הפקעה - כללי

1. תכלית פקודת הרכישה לצורכי ציבור
תכלית פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "הפקודה") היא להבטיח הפקעה כדין. הפקעה של מקרקעין למטרה ציבורית ללא תשלום פיצויים תיחשב, בדרך-כלל ובכפוף לחריגים המפורשים הקבועים בפקודה, לפגיעה בקניין העולה על הנדרש ולפיכך כהפקעה שאינה כדין. הכלל בפקודה הינו כי על הרשות המפקיעה מוטלת חובת תשלום פיצויי ההפקעה {ראו סעיפים 3(ד), 12 ו- 18 לפקודה}.

הזכות לפיצויי הפקעה מתגבשת עם פרסום הודעת ההפקעה. עצם חובת תשלום פיצויי ההפקעה לרוב אינה שנויה במחלוקת שכן המחלוקת הינה באשר לשיעור הפיצוי ולא לגבי עצם החבות.

הפקודה קובעת כי שר האוצר פטור מאחריות רק לאחר ששולמו פיצויי ההפקעה {ראו סעיף 18 לפקודה}. לצד כלל זה, קובעת הפקודה חריגים מפורשים לחובת הפיצוי וזאת בשני הקשרים: בסעיף 16 מטעמי התיישנות מקום בו נערכה התדיינות; ובסעיף 20(2) מטעמי צרכים ציבוריים מסוימים השוללים או מפחיתים פיצויי ההפקעה.

הפקודה רואה איפוא את חובת הפיצוי ככלל ואת שלילת הפיצוי לרבות מטעמי התיישנות כחריג. תפיסה זו מתחמת את גבולות חריג ההתיישנות בפקודה לגבולות הקביעה המפורשת בלבד, שכן הפטור מתשלום הפיצויים מותנה בהוראה מפורשת בחוק {חנוך דגן קניין על פרשת דרכים (2005), 131-130 (להלן: "דגן, פרשת דרכים"); בועז ברזילי "פיצויי הפקעה" מקרקעין א/5 (2002), 86, 112 (להלן: "ברזילי")}.

בהיעדר קביעה מפורשת, שולט הכלל הרחב של חובת פיצוי ללא מגבלה ושתיקת המחוקק היא "שתיקה מדעת". כלומר, ההסדר המשתמע בפקודה הוא, שאם לא הושלשו פיצויי ההפקעה, תביעת פיצויי ההפקעה אינה מתיישנת {דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור זל נ' עיריית פתח-תקווה, תק-על 2013(1), 11178 (2013)}.
2. הפקעה לפי חוק תכנון ובניה
המדינה רשאית, היא או רשויותיה, לבצע רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין למען מטרה ציבורית, מכוחם של דברי חקיקה אחדים, לעיתים אף ללא תשלום פיצויים. פרק ח' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מסמיך את הוועדה המקומית לתכנון ובניה להפקיע מקרקעין למטרות ציבוריות שונות.

הפקעה תוכל להתבצע בהתמלא מספר תנאים: קיומו של צורך ציבורי מסויים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסויים למקרקעין המסויימים המיועדים להפקעה וקיום צורך במקרקעין המסויימים על-מנת לממש את הצורך הציבורי {עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.07.08)}.

בהתקיים התנאים ולאחר שהוחלט על מתווה של הפקעת מקרקעין, על הרשות לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, לשם מימוש מטרת ההפקעה. חובה זו חלה גם בשלב ביצוע פעולת ההפקעה {בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.11.88); עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.05.05)}.

עיכוב בפעולת הרשות יכול להיות פועל יוצא של הימנעות מנקיטה בהליכי הפקעה לאחר שאושר תכנון {עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.10)}. ביסוד חובת השקידה הראויה המוטלת על הרשות עומד אינטרס ציבורי כפול: חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות.

חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה החוקתי של הזכות לקניין. לאור האמור, כאשר הרשות משתהה מעבר לפרק זמן סביר במימוש מטרת ההפקעה באופן המעיד על זניחת הצורך הציבורי, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים {עע"ם 5841/06 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' קוטלר, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.11.07)}.

יחד-עם-זאת, בבוא בית-המשפט לברר האם השיהוי שחל בהתנהלות הרשות מצדיק מתן סעד לבעלי הקרקע, עליו לבחון מהו הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו, ומהו הנזק הצפוי להיגרם לאינטרסים הכלל-ציבוריים כתוצאה מביטול ההפקעה {בג"צ 1135/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.03.94); עע"מ 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון נ' יחזקאל מזובר, תק-על 2012(4), 8499 (2012)}.

3. זכותו של הנפגע לפיצוי
נקודת המוצא בדיון בתביעה לפיצויי הפקעה הינה כי מי שנפגע עקב הפעולה התכנונית, זכאי לפיצוי שיעמידו במצב בו היה אלמלא ההפקעה. הפיצוי לא נועד להיטיב את מצבו מחד ולא לגרום לו נזק או הפסד מאידך {ע"א 499/87 בטאט נ' "קרתא" חברה לפיתוח מרכז ירושלים, פ"ד מד(1), 105 (1989); ע"א 589/87 משרד השיכון נ' בירנבוים, פ"ד מט(1), 625 (1995); ע"א 2991/06 מנשה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.11.07); ע"א 3079/08 מדינת ישראל נ' הקדש קרן עזרה ע"ש יעקב הייטנר, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.07.12); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}.

עם-זאת הזכות לפיצויים עשויה להיסוג מפני אינטרסים נוגדים. כך למשל בחלוף תקופת ההתיישנות נחסמת תביעתו של בעל המקרקעין {דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.03.13)}. כן נקבעו בדין סייגים לזכות הבעלים לפיצוי ונקבעו נסיבות בהן רשאית הרשות המינהלית להפקיע מקרקעין ללא תשלום פיצויים. אלו הן הוראות ההפחתה.

עוד נזכיר כי הפיצוי בגין הפקעת מקרקעין מחושב, בדרך-כלל, בהתאם לשווי המקרקעין שהופקעו, נכון למועד ההפקעה. פיצוי זה ייקבע על-פי שווי המקרקעין בעסקה שבין מוכר מרצון לקונה מרצון {ראו ע"א 8937/08 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' חביב אללה, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.12.11); ע"א 3015/06 מדינת ישראל נ' פינקלשטיין, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.12.08); ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מינהל מקרקעין ישראל, מחוז הצפון, פ"ד מ(4), 154 (1986)}.

בתי-המשפט הכירו בכך שפיצוי שכזה אינו פיצוי מלא {ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}.
על-אף שהפסיקה מדגישה את הזכות ל"פיצוי נאות" בגין ההפקעה, בפועל-פיצויי הפקעה המשולמים מכוח כלל חיקוקי ההפקעה אינם מיטיבים את מלוא הנזקים שגרמה ההפקעה לבעל הקרקע המופקעת. שלוש סיבות עיקריות לכך.

ראשית, אין בעל הקרקע זכאי לפיצוי בגין עוגמת הנפש שנגרמה לו מעצם היסוד הכופה שבהפקעת מקרקעיו {ראו יפעת הולצמן-גזית "בין המשפט, האישיות והמבנה המוסדי: פיתוחם של דיני הפקעת מקרקעין בפסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים" עיוני משפט כט 311 (2006), 314 (להלן: "הולצמן-גזית-פיתוחם של דיני הפקעה"); סעיף 9(א) לפקודת הדרכים}.

שנית, הפיצוי בגין ההפקעה מחושב לפי שווי שוק של הקרקע ואינו מביא בחשבון את ערכה האישי-סובייקטיבי לבעליה, למשל כשמופקע בית מגוריו או קרקע שמעובדת בידיו או בידי משפחתו ויש לו ערך רגשי כלפיה {הולצמן-גזית- פיתוחם של דיני הפקעה, 314}. בספרות אף הובעה הדעה שראוי להביא בחשבון את ערכו האישי של הנכס המופקע באופנים שונים {דגן, פרשת דרכים, 145-141}.

עוד נטען בספרות כי קושי להעריך את הנזק האישי אינו מצדיק שלא לשלם פיצוי בגינו, בדומה לפיצוי שדיני הנזיקין מעניקים בגין כאב וסבל {שם, בעמ' 131}.

שלישית ועיקר, נגרמת לבעל הקרקע פגיעה נוספת ומשמעותית כל אימת שהרשות עושה שימוש בהוראות ההפחתה ונמנעת מלשלם פיצוי מלא בגין הקרקע המופקעת.

בתי-המשפט הכירו כי הנזק שנגרם לבעל המקרקעין שהופקעו אינו מצומצם רק לשווי המקרקעין שהופקעו {ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח-תקווה, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.03.13)}.

הפקעת נכס מקרקעין עלולה, במקרים רבים, לפגוע חמורות במצבו הכלכלי של הנפקע, מעבר לשוויה של הקרקע. נכס מקרקעין עשוי להיות נכס רב משמעות מבין נכסיו של הנפקע. עקב שלילת קניינו נגרם לנפקע נזק ישיר כמו גם פגיעה בזיקה ובקשר שלו לקרקע.

מצבו הכלכלי של הנפקע עלול להיפגע קשות. לנזק הישיר עשויים להתווסף מעגלים נוספים של נזקים עקיפים. נטילת ביתו, שדהו או מקור פרנסתו של אדם עלולה ליצור תגובת שרשרת של נזקים, אשר עלולים להפוך אדם בעל בסיס כלכלי יציב לעני חסר כל. מתן הפיצוי נועד איפוא למנוע את הרחבת מעגלי הנזק הנגרמים כתוצאה מההפקעה.

ישנם מקרים שבהם פיצוי בעל המקרקעין בגובה שווי החלק שהופקע, אפילו פיצוי על נזקים הנובעים מתפיסת החלק המופקע אינו מאפשר לבעל המקרקעין לעמוד באותו מקום בו היה עומד אלמלא ההפקעה, שכן ההפקעה משפיעה לעיתים גם על שווי יתרת המקרקעין שבבעלות.

לעיתים הפקעת חלק מהמקרקעין משביחה את יתרת המקרקעין, כמו למשל מקום שבו ההפקעה מאפשרת גישה נוחה יותר למקרקעין, מאפשרת שימוש ציבורי שיש בו יתרונות לשאר המקרקעין וכדומה. מנגד, ייתכנו מצבים בהם הפקעת חלק מהחלקה תביא לפגיעה בשווי יתרת המקרקעין גם אם אין בהפקעה כדי למנוע שימוש סביר ביתרה.

על הפגיעה בשווי יתרת החלקה בשל השימושים הצפויים בשטח המופקע זכאי בעל המקרקעין לפיצוי בגדרה של הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 פגיעה עקב תכנית {ראו למשל ד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' וארון, פ"ד לה(1), 561, 574 (1980)}. ירידת ערך המקרקעין שלא הופקעו בשל התכנית, תזכה לפיצוי מהוועדה המקומית, כפוף לתנאי הוראות סעיף 197 הנ"ל.

גם בכך לא די, שכן לעיתים כתוצאה מההפקעה עצמה עשויים להיגרם לבעל המקרקעין נזקים נוספים מעבר לירידת שווי יתרת המקרקעין. על-כן, פסקו בתי-המשפט כי בעל המקרקעין עשוי לזכות בפיצוי גם בגין נזקים נלווים, כגון הוצאות העברה של העסק שניהל במקרקעין למקום אחר, פגיעה במוניטין, הפסדי רווחים בשל המעבר וכדומה {ע"א 9396/07 כסלו נ' חברת רכבת ישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.11.10)}.

על-כן, בקביעת הפיצויים יש אכן להתחשב בעקרון גם בהוצאות נלוות של בעל הזכויות כתוצאה מההפקעה. הוצאות העברת העסק מהמקרקעין המופקעים, הפסד רווחים בתקופת המעבר, הפסד מוניטין של עסק עקב מעבר למקום חלופי וכדומה {ראו גם א' קמר דיני הפקעת מקרקעין, כרך שני (מהדורה שביעית, 2008), 580, 584}.

הפיצוי בגין הפסד רווחים ופגיעה במוניטין יינתן בדרך-כלל כאשר מופקעים המקרקעין במלואם או בחלק ממשי, באופן שמחייב העברת העסק שנוהל במקרקעין למקום אחר.
שאלת זכותו של בעל מקרקעין לפיצוי בגין פגיעה בשווי יתרת המקרקעין שלא הופקעו, מעוררת קשיים רבים. סעיף 12(ח) לפקודה קובע כדלקמן:

"12. תקנות בעניין הערכת הפיצויים
כמו-כן יביא בית-המשפט בחשבון את הנזק, אם יש נזק, שנגרם לבעל מחמת ניתוקה של הקרקע הנרכשת לצרכי ציבור מקרקע אחרת השייכת לאותו בעל, או מחמת כל השפעה מזיקה אחרת שתהא נגרמת לאותה קרקע אחרת בשל השימוש בסמכויות המסורות בפקודה זו."

בתי-משפט קבעו כי הזכות לפיצוי קמה לבעל מקרקעין שהופקעו רק אם הנזק הנוסף - ההשפעה המזיקה - ליתרת המקרקעין נובעת מפעולת ההפקעה עצמה {ראה ד"נ 29/69 אביבים בגוש 3947 בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כד(2), 397 (1969)}.

בהתאם נפסק כי אם הנזק, הפגיעה בשווי של יתרת המקרקעין, נובע מהשימושים בקרקע שנתפסה ולא מההפקעה, לא יהיה בעל המקרקעין זכאי לפיצוי על-פי הפקודה {ראה למשל בג"צ 43/79 גולדנברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מרחב תל אביב, פ"ד לג(3), 122 (1979)}.

כך גם ב- ע"א 439/72 {מיכקשווילי נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1), 533 (1974), קבע בית-המשפט כי אין לפצות בעל מקרקעין שחלקם הופקע, בגין ירידת ערך ליתרת המקרקעין שנבעה מהקמת גדר במקרקעין שהופקעו. בית-המשפט ציין, כי הנזק נגרם עקב השימוש במקרקעין שהופקעו ולא עקב ההפקעה.

לפגיעה ביתרת שווי המגרש חשיבות גם לשלב ההפקעה עצמה ולא רק לשלב הפיצוי. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, הדן בדרך ביצוע ההפקעה קובע:

"190. ביצוע ההפקעה
(א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הוועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של שר האוצר או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לעניין המקרקעים העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבנייני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש."

ב- עע"מ 1975/01 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6), 638 (2002)} דן בית-המשפט העליון בפרשנות הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק הנ"ל. באותו מקרה, הציג בית-המשפט שתי שאלות עקרוניות שמתעוררות ביחס להחלת ההגנה של הפחתת השווי לפי סעיף 190(א)(1) סיפה.

האחת, אם ניתן לקבוע כי רק הפחתה בשווי יתרת המגרש הנובעת מביצוע ההפקעה בפועל תובא בחשבון לעניין תחולת ההגנה, או שמא נאמר כי גם הפחתת שווי של יתרת המגרש שנגרמה עקב התכנית מקימה את ההגנה האמורה.

השאלה השניה נגזרת מהראשונה: אם נקבע שאדם זכאי ליהנות מהגנת הפחתת השווי גם אם הפחתה זו היא תוצאה של התכנית ולא רק של ההפקעה בפועל, יהה צורך לקבוע מהו השלב שבו יש להעלות את טענת ההגנה האמורה, והאם יש לשלול את ההגנה כאשר היא מועלית לראשונה רק בשלב ההפקעה.

על השאלה הראשונה השיב בית-המשפט, כי ניתן להכיר בהגנת הפגיעה ביתרת שווי גם אם הפגיעה נובעת מהתכנית. לגבי שאלת עיתוי העלאת הטענה נקבע כי נוכח מעמדה של זכות הקניין ובהתחשב בחולשתה היחסית של זכות ההתנגדות לתכנית, יש לאפשר לבעל המקרקעין בנסיבות מתאימות שימוש בהגנה של הפחתת שווי כמשמעותה בסעיף 190(א)(1) סיפה לחוק גם בשלב ההפקעה בפועל, אף אם הפחתת השווי מקורה בתכנית.

עם-זאת מתן האפשרות להעלות את "הגנת יתרת המגרש" בשלב ביצוע ההפקעה כפוף למגבלות הנובעות מעקרונות השיטה המשפטית. כך הדבר, למשל, כאשר העלאת ההגנה בשלב ההפקעה אינה עולה בקנה אחד עם עקרון תום-הלב, או כאשר עקב השתהותו של בעל המקרקעין נפגע באופן בלתי-סביר אינטרס הסתמכות מבוסס.

כך יהיה בוודאי כאשר ניתן לקבוע כי בעל מקרקעין התעלם ביודעין בשלב התכנון מכך שחלק מהקרקע מיועד להפקעה באופן המוביל להפחתת שווי יתרת המגרש, אף שניתנה לו הזדמנות הולמת לתקוף את התכנית, שאז יהיה הוא מנוע בשלב ביצוע ההפקעה מלהעלות את טענת ההגנה המעוגנת בסעיף 190(א)(1) סיפה.

בית-המשפט מדגיש כי קבלת טענת ההגנה תעמיד את הרשות בפני ברירה, ויתור על ההפקעה או הפקעת החלקה בשלמותה ותשלום של מלוא שווי החלקה.

נזכיר כי הליך הפיצוי בגין נזקי הפקעה על-פי חוק התכנון והבניה הוא הליך דו-שלבי. השלב הראשון הינו שלב פרסומה של התכנית שלפיה ישונה ייעוד המקרקעין המיועדים להפקעה. בשלב זה זכאי כל נפגע לפיצוי על-פי הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. פיצוי זה כפוף למגבלות הקבועות בסעיף ובהן מועד הגשת הבקשה, הסייגים לפיצוי, דרך הגשת התביעה וכדומה.

השלב השני הוא שלב ההפקעה בפועל - מסירת החזקה והעברת הזכויות הקנייניות לועדה המקומית. בשלב זה עומדת לבעל המקרקעין זכות תביעה לפיצוי בגין נזקי ההפקעה כאמור בסעיף 190 לחוק התכנון והבניה ופקודת הרכישה {ראו על הפיצוי הדו-שלבי ב- ע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, פ"ד נו(2), 365 (2001) (להלן: "עניין עזר"); בג"צ 62/61 זקס ועליאש נ' הוועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר ירושלים, פ"ד טו 1516, 1521 (1961)}.

הואיל ומדובר בפיצוי דו-שלבי, ברי כי הפיצוי הכולל אינו יכול לעלות על מלוא נזקיו של בעל המקרקעין. יתרה מזו, בכל שלב נבחן נזק אחר. בשלב התביעה על פגיעה בתכנית, כפי שצויין לעיל, זכאי הבעלים לפיצוי רק בגין אותם נזקים הקשורים סיבתית לאישורה של התכנית הפוגעת. בשלב תביעת פיצויי ההפקעה, זכאי בעל המקרקעין רק לפיצוי בגין אותם נזקים הקשורים סיבתית להפקעה בפועל.

לפי סעיף 12ח לפקודה (ראה לעיל) הביטוי "השפעה מזיקה" כולל בחובו מיתחם רחב של נזקים שעשויים להיגרם ליתרת החלקה. הביטוי לא זכה לליבון מעמיק בפסיקה ולא נקבעו מבחנים להגדרת אותה "השפעה מזיקה" {ת"א (חי') 770-07 פייג ישראל ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, תק-מח 2013(2), 5251 (2013)}.

4. הפחתת הפיצוי
בחוקי ההפקעה השונים נקבעו הוראות המגבילות את זכות הפיצויים, דהיינו, הוראות הפוטרות את הרשות המפקיעה מתשלום פיצויים עבור חלק מהשטח המופקע. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע בסעיף 190(א)(1) כי בהפקעת מקרקעין לצרכי ציבור כמפורט בסעיף, לא תשולם תמורה עבור שטח שאינו עולה על 40% משטח המגרש.

הנחת המוצא להענקת הסמכות לרשות להפקיע חלק מקרקע ללא תמורה היתה כי השימוש הציבורי שייעשה בשטח שהופקע ישביח את יתרת המקרקעין. במהלך השנים התלבטו בתי-משפט בשאלה האם יש מקום להפחתת הפיצוי גם מקום שבו הוכח כי יתרת הקרקע לא הושבחה {ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}.

התלבטויות אלו מצאו את פתרונן באופן חלקי ברפורמה בדיני ההפקעה ותיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943, בתיקון מס' 3 משנת 2010.

בעניין רוטמן דן בית-המשפט העליון בהרכב מורחב בשאלת הפחתת הפיצוי בגין הפקעת חלק מחלקה כאשר יתרת החלקה לא הושבחה. בית-המשפט קבע כי הסמכות להפחית את הפיצוי הינה סמכות חובה וכי ככלל לא ישולם פיצוי בגין החלק הנופל משטח החלק שנקבע בחיקוק המסמיך (לענייננו על-פי חוק התכנון והבניה - 40%).

עם-זאת, מפנה בית-המשפט לסמכות הנתונה לשר להגדיל את הפיצוי. באותו מקרה נדונה הפקעה על-פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 שבה הוענקה סמכות כזו לשר בסעיף 7. בעניין פסק-הדין נקבע כי הסמכות מצויה בסעיף 20(2)(ג) לפקודת הרכישה הקובע:

"20. פיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים וכו'
(2) מקום שנרכשה כל קרקע לפי פקודה זו כדי להרחיב איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש, או כדי לסלול איזו דרך חדשה, או חלק ממנה או להתקין איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש חדשים, יהיו הפיצויים המשתלמים לפי פקודה זו כפופים לשינויים הבאים, היינו:
...
(ג) למרות הוראותיהן של הפסקאות (א) ו- (ב) שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק, לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפיסקאות ההן, יגרמו סבל - אותם פיצויים או פיצויים נוספים שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל נסיבות המקרה."

בהליך שלפנינו בית-המשפט הדגיש כי בדרך-כלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק הנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעות בסעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל המקרקעין פיצוי מלא בגין ההפקעה.

בית-המשפט מתווה גם את הדרך הדיונית לתביעת פיצויי "סבל" ומבהיר כי על בעל המקרקעין להקדים פניה לשר בבקשה לתשלום פיצויי סבל. אם בקשתו תדחה רשאי יהיה לצרף את השר לתביעתו לפיצויי הפקעה {ת"א (חי') 770-07 פייג ישראל ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, תק-מח 2013(2), 5251 (2013)}.

ב- ע"א 3159/09 {חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, תק-על 2013(2), 3347 (2013) (להלן: "פרשת רכבת ישראל")} הדיון נסב על רכיב הפיצוי בעבור השטח שהופקע מן המקרקעין, על רכיב הפיצוי בגין פגיעה ביתרת המקרקעין כתוצאה מן ההפקעה, הנגזר משיעור הפגיעה ועל שווי המקרקעין ערב ההפקעה.

בשנת 1951 הפקיעה חברת רכבת ישראל בע"מ {המערערת בהליך זה והמשיבה 1 ב- ע"א 3236/09, להלן: "הרכבת"}, מכוח פקודת הדרכים והמסילות (הגנה ופיתוח), 1943 שטח של 2,370 מ"ר מחלקה 1 בגוש 6353 בפתח-תקוה (להלן: "החלקה המקורית"), ששטחה היה 25.055 דונם (להלן: "ההפקעה הראשונה").
החלקה המקורית פוצלה וידועה כחלקות 27-25 בגוש 6353. כאשר חלקה 26 היא הרצועה שהופקעה. על החלקה נבנתה מסילת רכבת שנרשמה ב- 1960 על שם המדינה. ייעוד חלקות 25 ו- 27 (להלן: "המקרקעין") נותר חקלאי ובשנות ה- 90 נמכר למשיבים ב- ע"א 3159/09 והמערערים ב- ע"א 3236/09, רבע מזכויות הבעלות לכל אחד.

בשנת 1996 הפקיעה משיבה 3 ב- ע"א 3159/09 ומשיבה 2 ב- ע"א 3236/09 (להלן: "הוועדה") שטח של 65 מ"ר לדרך ושטח ציבורי פתוח בדרום חלקה 25, לפיתוח כביש. בהמשך הפקיעה הוועדה מאותה חלקה שטח נוסף של 551 מ"ר לפיתוח כביש (להלן: "ההפקעה השניה").

בשנת 1998 הפקיעה הרכבת שטח של 5,563 מ"ר בצפון חלקה 25 ואת חלקה 27 (להלן: "ההפקעה השלישית").

ב- 09.11.00 פורסמה תכנית מיתאר מח/113 תוואי מסילת רכבת הפרברים (להלן: "התכנית"), שקבעה את השטח לתוואי מסילה כפולה בין פתח תקווה לרעננה, בכלל זה הקרקעות שהופקעו בהפקעה השלישית.

בסך-הכל הופקעו מהחלקה 34.76% משטחה. בתביעה שהגישו המערערים לבית-משפט המחוזי נקבע שההפקעה השלישית תקפה ונפסקו לטובתם פיצויים מהרכבת ומהוועדה. כאמור לעיל הערעור נסב על רכיב הפיצויים.

בית-המשפט העליון (מפי השופט רובינשטיין ובהסכמת השופטים עמית ושהם) קיבל בחלקו את הערעור ב- ע"א 3236/09, וקיבל את הערעור ב- ע"א 3159/09.

בהליך דנן נשאלה השאלה האם הזכאות לפיצוי בגין מלוא השטח שהופקע מחייב כי הרכבת והוועדה יפצו את המערערים פיצוי מלא בעבור כלל השטחים שהופקעו? לשאלה זו השיב בית-משפט המחוזי בשלילה.

צויין כי הדין מכיר בסמכות שניתנה להפקיע חלק ממקרקעיו של אדם לצרכי ציבור בלא תשלום פיצוי בעבורו. ב- ע"א 8622/07 {רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)} הבחין בית-משפט בין שני מקרים בהם מפקיעה רשות חלקה שלא בשלמותה, ואין בצד זאת השבחה ליתרת החלקה.
מצב אחד הוא, כאשר ההפקעה נעשית לטובת מענה לצרכים קהילתיים שאף בעל החלקה נצרך להם. כאשר ההפקעה נעשית למטרה ציבורית רחבה או כלל-ארצית. באשר להפקעה זו נאמר כי היא לא מידתית משום שניתן להשיג את תכליתה באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל.

בפרשת רכבת ישראל, נקבע כי ככל שיוכיחו המערערים כי לא הושבחה יתרת הקרקע שנותרה בידם בעקבות ההפקעה השלישית, יוכיחו בכך כי נגרם להם "סבל" כתוצאה מפגיעה בלתי-מידתית בקניינם, ושר התחבורה יחוייב לשלם להם פיצוי מלא.

אשר להפקעה השניה שביצעה הוועדה מכוח חוק התכנון והבניה בשיעור של 2.46% משטח החלקה המקורית, קבע בית-משפט כי פגיעה זו סבירה ואין מקום לחייב בנסיבות העניין את הוועדה בפיצוי. אשר להפקעה הראשונה דחה בית-משפט את טענת המערערים לפיה זכאים הם לפיצוי בגין חלקה 26. צויין כי משנקבע כי על הרכבת לפצות את המערערים בגין כלל השטח שהפקיעה בהפקעה השלישית, אין עוד צורך להידרש לחלקה 26.

אשר לפגיעה של הרכבת ביתרת המקרקעין שלא הופקעה, כתוצאה מההפקעה השלישית השתנה מצבה הסטטוטורי של יתרת חלקה 25, שנותרה בידי בעליה. מרגע פרסום הצו בדבר ההפקעה השלישית ברי היה לכל קונה פוטנציאלי כי על הקרקע תעבור מסילת רכבת ותחול תמ"א/23, אשר קובעת את המרחק בין קו הבניין וציר הרצועה המתוכננת כך שבמסילת ברזל יחידה יהא 80 מטר ובמסילת ברזל כפולה יהא 120 מטר.

לצורך הכרעה צבע בית-משפט את השטחים שבין קווי הבניין הישנים, קווי ההפקעה השלישית, קו הפגיעה של הצו השלישי וקווי תחומו של השטח המוגדר כיתרת החלקה ונדרש לשאלת הערכת השווי והפוטנציאל הטמון במקרקעין.

בית-משפט התערב בקביעת הפיצויים על-ידי בית-משפט קמא, שלא נתן דעתו לפרמטרים מסויימים וחילק את המקרקעין לשלושה סוגים לפי הפגיעות השונות שנגרמו להם: שטח שהיה נתון קודם להפקעתו תחת מגבלות קווי הבניין הישנים, הכולל את חלקה 27 בשלמותה ורצועה מחלקה 25; שטח שהופקע מתוך חלקה 25, עליו לא חלו מגבלות מיוחדות קודם לכן; שטח מתוך חלקה 25 שלא הופקע אך השימושים בו צפויים היו להיות מוגבלים כתוצאה מפרסום הצו השלישי, נוכח קו בניין בן 120 מטרים מציר המסילה החדשה שצפוי היה לחול עליו וחייב את הרכבת לפצות את המערערים בגינם בהתאם.

בסופו-של-יום, פסק בית-משפט למערערים פיצויים בהתאם לחוות-דעת שמאית שקבעה כי בגין הסוג הראשון שווי הפיצוי יהא 23$ למ"ר, בגין הסוג שני יהא 75$ למ"ר ובגין הסוג השלישי יהא 52$ למ"ר.

נוכח כך מתחייב כי רכבת ישראל תפצה את המערערים, כל אחד כדי חלקו, לפי הסכומים הבאים: 8918.25$ בגין חלקם בשטח מן הסוג הראשון, 78,225$ בגין חלקם בשטח מן הסוג השני, ו- 212,498$ בגין חלקם בשטח מן הסוג השלישי.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הפקעה - כללי