ההלכה הפסוקה

1. במכירת נכסים על-פי הסמכויות הקבועות בחוק פועלת רשות הפיתוח (שבמקומה בא מינהל מקרקעי ישראל) בתוקף תפקידיה הציבוריים
ב- בג"צ 326/65 {שלמה סרבי ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד כ(2), 490 (1966)} שוכנו העותרים על-ידי מוסדות הישוב על קרקע אשר נמכרה על-ידי המשיב לחברה מסויימת. בהסכם המכירה שנעשה בין רשות הפיתוח-המוכרת, לבין החברה-הקונה, נאמר "כי הרוכש (הקונה) מצהיר בזה כי הוא מכיר בזכותם של המשתכנים לקבל דיור אקוויולנטי בשיכונים שייבנו על-ידו על הנכס במידה וירצו בכך". החברה האמורה הגישה תביעות לפינויים או לסילוק-ידם של העותרים, והמשיב הצטרף לתביעות, בתור תובע, שבא במקום רשות הפיתוח. לבקשת העותרים ניתן צו-על-תנאי, הדורש מהמשיב ליתן טעם מדוע לא יגיש תביעה נגד החברה הנ"ל לביצוע-בעין של הסכם המכירה הנ"ל; ומדוע לא יבטל את התביעות אשר בהם העותרים הם הנתבעים, ומדוע לא יבקש למחוק את שמו מהתביעות בהם הוא מופיע כתובע. עילת הבקשה של העותרים נעוצה בהבטחה שניתנה בשעתו למפונים על-ידי השלטונות. הבטחה זו משתקפת בהסכם הנ"ל, בו התחייבה החברה להמציא למשתכנים "דיור אקוויולנטי". טענת המשיב היתה, שהעניין הנדון אינו בגדר סמכות בית-המשפט הגבוה לצדק.

בג"צ, בבטלו את הצו-עד-תנאי, ברוב דעות, פסק, כי במכירת נכסים על-פי סמכויותיה הקבועות בחוק פועלת רשות הפיתוח (שבמקומה בא עתה המשיב) בתוקף תפקידיה הציבוריים.

עילת הבקשה של העותרים נעוצה בהבטחה שניתנה למפוני מנשיה בשעתו, אחרי העברתם לשטח הנדון, על-ידי מוסדות הישוב. על המשיב ברשות ציבורית, חובה על-פי המשפט הציבורי לכלכל את צעדיו כך שלא תופר ההבטחה אשר ניתנה לעותרים על-ידי השלטונות.

נראה כי קובלנה מסוג זה מקומה, לכאורה, בבית-משפט זה ואין לפטור את העניין בטענה שההסכם בין מינהל מקרקעי ישראל ובין החברה-הקונה הוא הסכם מכירה פרטי, ואף לא בטענה שההבטחה אשר ניתנה בשנת 1949, היתה אקט מדיני גרידא, שממנו אינן יכולות לנבוע שום תוצאות משפטיות.

מאידך גיסא, אין יסוד לדרישת העותרים שהמשיב יגיש נגד החברה-הקונה תביעה לביצוע-בעין, ושלא ישתף פעולה עם החברה בניהול תביעת סילוק-היד. התביעה לביצוע-בעת נגד החברה צפויה לכשלון, מאחר והחברה טרם הקימה על האדמה התפוסה על-ידי העותרים ושכניהם, בניינים או שיכונים חדשים, והיא לא תוכל לעשות כן כל עוד אלה יושבים על הקרקע. ואין לחייב את המשיב להגיש תביעה מעין זו.

2. מהותן ותוקפן של הוראות מינהליות לפיהן ניתנת זכות קדימה ברכישת דירות לדיירים
ב- בג"צ 291/60 {חווה-יפת קברסקי נ' מינהל רשות הפיתוח, פ"ד טו 439 (1961)} דירה בבית שבהינהלת רשות הפיתוח, היתה מושכרת לדיירת, המבקשת, ודירה אחרת לדייר אחר. המבקשת הביעה רצונה לרכוש את הדירה המוחזקת על ידיה, וכן גם הדייר. מכתבים שונים, מאת המבקשת לרשות הפיתוח ומרשות הפיתוח למבקשת, לא הגיעו לייעדם. רשות הפיתוח ראתה באחי המבקשת, שישב בדירתה במקומה, דייר בלתי-חוקי, אף כי היה ייפוי-כוח נוטריוני בנדון. במשך זמן רב לא היה ידוע לרשות הפיתוח היכן נמצאת המבקשת למעשה. לבסוף הוחלט על מכירת הבית לדייר הנ"ל, והמבקשת השיגה צו-על-תנאי המכוון לרשות הפיתוח, להימנע מלמכור את דירתה.

בית-המשפט העליון, בבטלו את הצו פסק כי בנסיבות המקרה אין לגרוס כי העובדה כי מכתב אשר נשלח מהרשות לדיירת והוחזר אליה היתה צריכה להעמיד אותה על קפדנות וזהירות מיוחדת ביחס לכל מה שנעשה בקשר למכירת הדירה הנדונה, ואין לדרוש מרשות הפיתוח כי תפעל לקבל אינפורמציה בלתי-תלויה על מקום מגוריה של המבקשת, אם זו פסקה לגור בקביעות בדירה.

תקלות מינהליות, הנותנות לאזרח עילה לחשוד בתום-ליבו של הפקיד, אין להיבנות מהן כאשר יש גם עובדות ונסיבות המדברות נגד החשד. זכות המבקשת כלפי רשות הפיתוח, אשר קבעה סדר מינהלי לתת לדייר שבביתה עדיפות על כל זר לקנות את דירתו אם רצונו בכך, אינה יכולה לחייב דייר אחר באותו בית, בין שידע על רצונה של המבקשת לקנות את דירתה ובין שלא ידע.

3. שטחים אשר שייכים למינהל מקרקעי ישראל
ב- בג"צ 62/76 {מרדכי דבח נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד ל(2), 722 (1976)} העותרים התארגנו לניהול עסקי חציבה וכריית חול. הם פנו למשרד הפנים לשם קבלת רישיון לחציבה בשטח אדמה הידוע כחלק מן הגושים 4905 ו- 4906 הנמצאים בתחום המועצה המקומית יבנה. אך שטחים אלה שייכים למינהל מקרקעי ישראל והעותרים זקוקים איפוא, בראש ובראשונה, לרישיון לכריית חול מטעם המשיב.
בג"צ פסק, כי אי-אפשר להכריח את השלטון להתקשר בעסקה שאינה עדיפה. מבחינת כללי המינהל התקין, על זו שהעותרים מתלוננים עליה. המשיב לא התחייב בשום מסמך להעניק לעותרים את הרישיון המבוקש, ולא נוצרה גם מעין-מניעות המחייבת אותו לעשות כך.

4. החכרת קרקע חקלאית
ב- בג"צ 250/78 {דניאל אביוב נ' שר החקלאות ואח', פ"ד לב(3), 742 (1978)} הדיון בעתירה נסב על ביטול החלטת המינהל להחכיר לעותר שטח קרקע באשקלון על-מנת שיוכל לגדל בה גידולים מסחריים.

בג"צ פסק, כי החלטת הוועדה המחוזית להחכרת קרקע חקלאית ניתנה על יסוד הכללים שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל, ושנעשו על-פי דין. כללים אלה נועדו להסדיר את הנוהל של פניית האזרח אל המינהל ושל הדיון בפנייתו, ובתור שכאלה יש בהם כדי לעורר בלב האזרח ציפיות שעל המינהל לממשן בהתאם לכללים.

החובה להראות טעם ענייני סביר המצדיק ביטול החלטת הוועדה המחוזית מוטלת על הרשות המינהלית המבקשת להתעלם מן ההחלטה שנתקבלה לטובת העותר. יש ובג"צ יחייב רשות ציבורית לקיים הבטחה ברורה שנתנה, גם אם לא הוכח שינוי לרעה במעמד האורח עקב מתן ההבטחה. אין בעניין הקצבת מים טעם מספיק כדי שמינהל מקרקעי ישראל יוכל להשתחרר מן ההבטחה שנתן לעותר על יסוד הכללים המחייבים אותו.

5. מינהל מקרקעי ישראל יפצה רוכשי דירה בשל אי-הודעה על עיקול שהוטל על הדירה
ב- ת"א (ת"א-יפו) 51242/00 {רוזנצוייג יעקב נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל מחוז ת"א, תק-של 2002(3), 51 (2002)} מינהל מקרקעי ישראל חויב לשלם לתובעים סכום של כ- 40,000 ש"ח בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מאמצע שנת 1999, וכן הוצאות בסך 10,000 ש"ח בשל נזק שנגרם להם בגין התרשלות המינהל, בכך שלא הודיע להם מבעוד מועד על עיקול שהוטל על דירתם.

בני הזוג רוזנצוויג רכשו דירה, מבלי שידעו כי מוטל עליה עיקול, ובעת שביקשו למכור אותה - נמנע מהם לעשות זאת בשל העיקול. צו העיקול נמסר בשעתו למינהל, אולם עקב המדיניות שהיתה נהוגה באותה עת (שנת 1996) לא נרשם העיקול מייד, אלא למעלה משנה לאחר מכן.

בנובמבר 1997 ביקשו בני הזוג רוזנצוויג למכור את דירתם, אולם המינהל הודיע להם, כי הוא לא יוכל לטפל בבקשה להעברת זכות החכירה, הואיל ועל הדירה נרשם עיקול מאפריל 1996. אי-לכך, נכשל חוזה המכר, ומכירת הדירה לא הושלמה.

במאי 1999 ניתן פסק-דין המבטל את העיקול על הדירה, והתובעים התקשרו בחוזה מכר חדש למכירת זכויות החכירה בדירה. התובעים ביקשו מבית-המשפט לחייב את המינהל בנזקים שנגרמו להם כתוצאה מכשלון חוזה המכר הראשון של הדירה.

בית-המשפט קבע כי המינהל חייב לצפות כי מדיניות של רישום או אי-רישום זכויות בנכסי מקרקעין עלולה לגרום נזק בהתקשרויות חוזיות הקשורות לאותו נכס. המינהל היה ער לכך שאין לרשום באופן רטרואקטיבי צווי עיקול, אולם במינהל לא הונהגה שיטת עבודה ולא נעשתה בדיקה שיטתית לגבי צווי העיקול שהתקבלו במינהל טרם נקיטת המדיניות החדשה.

עוד קבע בית-המשפט, כי המינהל יכול וצריך היה לצפות, כי מיום קבלת צו העיקול על הדירה ועד למועד רישום העיקול באופן רטרואקטיבי קיים סיכוי סביר שמערך הזכויות בנכס השתנה, ורישום העיקול ללא בדיקה מוקדמת של הזכויות היה פעולה שנוגדת את חובת הזהירות הקונקרטית שחלה על המינהל במקרה זה.

כמו-כן, המינהל לא הודיע לתובעים על העיקול שהוטל על זכויות המוכרים מהם רכשו את הדירה, אלא רשם את העיקול רק לאחר שנודע לו שהתובעים טוענים לזכות חכירה בדירה. אם היה המינהל מודיע לתובעים מבעוד מועד אודות העיקול, יש להניח שהיו נמנעים מההתקשרות החוזית הראשונה למכירת דירתם, אותה נאלצו לבטל בעקבות רישום העיקול.

אשר-על-כן, קבע בית-המשפט, כי יש להעמיד את אחריות המינהל על 40%, ואת רשלנותם התורמת של התובעים על 60%.

6. החלטות המעניקות הטבות לפנים משורת הדין והן ניתנות לשינוי עם שינוי הצרכים והנסיבות
מדיניות מועצת מקרקעי ישראל, כפי שמצאה את ביטויה בהחלטות, מהווה הליכה לקראת החוכרים מעבר למגיע להם לפי חוזה החכירה, יש בה הטבה עם החוכרים לפנים משורת הדין, בנסיבות שמועצת מקרקעי ישראל סברה במועד מסויים שיש לכך מקום, ככלי לביצוע מדיניות על רקע צרכים ציבוריים ליצירת קרקעות זמינות לבניה למגורים. אך מדיניות כזו יכולה להתברר כמוטעית, או כיפה לשעתה בלבד. כשהנסיבות והצרכים משתנים ומצדיקים זאת, רשאית הרשות המוסמכת לשנות את מדיניותה זו. אין לאף אדם זכות שמדיניות כלכלית אותה נקטה הרשות תמשיך להתקיים. גם טענה של אדם כי ביסס את חישוביו העסקיים על מדיניות זו, לא תועיל {ה"פ (ב"ש) 4141/98 שוננק מרדכי נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 2003(1), 15368 (2003)}.

7. החלטה 285 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל וחוזה החכירה
ב- ע"א 9486/00 {וירג ליביה נ' המועצה הדתית כרמיאל ו- 4 אח', תק-על 2002(4), 595 (2002)} בעלה המנוח של המערערת נפטר ונטמן בבית העלמין בכרמיאל. המערערת פנתה למשיבה, המחזיקה בבית העלמין וביקשה לשמור עבורה חלקת קבר בסמוך למקום קבורתו של המנוח. המערערת נדרשה לשלם סכום של 3,500 ש"ח, והיא עתרה למתן סעד הצהרתי לפיו היא זכאית כי תישמר לה חלקת קבר לצד קברו של בעלה המנוח, בלא כל תשלום. בית-המשפט המחוזי דחה את תביעתה של המערערת.

בית-משפט קמא הדגיש את ההיבט התכנוני בבתי קברות, אשר בגינו אין לשמור מקומות קבורה לאנשים שבחיים, אלא כחריג. בית-המשפט התייחס להחלטה 285 של מועצת מקרקעי ישראל, בה נאמר, בין היתר, כי "אם בן זוגו של נפטר יבקש להיקבר ליד הנפטר יישמר עבורו - ללא כל תשלום - מקום הקבורה המבוקש". הנחיה פנימית זו היתה גם לתניה בחוזה החכירה שבין מינהל מקרקעי ישראל, שהוא הבעלים של הקרקע, לבין עיריית כרמיאל. בתניה זו ראה בית-המשפט משום חוזה לטובת צד ג', המקים זכות למערערת לתבוע את קיומה של התניה. זכות זו עומדת לה גם כלפי המועצה הדתית. אך בית המשפט פירש את התניה בחוזה החכירה כמתייחסת רק לתשלום עבור הקרקע ועבור השימוש בה. מכאן הסיק, כי אין בחוזה החכירה כדי לשלול גביית תשלום בגין ההוצאות והשירותים הנלווים לשימוש בקרקע, ובגין אלה נדרש התשלום.

הערעור נדחה.

נקבע כי לכל אדם זכות להיקבר בכבוד. זכות יסוד זו חוסה תחת כנפיה של הזכות לכבוד האדם, המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לנוכח חשיבותה של הזכות להיקבר בכבוד, נושאת המדינה, באמצעות המוסד לביטוח לאומי, ב"דמי הקבורה". כיום מוסדר הנושא של רכישת חלקות קבר על-ידי בני משפחה של נפטר, בחקיקה ראשית מפורשת. אדם זכאי לרכוש לעצמו חלקת קבר בחיים, בתשלום על-פי תעריף מסויים. במועד הרלוונטי למקרה דנן, דבר החקיקה המסמיך לא כלל הוראות בדבר גובה הסכום שישולם עבור שמירת חלקת הקבר, אלא שהמערערת אינה טוענת ביחס לגובה התשלום, ובנסיבות אלה, לא נדרש בית-המשפט לדיון בשאלת סבירותו ומידתיותו של גובה התשלום שנדרשה המערערת לשלם.

המערערת טוענת כי לאור החלטות המינהל וחוזה החכירה שנחתם בין המנהל לבין העיריה, לא רשאית היתה המועצה הדתית לדרוש תשלום כלשהו. ברם, במועד בו ביקשה המערערת לרכוש חלקת קבר, לא חלו החלטות אלה על בית העלמין הנדון. שטח בית העלמין הוקצה על-ידי המינהל בשנת 1966, לשם הקמת בית עלמין. ההחלטה בה נכללה ההוראה בדבר אי-גביית תשלום כאמור, נתקבלה בשנת 1984. באותה החלטה נאמר גם, כי הוראה זו תעוגן בהסכמים שיחתמו בין הרשות המקומית לבין המינהל ובינה לבין חברות הקבורה שיורשו לקבור בקרקע. אלא שרק בשנת 1996, לאחר רכישת חלקת הקבר על-ידי המערערת בשנת 1995, נחתם הסכם חכירה בין המינהל לבין העיריה, ובו נכללה ההוראה האמורה. מכאן שאף אם הסכם החכירה מהווה חוזה לטובת צד ג', עדיין אין בו, בהסכם זה, כדי להקים עילה למערערת, משנעשה לאחר שנתגבשה עילת תביעתה. לעומת-זאת, הוראות סטטוטוריות הקנו למועצה הדתית, בעת שביקשה המערערת לרכוש לעצמה חלקת קבר בחיים, סמכות להתנות זאת בתשלום.

8. ניהול קרקעות המדינה
ב- ה"פ (ת"א-יפו) 1251/06 {ועד מקומי משמר השבעה ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 2007(2), 3664 (2007)} עיקרה של התובענה בתקיפת החלטת המועצה להתקשר בהסכם לפיתוח התשתית במושב משמר השבעה בתנאים הקבועים בטיוטת ההסכם, וסירובה לחתום על התחייבות הפיקוח ללא ההתקשרות האמורה. החלטות אלה של המועצה נעשו במסגרת תפקידה הציבורי, מכוח הוראות פקודת המועצות המקומיות וסעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958, וממילא מדובר בהחלטת רשות כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט מינהליים.

מינהל מקרקעי ישראל מופקד על ניהול קרקעות המדינה והקצאתם בהתאם למדיניות הנקבעת על-ידי מועצת מקרקעי ישראל כאמור בסעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. לעומתו, מופקדת המועצה האזורית עמק לוד על הקמה ופיתוח התשתיות בתחום המועצה מכוח הוראות פקודת המועצות המקומיות וסעיף 63 לצו המועצות המקומיות. ממילא, בעת שמגיע לפיתחו של המינהל עניין הקשור בהקצאת מגרשים עליו ליתן משקל ראוי לעניינים המצויים בתחום סמכותו, קרי הבטחת המטרות שלשמן הוקצו המקרקעין וקביעת הזכאים בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ולאזן בין שיקולים אלה לבין שיקולים שאינם בתחום סמכותו.

חובתה וסמכותה של המועצה לטפל בהקמת תשתיות בתחומה ואחזקתם קבועה בדין, לפיכך אין לייחס לחתימת המועצה על התחייבות הפיקוח משקל מכריע בהחלטה להתקשר עם הרוכשים בחוזי פיתוח, שהרי אף מבלי התחייבות כזו מוטלת על המועצה אחריות לפיתוח ואחזקת התשתיות בתחומה. זאת, גם מקום שהיא מאצילה מסמכותה זו לועד המקומי בהתאם להוראות 132 לצו המועצות המקומיות.

נמצא, שבהחלטתו שלא להתקשר עם הרוכשים בהסכמי פיתוח ייחס המינהל משקל בלעדי ולמצער מכריע להיעדר החתימה של המועצה על התחייבות הפיקוח. זאת, למרות שהרוכשים הזכאים להתקשר עם המינהל בחוזי פיתוח בהתאם להחלטה 959 של מועצת מקרקעי ישראל, פתחו תיק במינהל, שילמו למינהל אגרת פתיחת תיק, הגישו למינהל מסמכים שדרש ובכלל זה תצהירים מטעמם ומטעם האגודה ושילמו את הוצאות הפיתוח שנקבעו על-ידי המינהל. לכך יש להוסיף, כי עבודות הפיתוח בוצעו על-ידי האגודה ופרוייקט ההרחבה חובר למערכת תשתית הביוב המרכזי שהוקם במושב משמר השבעה, ובנסיבות אלה ככל שהיה בהתחייבות הפיקוח כדי להבטיח פיתוח התשתיות על-פי תכנית ההרחבה עניין זה בוצע בפועל.

טענת המינהל לפיה, על-פי נוהל 101 נדרשה חתימת המועצה על התחייבות הפיקוח, אינה נראית לי, משום שלמרות קיומו של נוהל פנימי, על המינהל לשוב ולבחון אם יש מקום לחרוג מהנוהל בכל מקרה ומקרה. כך גם עולה, מהסכמת המינהל לשנות את נוסח התחייבות הפיקוח (סעיף 13 לסיכומי המינהל). בנסיבות שתוארו לעיל היה על המינהל לחרוג מהנוהל הפנימי וליתן להתחייבות הפיקוח משקל קל, אם בכלל, במארג השיקולים הרלבנטיים להחלטתו להתקשר עם הרוכשים בחוזי חכירה.

משהוברר שעבודות הפיתוח בוצעו, אין מקום לאפשר למחלוקת בין המועצה לוועד המקומי לעימוד בדרכם של מבקשים 21-3 להגשת משאלתם-לבנות את בתיהם במגרשים שיועדו לכך.

אשר-על-כן, החליט בית-המשפט להיעתר לסעד המבוקש נגד המינהל בחלקו ולהורות למינהל שלא לעכב את התקשרותו עם מבקשים 21-3 בהסכמי פיתוח בשל היעדר חתימתה של המועצה האזורית עמק לוד על ההתחייבות.

9. האם הוראה חוזית המאמצת או מפנה להסדר שקבעה מועצת מקרקעי ישראל נתונה לביקורתו של בית הדין?
ב- בש"א (יר') 2543/05 {מדינת ישראל ואח' נ' גרנות, אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ, תק-מח 2007(1), 13009 (2007)} הוגשה בקשה לסילוק על-הסף מחוסר סמכות של בקשה לביטול תנאים מקפחים בחוזה אחיד. מדובר בחמישה תנאים בחוזה החכירה האחיד המשמש את מינהל מקרקעי ישראל בבואו להחכיר קרקע חקלאית לקיבוצים. לטענה המדינה, בקשת גרנות מהווה למעשה תקיפה ישירה של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שהתקבלו בתוקף סמכות המועצה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, וכי הסמכות לתקיפת החלטות מסוג זה מסורה לבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק. לשיטת המדינה, לבית-הדין לחוזים אחידים לא מסורה סמכות לעסוק בביקורת שיפוטית מינהלית.

בית-הדין לחוזים אחידים, בבית-המשפט המחוזי דחה את הבקשה בדעת רוב ופסק כי קבלת טענותיה של המדינה מהווה, חזרה לשיטה על פיה סמכותו של בית-הדין לחוזים אחידים נקבעת על-פי מהות ההתקשרות (היותה בעלת אופי כלכלי-צרכני) תחת בחינת האופן בו בוצעה ההתקשרות (התקשרות על-פי נוסח אחיד של חוזה שהכנתו נשלטת על-ידי אחד הצדדים). והדבר מנוגד לתכליתו הברורה של השינוי בהגדרת המונח "חוזה אחיד".

בעקבות התיקון בחוק החוזים האחידים, הוקנתה לבית-הדין לחוזים אחידים הסמכות לפקח על נוסחי חוזים גם כאלה החורגים ממסגרתה של צרכנות במובן הצר. וההלכה היא, שהקיפוח במובן חוק חוזים אחידים אינו מוגבל לענייני כלכלה וכסף. גם לגופו של עניין אימוצה של הבחנה רעועה, המתיימרת לקבוע את סמכות בית-הדין לפי מבחן "מהות ההתקשרות" קשה לביצוע ומעבר לכך אינו מוצדק. לפיכך, בקשת הסילוק הגורפת של המדינה, ככל שזו נשענת על מהות ההתקשרות בין ממ"י לקיבוץ, דינה, אם כך, להידחות.

גם הטענה כי הוראה חוזית המאמצת או מפנה להסדר שקבעה מועצת מקרקעי ישראל אינה נתונה לביקורתו של בית-הדין, בשל קיומו של נתיב תקיפה לבג"צ דינה להידחות. למרות חזקת התקינות הנתונה לממ"י בהיותה רשות מינהלית, ולמרות העובדה כי למגזר החקלאי יש ייצוג במועצת מקרקעי ישראל, ולכן גם יכולת מסויימת לפקח על החלטותיה ולהשפיע על עיצובן, אין להסדר חסינות מוחלטת מביקורת על-פי חוק החוזים האחידים.

גם אם ההחלטות ניתנות לתקיפה בעילות מינהליות בפני בית-המשפט הגבוה לצדק הרי נתיב תקיפה זה אינו חוסם את האפשרות לתקוף הוראה חוזית שנקבעה מכוח החלטת מועצת מקרקעי ישראל בעילות מכוח המשפט הפרטי בכלל (למשל, כהוראה הנוגדת את תקנת הציבור), ובעילה המבוססת על חוק החוזים האחידים בפרט, במיוחד לאור זאת שתוכנו של המושג "קיפוח" מתמלא בעזרת מבחנים של סבירות והגינות.

בית-הדין מציין כי נסיבות העניין אמנם הופכים את נטל הוכחת הקיפוח בתניות המאמצות או מפנות להסדרים שנקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל - לנטל כבד. אך מכאן לא ניתן להסיק שזהו נטל שלא ניתן להרימו.
10. רשות מינהלית חייבת לפעול במסגרת סמכותה החוקית
ב- ת"א (ת"א-יפו) 1858/02 {שביט בנימין ואח' נ' רשפון מושב עובדים להתיישבות שיתופית חקלאית ואח', תק-מח 2007(1), 12839 (2007)} התובעים, חברים במושב רשפון, עתרו להצהיר כי הם זכאים להירשם כחוכרים לדורות של כל שטח המגרש שנמסר לחזקתם על-ידי המושב ושעליו הוקם ביתם. כן ביקשו להצהיר כי החלטה 914 של מינהל מקרקעי ישראל איננה חלה עליהם, ככל שיש בה כדי לפגוע בזכויותיהם כפי שהיו לפני קבלת ההחלטה, וכי יש לחשב את דמי החכירה המהוונים שעליהם לשלם לפי החלטה 438 של המינהל. החלטה 438 האריכה את תוקפן של החלטות קודמות, שמכוחן התאפשרה החכרת מגרשים לבעלי מקצוע שאינם בעלי נחלה חקלאית, וקבעה את גובה דמי החכירה שישולמו. החלטה 914 ביטלה את ההחלטות הקודמות וניתנה בה ארכה של שנתיים ימים להסדרת רישום החכירה לפי ההחלטות שבוטלו.

בית-המשפט, בקבלו את התביעה קבע, כי רשות מינהלית חייבת לפעול במסגרת סמכותה החוקית. החלטה שהתקבלה על-ידי רשות מינהלית תוך חריגה מן ההסדרים הראשוניים שקבע המחוקק הראשי - בטלה. כאשר מדובר במינהל מקרקעי ישראל ובמועצת מקרקעי ישראל, הרי שההסדרים הראשוניים נקבעים על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, מכוח סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960; מינהל מקרקעי ישראל הוא המנגנון המינהלי, הכפוף לממשלה, המבצע את המדיניות שנקבעת על-ידי מועצת מקרקעי ישראל.

במקרה דנן, ההסדרים הראשוניים המאפשרים לבעלי מקצוע שאינם בעלי נחלה במושבים לקבל זכות חכירה על המגרשים שמסרו להם המושבים, נקבעו בידי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטות 339, 438 ו- 454, שאינן מגבילות את גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע. החלטות הינהלת המינהל והוראות האגף החקלאי של המינהל לגבי הגבלת גודל המגרשים המוחכרים לבעלי מקצוע אינן בבחינת הסדרים משניים שנועדו ליישם את ההסדרים הראשוניים: אלו החלטות העומדות בסתירה להסדרים הראשוניים, ולמצער מסייגות אותם. הגבלת גודל המגרשים היתה חייבת להתקבל בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל, ולא על-ידי ההינהלה המצומצמת של המינהל. ההחלטות של הינהלת המינהל התקבלו בלא סמכות שבדין, והן נעדרות כל תוקף משפטי.

לפיכך, הנתבעת איננה רשאית למנוע מהתובעים להירשם כבעלי זכות חכירה בחלקה במלואה. זכותם של התובעים נובעת מהחלטה 438 של מועצת מקרקעי ישראל. החלטה 914 איננה חלה על התובעים, שכן הם ביקשו לרשום על שמם את זכות החכירה בחלקה על מלוא שטח המגרש בעת שהחלטה 438 הייתה עדיין בתוקף, ובקשה זו נדחתה על-ידי המינהל שלא כדין. לכן, בכל הנוגע לדרך חישוב דמי החכירה המהוונים שישלמו התובעים, תחול החלטה 438, ואין כל תחולה בעניינם להחלטה 914.

אין התובעים יכולים לבסס את זכותם לקבלת חכירה במלוא שטח המגרש על היותם ברי-רשות לצמיתות, אלא אך ורק על החלטות מועצת מקרקעי ישראל שהקנו להם זכות להירשם כחוכרים, ובכפוף לתנאים שנקבעו בהחלטות אלו. לכן, לו היה תוקף להחלטות הינהלת המינהל בעניין הגבלת גודל המגרשים, כי אז היה מקום לקבוע שאין לתובעים זכות לקבל חכירה על מלוא החלקה שבחזקתם.

11. מעמדו של מינהל מקרקעי ישראל
מעמדו של המינהל הוסדר בחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. בהתאם לחוק, מונה המינהל לנהל את מקרקעי ישראל כהגדרתם בחוק יסוד מקרקעי ישראל ובחוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. לפיכך, מינהל מקרקעי ישראל, אינו הבעלים של הקרקע שבניהולו, מינהל מקרקעי ישראל הוא גוף המנהל את הבעלות בקרקע עבור הבעלים. המינהל פועל איפוא, כשלוח של מדינת ישראל וממילא של אורגניה המוסמכים, קרי, ממשלת ישראל.

ב- ת"א (נצ') 3503/02 {מינהל מקרקעי ישראל נ' דגני יוסף, תק-של 2007(1), 25029 (2007)} טענו נציגי ובא-כוח המינהל, כי "לא המינהל הוא זה שאחראי על הקמת ישובים במדינת ישראל..." דברים אלו נכונים, רק בחלקם. נכון הוא שלא המינהל אחראי להקמת ישובים, אבל המינהל פועל בתיק זה כשלוח, ותפקידו של המשלח, הינו בהחלט הקמת ישובים במדינת ישראל, לרבות היישוב בקדיתא, אשר לגביו היתה החלטת ממשלה.

משהמשלח, באמצעות נציגיו המוסמכים (ועדת ההיגוי, יועץ ראש הממשלה להתיישבות, יו"ר החטיבה להתיישבות, ראשי המועצה האזורית ונציג התנועה המיישבת), סבור שיש להמתין עם הליכי הפינוי, עד שיסתיימו ההליכים הכרוכים בהקמת היישוב קדיתא ועד שיחלו בהקצאת קרקעות לתושבים שבקדיתא, הרי שהשלוח, צריך לקבל על עצמו את עמדת השולח, ואינו יכול לפעול כמעין "טיל בלתי-מונחה, שאיבד קשר עם המשגר ...".

בבוא בית-המשפט לדון במועד הפינוי, שומה עליו להתחשב בעמדות השונות של גופי הממשל השונים, כמו גם באפליה הבלתי-מוסברת והפסולה, בין משפחות שונות באותו "יישוב" אשר כולן, כך על-פי הגדרת ועדת ההיגוי "זכאיות לבחור ולהיבחר כנציגות מוסמכת בקדיתא".

12. אי-תשלום חובות למינהל בגין דמי חכירה תוך זמן סביר
ב- ה"פ (ת"א-יפו) 1200/04 {ראובן יומטוביאן נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז מרכז ואח', תק-מח 2007(1), 10468 (2007)} הוגשה תובענה למתן פסק-דין הצהרתי, לפיו הסכם פשרה בין המבקש לבין המשיב 1 (להלן: "המינהל"), לו ניתן תוקף של פסק-דין, תקף. כי התיימרות המינהל לבטלו, אינה כדין ואין לה תוקף ומכאן, כי על המינהל לחתום עימו על הסכם פיתוח לגבי המגרש נשוא הדיון. עוד עתר המבקש להצהיר, כי הסכם הפיתוח שנחתם בין המינהל לבין משיבה 2 לגבי המגרש בטל, בהיותו נוגד הקניית הזכויות בו למבקש וכפועל יוצא, בטלה אף ההתחייבות לרשום משכנתא שניתנה למשיב 3.

לטענת המבקש הוא כלל לא היפר את הסכם הפשרה ואי-תשלום דמי החכירה נבע מהתעלמות המינהל לפניותיו לקבלת פירוט החוב לחלופין נטען שאם יקבע כי המבקש היפר את הסכם הפשרה אזי לטענתו, מאחר שהמינהל לא ביטל ההסכם תוך זמן סביר, היה עליו לתת למבקש ארכה סבירה לתיקון ההפרה; עוד נטען כי יש למנוע מהמינהל לבטל את ההסכם אף משיקולי צדק, שכן התנהגות המינהל, בכך שלא שעה לפניות המבקש לקבלת פירוט החוב, ובכך שביטל ההסכם לאחר 4 שנים, אינה מתיישבת עם עקרון תום-הלב. ולבסוף, אף אם היה המינהל זכאי לבטל ההסכם 4 שנים לאחר ההפרה הנטענת, ללא מתן ארכה, הרי שבמזכר שקיבל מהגב' אבטי חזר בו המינהל מהביטול ואישר את תוקף ההסכם.

בית-המשפט המחוזי דחה את התובענה ופסק כי: בנסיבות העניין באי-תשלום חובותיו למינהל בגין דמי חכירה תוך זמן סביר (שהינו כ- 60 יום מקבלת הדרישה), היפר המבקש את הסכם הפשרה הפרה יסודית, ועל-כן, קמה למינהל הזכות לבטל את הסכם הפשרה תוך זמן סביר. מאחר ובענייננו, חלפו כארבע וחצי ממועד ההפרה היסודית ועד לביטול הסכם הפשרה בלא שמי מהצדדים פעל בצורה כלשהי לקידום קיומו של הסכם הפשרה או לתיקון ההפרה הגיע בית-המשפט למסקנה שהודעת הביטול של המינהל, ניתנה שלא במסגרת הזמן הסביר. יחד-עם-זאת הודעת ביטול תוך פרק זמן ארוך מהסביר אינה גוררת אחריה חסינות מלאה של המיפר מפני ביטול החוזה, שכן, חסינות מלאה שכזו אינה מוצדקת, מקום שאין ויתור על זכות הביטול. ובענייננו, לא ניתן לומר, כי המינהל ויתר על הזכות לבטל הסכם הפשרה. ומשניתנה למבקש ארכה לתיקון הפרתו, ומשלא עשה המבקש כל פעולה ממשית לתיקון ההפרה, יש לראות בהודעת הביטול מצד המינהל, כהודעה שניתנה כדין.

13. האם מוסמכת מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל
ב- בג"צ 2908/05 {סלמה אלסנע ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל ע"י המנהלה לקידום הבדואים בנגב ואח', תק-על 2008(4), 160 (2008)} מינהל מקרקעי ישראל נוקט מזה שנים רבות, על-פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל, במדיניות של הסדרי פשרה עם תובעים בני העדה הבדואית, אשר הגישו תביעות בעלות על מקרקעין באזורים שונים בנגב. בהחלטות המועצה נקבע, בין השאר, כי תנאי להסדרי פשרה הוא שהקרקע הנתבעת אינה רשומה על-שם המדינה.

חרף התנאי האמור הגיע המינהל להסדר פשרה עם המשיב 4, בן דודם של העותרים. זאת, על-אף שהקרקע שנתבעה על ידו היתה רשומה על-שם המדינה. לאחר מספר שנים סירב המינהל להגיע לפשרה עם העותרים, אשר הגישו תביעת בעלות על חלק אחר בתחומיה של אותה קרקע, בטענה כי הסדר הפשרה עם בן הדוד מקורו בטעות. השאלה אשר עמדה בפני בית-המשפט היתה האם בכך נהג המינהל שלא כדין?

בית-המשפט העליון בשבתו כבג"צ דחה את העתירה בקובעו: כי על-פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, מוסמכת המועצה לקבוע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל. החלטות המועצה נתפסות כהנחיות מינהליות בתחום המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה, שלפיהן נדרש המינהל לפעול. בפעולותיהם השונות כפופים המשיבים ככלל לקבוע בהחלטותיה השונות של המועצה. החלטות אלה משקפות את הסטנדרט שנתפס בעיני המועצה כראוי ועל-כן דרושה הצדקה עניינית וסבירה על-מנת לסטות מהן. יחד-עם-זאת, יש לזכור כי לרשות המינהלית נותרת גמישות מסויימת בבואה ליישם הנחיות; ניתן לומר כי אין מדיניות שאין לה חריגים, ואם אלה נקבעים על-פי אמות-מידה שוויוניות, ניתן לקיים אותם חריגים.

במועד בו הוגשה בקשתם של העותרים לפיצוי, נדרשו המשיבים לפעול לפי האמור בהחלטה 996. אחד מהתנאים המצטברים לסיווגה של קרקע כ"זכאית לפיצוי" הוא כי הקרקע אינה רשומה על-שם המדינה. במקרה דנן לא נתמלא התנאי האמור, ומכאן, שלא היה מקום להגיע עם העותרים להסדר המבוקש.

חרף האמור מבקשים העותרים לכפור במעמדה המחייב של החלטה 996. לטענתם, משך זמן רב נהגה אצל המשיבים "מדיניות מבוקרת" של התעלמות מכוּונת מהחלטה 996. אכן, ייתכן שבעבר היה רצון "ללכת לקראת" התובעים במקרים מסויימים ולא לעימוד על קיום התנאי הקבוע בהחלטות המועצה. עם-זאת, בהיעדר אמות-מידה שוויוניות וענייניות לסטיה מהחלטות המועצה, אין בסטיה שאירעה (לטענת המשיבים בטעות) במקרים מסויימים ופרטניים כדי להצדיק סטיה מהחלטות המועצה במקרים אחרים. בהיות החלטות המועצה בגדר הנחיות מינהליות להן כפופים המשיבים, סטיה מהן פוגעת בוודאות ובשוויון וכן בציפיית האזרח כי הרשות המינהלית תפעל בהתאם להנחיותיה.

העותרים מוסיפים וטוענים, כי אי-עריכת הסדר פשרה עמם מפלה אותם לרעה ביחס לאחרים אשר עמם הגיע המינהל להסדר פשרה, על-אף שהיה מדובר בתביעת בעלות על קרקע הרשומה על-שם המדינה. בית-המשפט קבע כי דין טענה זו להידחות. בית-המשפט לא יורה לרשות המינהלית להמשיך ולפעול שלא כדין משנתגלה כי פעלה כך בעבר. ובמקרה דנן, במקרה של בן דודם של העותרים סטו המשיבים מההחלטה של המועצה, בלא שהתקיימה הצדקה עניינית וסבירה לכך. בנסיבות אלה אין לראות בהיעדר הנכונות של משיבים לסטות פעם נוספת מהחלטת המועצה ובעמידתם על קיום התנאי הקבוע בהחלטה בדבר אי-רישום הקרקע על-שם המדינה, משום אפליה פסולה של העותרים.

14. מעמדן של החלטות מועצת המינהל
ב- ה"פ (אשק') 281/05 {כלפה יואל ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז ירושלים, תק-של 2008(2), 23818 (2008)} המבקשים, אשר ירשו את משק הוריהם, נתבקשו לשלם למשיב דמי הסכמה בגין העברת הזכות. המבקשים ביקשו לבטל את דרישת התשלום בטענה כי זו חלה רק על העברת זכות חכירה ולא על זכות מכוח "בר-רשות" ונסמכו על החלטה 534 של המשיב.

בית משפט השלום דחה את הבקשה ופסק, כי הסכם המשבצת הוא הבסיס להחזקתם של חברי האגודה במקרקעין ועבירותה של זכות זו כפופה להסכם. הסכם המשבצת קובע במפורש כי העברה או מסירת זכויות השימוש דינה כדין העברת זכות חכירה לעניין חובת תשלום דמי ההסכמה. במקרה של בר-רשות הרי שמכוח ההסכם נקבעה זכות המשיב להתנות תנאים לרבות זכותו לגבות דמי הסכמה כאילו מדובר בזכות חכירה. מה גם שהחלטה 534 עליה נסמכים המבקשים מדברת על "זכות שכירות במקרקעין מכל סוג שהוא וכן זכות לקבל זכות שכירות במקרקעין".

15. מינהל מקרקעי ישראל רשאי לפעול בשם קק"ל בבית-המשפט
ב- בר"ע (חי') 3089/08 {קיבוץ נווה ים נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2008(2), 3719(2008)} הוגשה בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית-משפט השלום לדחות את בקשת המבקש לחייב את המשיב, מינהל מקרקעי ישראל, להמציא ייפוי-כוח ספציפי מאת הקרן הקיימת לישראל לצורך ניהול תביעה שהגיש המשיב נגד המבקש. התביעה הוגשה בקשר למקרקעין שקק"ל רשומה כחוכרת שלהם.

בדחותו את הבקשה קבע בית-המשפט כי בסעיף 2(א) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, הוסמך המשיב לנהל את מקרקעי ישראל. ההרשאה שבסעיף מהווה כלפי המבקש את ההרשאה המפורשת הנדרשת על-מנת לפעול בשם קק"ל בבית-המשפט, כחלק מהליכי ניהול המקרקעין. מדובר בהוראה מיוחדת אשר גוברת על ההוראה הכללית שבסעיף 5(א) לחוק השליחות, התשכ"ה-1965, אשר קובע כי לצורך שליחות לניהול הליך בבית-המשפט יש צורך בהרשאה מפורשת.

כמו-כן, המשיב מגיש תביעות בשם קק"ל לאכיפת זכויותיה החוזיות, ולא ניתן לומר שקק"ל אינה מודעת לפעולות אלה. שליחות יכולה להיווצר גם מכוח התנהגות. אפילו שליחות לביצוע עסקה במקרקעין אינה טעונה מסמך בכתב. המבקש לא טען ולא הציג ראיה למחלוקת בין קק"ל לבין המשיב ביחסי השליחות הפנימיים.

16. הוראות מכרז של המינהל
הוראות מכרז של המינהל, כל עוד לא השתכללו כדי התקשרות חוזית, הינן פרי הנחיות מינהליות והנחיה היא הפעלה של שיקול-דעת באופן שיתאים לסוג של מקרים המהווים את המקרה השכיח לאותו עניין. הן באות לסייע לרשות בהתווית שיקול-דעתה, אך אין הרשות רשאית להסתמך על ההנחיות, שהותאמו למקרה הרגיל, כדי להחליט במקרה המיוחד, בלי לקחת בחשבון את השיקולים המיוחדים לאותו מקרה {ה"פ (חי') 190/98 עמרי כהן ואח' (המבקש) נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 99(2), 971 (1999)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ההלכה הפסוקה