דמי הסכמה - שכירות מוגנת

מרבית הקרקעות בישראל הן בבעלות ציבורית {יהושע ויסמן דיני קניין - חלק כללי, 193 (1993)}. סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל, קובע כי מקרקעי ישראל הם המקרקעין של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן קיימת לישראל וכי "הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת".

כלל איסור העברת הבעלות מסוייג ומצומצם בחוק היסוד עצמו ובדברי חקיקה נוספים. כלל זה משקף את העיקרון לפיו המקרקעין מצויים בבעלות הציבור ולפיכך הם לא יימכרו אלא יימסרו בחכירה בלבד {פליאה אלבק ורן פליישר דיני מקרקעין בישראל, 123 (2005)}.

חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 מסמיך את רשות מקרקעי ישראל {עד לתיקון מס' 7 לחוק כונתה הרשות "מינהל מקרקעי ישראל", כאמור לעיל להלן היא תכונה: "הרשות או המינהל"} לנהל את מקרקעי ישראל.

מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המופקד על התוויית מדיניותה של הרשות ועל הפיקוח על פעולותיה {סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל}. לרקע מצע נורמטיבי זה, הפרקטיקה הנוהגת היא שהרשות מחכירה את הקרקעות לתקופות זמן קצובות ושונות לפי קטגוריות שונות ולצרכים מגוונים. סוגי החוזים, ההתקשרויות ותקופות החכירה משתנים בין המגזרים השונים. כך, למשל, חוזי החכירה במגזר העירוני מבוססים על מתכונות שונות מהחוזים במגזר החקלאי {דפנה ברק-ארז משפט מינהלי - משפט מינהלי כלכלי (2013), 597}.

ככלל, החוכר יכול לבצע עסקאות בזכויות החכירה, אך אלו מותנות בהסכמת הרשות. בחוזי חכירה בהם משתלמים דמי חכירה תקופתיים {ולא מהוונים כמקובל במגזר העירוני}, כתנאי למתן הסכמתה של הרשות להעברת זכות החכירה בנכס, נוהגת הרשות לגבות "דמי הסכמה" {דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי - משפט מינהלי כלכלי (2013),597, 601; גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, כרך ב, (2009), 860, 866}.

סמכות הרשות לדרוש את תשלום דמי ההסכמה נבחנה, הוכרה ואושרה בבית-המשפט העליון {בג"צ 5889/08 עזבון רבקה פורמן ז"ל נ' קרן קיימת לישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.10.11)}. דמי ההסכמה מחושבים בזיקה לעליית ערך הקרקע במהלך תקופת החכירה.

מציאות שכיחה בישראל היא, כי המינהל מחכיר את המקרקעין שבהחזקתו ובתמורה גובה דמי חכירה. דמי החכירה עשויים להשתלם בשיטות שונות {ראה, גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל, כרך ראשון (2004) 711-671}. עת מבקש חוכר להעביר את זכות החכירה שלו לאדם אחר נוהג המינהל להתנות את מתן הסכמתו בתשלום דמי הסכמה. זכות המינהל לקבל דמי הסכמה נובעת מזכות הבעלות שלו במקרקעין {ליתר דיוק, זכות הבעלות של הגופים עבורם הוא מינהל את המקרקעין}.

המינהל נוהג לקבוע את זכותו לגבות דמי הסכמה בחוזה החכירה, אם כי זכותו אינה מותנית בקביעה מפורשת בחוזה {ע"א 8091/03 תאומים תחנות דלק (1984) בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז מרכז, תק-על 2008(4), 2420 (2008) וכן ע"א 585/68 ויינראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969)}.

במסגרת הפסיקה נקבע, כי הנוהג להתנות את העברת זכות החכירה בתשלום הינו סביר, מכיוון שהוא מבטא אינטרס לגיטימי של המינהל כבעלים של הקרקע, לקבל את חלקו בעליית ערך המקרקעין {ע"א 585/68 ויינראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969); ע"א 840/75 קרן קיימת לישראל נ' תבל וסביצקי, פ"ד ל(3), 540 (1976)}.

מדיניות זו של המינהל בכל הקשור לדמי ההסכמה מעוגנת בהחלטות השונות של מועצת מקרקעי ישראל. ההחלטה המרכזית הינה החלטה מס' 534 מיום 29.6.92. {ת"א (מרכז) 7601-05-08 משה אהרוני נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.11.11)}.

מטרת דמי ההסכמה היא כאמור לשתף את מחכיר של אדמה לאומית במקצת הרווח הנובע מהאמרת מחירים. על מינהל מקרקעי ישראל לחשב את דמי ההסכמה בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל {בג"צ 160/63 ישראל ארגמן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד יז 2613 (1963)}. אין לחייב את מינהל מקרקעי ישראל להסכים להעברת חכירה ללא תנאי בניגוד לתנאי מפורש בחוזה החכירה. המינהל רשאי לדרוש תמורה בעד הסכמתו הם "דמי ההסכמה" {ע"א 585/68 יעקוב ורחל וינראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 490 (1969)}.
המינהל נוהג לקבוע את זכותו לגבות דמי הסכמה בחוזה החכירה, אם כי זכותו אינה מותנית בקביעה מפורשת בחוזה {ע"א 585/68 יעקוב ורחל וינראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל,, פ"ד כג(1), 491 (1969)}.

בפסיקה נקבע, כי הנוהג להתנות את העברת זכות החכירה בתשלום הינו סביר, באשר הוא מבטא אינטרס לגיטימי של המינהל, כבעלים, לקבל את חלקו בעליית הערך של המקרקעין{ ע"א 585/68 ויינראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969); ע"א 840/75 קרן קיימת לישראל נ' תבל וסביצקי, פ"ד ל(3), 540 (1976)}.

מדיניות המינהל בנוגע לדמי הסכמה מוסדרת בהחלטות של מועצת מקרקעי ישראל. ההחלטה הרלוונטית המרכזית היא החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 534, שהתקבלה ביום 29.06.92.

דמי ההסכמה מחושבים כחלק מסויים מעליית ערך המקרקעין ממועד רכישת זכות החכירה עד להעברתה, תוך ניכוי רכיבים מסויימים. השיעור המקובל לגבי קרקע שאינה עירונית ואינה חקלאית הוא שליש מעליית הערך. בהחלטות המועצה נקבעו מקרים בהם יחול פטור מתשלום דמי הסכמה או שתינתן הנחה מן השיעור המקובל.

הנתון החשוב הוא, כי בדרך-כלל גובה המינהל דמי הסכמה רק כאשר משלם החוכר דמי חכירה שנתיים. אם שולמו דמי החכירה מראש בתשלום מהוון, לא מחוייב החוכר בדמי הסכמה. כאשר שולמו דמי חכירה ראשוניים, יהיה הבסיס לחיוב בדמי הסכמה היתרה הבלתי-משולמת. כלומר, החוכר יחוייב בדמי הסכמה חלקיים בלבד, הנגזרים מן היחס שבין דמי החכירה השנתיים לבין דמי החכירה בכלל {סעיף 5 להחלטה 534; גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל, כרך ראשון (2004), 764}.

יוער, כי בחוזה החכירה במקרה דנא, נקבעה מפורשות זכותו של המינהל לדרוש דמי הסכמה במקרה של העברת זכויות. עוד צויין בחוזה כי אם שולמו דמי חכירה ראשוניים, ישולמו דמי הסכמה רק עבור היתרה הבלתי-משולמת (סעיף 18.ג לחוזה החכירה) {ע"א 8091/03 תאומים תחנות דלק בע"מ ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז מרכז, תק-על 2008(4), 2420 (2008)}.

חוזה החכירה עם המינהל הוא "חוזה רשות" במובן זה שהמינהל הוא רשות שלטונית {ראה: ג' שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית תש"ס (1999)}. אך, היות המינהל בבחינת רשות שלטונית עדיין אינה אומרת שהוא רשאי היה לשנות את תניות החוזה בעניין הוספת בניה ולדרוש דמי היתר.

בנמקו את תקפות הדרישה לדמי היתר, בית-המשפט המחוזי ב- ת"א (מרכז) 7601-05-08 {משה אהרוני נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.11.11)}, עושה אנלוגיה לדמי הסכמה, לגביהם נפסק כי המינהל רשאי לדורשם, גם אם חובת התשלום לא הוזכרה במפורש בחוזה החכירה {ראה: ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969); ע"א 156/88 מינהל מקרקעי ישראל נ' ברטון תכנון וייצור בע"מ, פ"ד מה(5), 129, 136 (1991); ע"א 840/75 קרן קיימת לישראל נ' תבל -טוביה וסביצקי, פ"ד ל(3), 540 (1976); י' ויסמן דיני קניין (חלק כללי, תשנ"ג), 261-257}.

בית-המשפט המחוזי גרס, שכפי שהמינהל רשאי היה להטיל באופן חד-צדדי חובת תשלום של דמי הסכמה, כך רשאי הוא לדרוש דמי היתר במקרה של הוספת בניה.

קיים קושי כפול בעריכת היקש מעין זה. ראשית, בסוגיה של דמי הסכמה, על-פי תניות חוזה החכירה וכן על-פי סעיף 22 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971, העברת החכירה מותנת בהסכמת המינהל {ראה: ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1), 348 ,342 (1990); י' ויסמן חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 - מגמות והישגים (תש"ל), 30}.

בנסיבות אלה נפסק כי, מאחר שהמינהל אינו חייב לתת את הסכמתו, זכאי הוא לדרוש, לשם מתן הסכמה מצידו, תמורה כספית סבירה ובלתי שרירותית בצורת דמי הסכמה. כך נפסק כבר בעבר ב- ע"א 585/68 {וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(1), 491 (1969)}.

אולם, נסיבות המקרה ב- ת"א (מרכז) 7601-05-08 {משה אהרוני נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.11.11), להלן: "משה אהרוני"} שונות. אמנם, הוספת בניה טעונה גם היא הסכמה מראש על-ידי המינהל {ראה סעיף ד' לחוזה חכירת-המשנה}, אך הצדדים לחוזה החכירה נתנו את דעתם על האפשרות של הוספת בניה וקבעו לגביה את התמורה בצורה של הגדלה יחסית של דמי החכירה בסעיפים ח(1) לחוזה הראשי ו- ז(2) לחוזה חכירת-המשנה.

נמצא כי, בהבדל ממצב הדברים שנידון בפסיקה בעניין דמי הסכמה - כאן הסדירו המתקשרים במפורש את התמורה במקרה של הוספת בניה.

השאלה העקרונית היא, איפוא, האם רשאי המינהל לדרוש דמי היתר, שעה שבחוזה החכירה הוסכם על הסדר שונה והוא הגדלה יחסית של דמי החכירה? לדעתו של בית-המשפט המחוזי, זכות זו לשינוי חד-צדדי קיימת למינהל, בשל היותו נאמן הציבור ביחס למשאב בעל חשיבות גדולה.

משום כך בית-המשפט גרס כי יש לתת משקל רב יותר לשיקולי המשפט הציבורי על פני המשפט הפרטי. כן הצביע בית-המשפט המחוזי על-כך כי אי-מתן אפשרות לגבות דמי היתר מחוכרים "ותיקים" ייצור אפליה בלתי-מוצדקת בין חוכרים "ותיקים" לחוכרים "חדשים".

נראה כי גישתו זו של בית-המשפט המחוזי אין לה תימוכין בפסיקה. נהפוך הוא, לאחרונה עסק בית-המשפט בדמי היתר שנדרשו על-ידי המינהל. בהקשר דומה, אם כי לא זהה, קבע בית-המשפט מפי כב' השופטת א' פרוקצ'יה - את הדברים הבאים:

"המינהל, כמי שמופקד על מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור לגבי קרקעות אלה ונדרשת ממנו רמת הגינות גבוהה בהתקשרו עם האזרח בהקשר לכך. מרכיב התמורה המחייב את האזרח בהתקשרות החוזית עם המינהל הינו יסודי ומהותי ביחס למכלול תנאי החוזה.
חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהיעדר עילה ברורה לכך העולה במפורש או במשתמע מלשון ההסכם ותוכנו.
במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור. נסיונו של המינהל לפרש את סמכותו, לאשר תכניות בניה המוגשות על-ידי היזם כמקור לזכותו, לגבות תוספת לתמורה החוזית המוסכמת וכתנאי למתן אישורו לתכניות כאלה, עלול לחרוג מיישום הוגן של הוראות ההסכם, ועלול לגלוש להתנהגות שנילווה לה טעם של חוסר הגינות.
החשש אינו מתמצה בחריגה מפרשנות סבירה של הוראות החוזה אלא, הוא עלול להיות כרוך בשימוש בכח מרותו של המינהל לעכב את אישורן של תכניות בניה המוצעות על-ידי היזם הפרטי כאמצעי לתבוע תוספות תשלום לתמורה החוזית המוסכמת וזאת, גם מקום שאין תשתית משפטית ברורה לדרישה כזו, ותוך חשש לניצול חוסר השוויון הבולט ביחסי הכוחות בין שני הצדדים."
{ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001), (להלן: "עניין הוד אביב")}

בעניין משה אהרוני, אין מדובר באגרה או בהיטל שהסמכות לגבותם צריכה להימצא בחיקוק אלא, בדרישת תשלום חוזית שהרשות הציבורית מציבה בפני האזרח המתקשר עמה בחוזה. אולם, כשם שסמכות הרשות לגבות אגרה או היטל צריכה למצוא את עיגונה בחיקוק, כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי, בהיותה צד לחוזה עם מתקשר פרטי, היא תימנע משימוש בכחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור וכאשר לא נקבעו קריטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי. דרישה זו מתבקשת מקיומן של אמות מידה של הגינות ותום-לב החלות על הרשות הציבורית בהתקשרויותיה החוזיות.

כלומר, אין להתיר למינהל לשנות באופן חד-צדדי תניה בחוזה החכירה במטרה להגדיל תשלומים עבור הסכמתו להוספת בניה {ע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1), 241, 249 (2001)}.

חוזי חכירה הם מבין החוזים הרגישים ביותר שהמדינה, באמצעות המינהל, היא צד להם. עמד על חשיבותם של מקרקעין כב' השופט {כתארו אז} ת' אור:

"המקרקעין הם נכס יחיד במינו מבין נכסיה של המדינה. קשה להפריז בחשיבותם לחברה ולמדינה. אם האומה ומפעלה התרבותי הם ה'נשמה' של העם, הרי שמקרקעיה הם ה'גוף' שלו. על בסיס הקרקע מינהלים הפרט והחברה את כל מעגל חייהם.
יש להם חשיבות גדולה במיוחד במדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים, צפיפות האוכלוסיה בה גדולה ובהיותה ארץ קולטת עולים."
{בג"צ 244/00 עימותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25, 53 (2002)}

בבואנו לפרש חוזה רשות, כתבה פרופסור ג' שלו, "מוטל עלינו בדרך-כלל לבחון ולשקול את התכלית האובייקטיבית של חוזים אלה, את המטרות האופייניות ואת האינטרסים הציבוריים שחוזי רשות מהסוג הנדון מיועדים להגשים. חוזי רשות מבטאים אינטרס ציבורי, ומיועדים לקדם את טובת הציבור. זוהי ההצדקה לקיומם"{גבריאלה שלו "חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית", 31 (1999), להלן: "גבריאלה שלו"; ע"א 783/86 גרוס נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד מג(4), 595, 597 (1989); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כלכלי ג 297-288 (2013)}.

על חוזי הרשות חלים כידוע דיני החוזים הכלליים, שכן ההנחה היא כי הצדדים לחוזה רשות התכוונו לפעול על-פי הגיון כלכלי {גבריאלה שלו בעמ' 33}.

אך, על חוזה הרשות חולשת מערכת של "דינים נוספים - אם לחומרה ואם לקולה - המשקפים את העובדה שהרשות המינהלית, המשמשת נאמן הציבור והדואגת לצרכיו היא צד לחוזה"{ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5), 506, 528 (2000)}.

כאן ניתן להוסיף מדבריו של ד"ר גרשון גונטובניק {במאמרו "מחשבות על אודות פרשנות, פרשנות חוזים וגבולותיה" המשפט יח 105, 151 (2013)}, המציין, כי "כאשר לשון החוזה אינה ברורה או שהיא כוללת הוראות סותרות, מתעוררת סוגיה פרשנית מורכבת יותר. בנסיבות כאלה יש להחיל חזקה פרשנית אובייקטיבית, הבאה לקדם את התכלית שחוזים מסוג זה באים לקדם, וכן ערכי הגינות פרטיים".

הסכמים עם רשות שלטונית מושפעים על-פי טיבם מגורמים שהזמן גרמם, וישנה חשיבות מיוחדת לשמר את יכולתה של הרשות הציבורית לבחון אותם לאחר תקופת זמן סבירה על רקע שיקולים שבאינטרס הציבורי {עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.08.10)}.

סעיף 5 לחוזה החכירה מאפשר את יסוד הגמישות החיוני בחוזה חכירה, על-מנת שהמינהל יוכל להגשים את תפקידו, ובכך הוא עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת ביסוד החוזה {השווה ע"א 783/86 גרוס נ' עיריית תל-אביב - יפו, פ"ד מג(4), 595, 597 (1989)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

דמי הסכמה - שכירות מוגנת