סביר מן העקרונות שהיא קבעה לפעולתה. הרשות חייבת לנהוג יחס שווה בשווים, שאם לא תעשה כן, תהא בזאת משום אפליה פסולה, המשמשת עילה להתערבותו של בית-משפט זה."
{ראה גם בג"צ 160/58 שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג, 891 (1959); בג"צ 143/64 אדטו נ' עמידר, פ"ד יח(3), 51, 57 (1964); בג"צ 340/84 אגד נ' רשות שדות התעופה, פ"ד לח(3), 354, (1984); בג"צ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3), 742 (1978); בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421 (1980); והשווה לדברי השופט בך ב- ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לז(1), 337 (1983)}

ההנחיה המינהלית, הקובעת כאמור את הסטנדרט הראוי, נותנת בידיו של בית-המשפט כלי המאפשר פיקוח שיפוטי דווקני יותר על שיקול-הדעת המינהלי. שוב אין מסתפקים בבדיקה אם היתה חריגה ממיתחם הסבירות, אלא בוחנים אם היתה חריגה מסטנדרט ההתנהגות הראוי, כפי שייקבע על-ידי הרשות המינהלית עצמה. עמד על כך פרופ' זמיר במאמרו הנ"ל, שם, 22:

"בהיעדר הנחיות קשה לו לבית-המשפט, בעיקר במתכונת המקובלת כיום בבית-המשפט הגבוה לצדק, לוודא את כל השיקולים שבפועל הדריכו את הרשות המינהלית, ולכן גם קשה לו לעיתים מזומנות לבקר באופן יעיל את שיקול-הדעת, כל זמן שההחלטה של הרשות המינהלית נמצאת במתחם הסבירות. לעומת-זאת, כאשר קיימות הנחיות מינהליות, קל הרבה יותר לבדוק אם ההנחיות עומדות במבחן ההלכות המחייבות את המינהל הציבורי, כגון מבחן השיקולים הענייניים, ובמקרה של סטיה מן ההנחיות לברר אם יש הצדקה לסטיה בנסיבות המקרה."

הפרת חובת ההגינות: חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן מהמשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עימם. ואולם, חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי, ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי {בג"צ 262/62 פרץ נ' המועצה המקומית כפר שמריהו, פ"ד טז, 2101 (1962); בג"צ 294/75 בן-חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד ל(1), 412 (1975); בג"צ 135/75 סאי-טקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673 (1975); בג"צ 840/79, מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3), 729 (1980); בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2), 449 (1981); וראה גם ג' שלו דיני חוזים (תש"ן), 661-660}.

המינהל רשאי לקבוע בהנחיות מינהליות את רשימת החריגים לכלל המורה על הקצאת קרקעות במיכרזים פומביים. יחד-עם-זאת, המינהל השאיר לעצמו את שיקול-הדעת לסטות מן ההנחיות (וכאמור, רשות זו נתונה לו ממילא). ואולם, הסטיה מותרת רק מסיבות ענייניות וסבירות.

החריגים משקפים את מדיניות הקצאת הקרקע במקרים שבהם האינטרס לרווח כלכלי מקסימלי ושיקולים נוספים שביסוד שיטת המכרזים הפומביים, נסוגים מפני אינטרסים ציבוריים אחרים. העדפת האינטרס הכלכלי במקרים הנכנסים לגדר ההנחיה המינהלית תוך התעלמות מן האינטרסים שביסוד ההנחיה מהווה סטיה בלתי-מוצדקת הפוסלת את ההחלטה. עמד על כך הנשיא שמגר ב- בג"צ 653/89 {ברכה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.08.89)}:

"החלטות בעניין מקרקעין אינן יכולות להתעלם מן הצרכים החיוניים של מפעל, שהרי הרצון לפתח את התעשיה והמסחר ולאפשר קיומו של מפעל-אף הם אינטרס לגיטימי. אם אכן מסתבר כי מפעל פלוני זקוק באופן חיוני לשם תפעולו הנאות לחלקה הצמודה לשטח שנמצא כבר בהחזקתו ואשר איננה חיונית במידה דומה לאף גורם אחר, אין הצדקה לכך שבעל המפעל יידרש להתחרות בתנאי מכרז עם צדדים מעוניינים נוספים שאין להם אותו צורך חיוני אשר אותו הוא מוכיח... אי-שקילת השיקול הרלבנטי האמור, היא, במקרה דנן, בעלת משמעות מיוחדת, שהרי העותר פנה וחזר ופנה וביקש את ההקצאה במשך שנים."
{מתוך דברי כב' השופטת דורנר ב-בג"צ 4422/92 {שלמה עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז(3), 853 (1993)}

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

החלטות מועצת מקרקעי ישראל - הנחיות מינהליות