החכירה הפרטית - תנאי החכירה של חוכרים פרטיים - בין שכירות לבעלות

1. כללי
החלטות מועצת מקרקעי ישראל קובעות זכויות שונות לחוכרים פרטיים שונים, ומספר המקרים ומקרי-המשנה בהם עוסקות ההחלטות השונות רב מספור.

סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע כי: "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". סעיף זה, מגלם את המדיניות שהיתה קיימת בתנועה הציונית למן הקונגרס הציוני החמישי בשנת 1901, לפיה קרקעות המדינה "יישארו בבעלות העם וימסרו בחכירה בלבד" {לסקירה היסטורית של שורשי מדיניות זו, ראו: יהושע ויסמן דיני קניין - חלק כללי 218-216 (1993); מיכל אורן-נורדהיים "והארץ לא תימכר לצמיתות?" מחקרים בגיאוגרפיה של ארץ-ישראל, טז 146 (2003)}.

כפועל יוצא ממדיניות ייחודית זו, אשר אין לה אח ורע במדינות דמוקרטיות אחרות, מצוי הרוב המכריע של המקרקעין במדינת ישראל בבעלות המדינה ומוחכר לחוכרים פרטיים על-ידי חוזי חכירה - ובאופן טיפוסי: חוזי חכירה לדורות {רחל אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל? בחינה של ההצדקות להמשך הבעלות הלאומית על מקרקעין" עיוני משפט כא 547-541 (1998); חנוך דגן קניין על פרשת דרכים 98-96 (2005)}.

חכירה לדורות מוגדרת בחוק כשכירות מקרקעין לתקופה של יותר מ- 25 שנה (סעיף 3 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969). משכך, באופן פורמאלי, זכויותיהם של חוכרים לדורות זהות לאלו של שוכרים - זכות לשימוש בקרקע בלבד. אלא, שהלכה למעשה, במקרים רבים, נתפסת זכות החכירה לדורות כזכות שקרובה בתוכנה לזכות הבעלות.

עמד על כך בית-משפט זה ב- ע"א 355/76 {בסו נ' מלאך, פ"ד לא(2), 359, 362-361 (1977)}:
"אין זה סוד, כי במציאות הרווחת בישראל, מרביתם של חוזי החכירה לדורות שנערכו ונערכים בין מינהל מקרקעי ישראל או הקרן הקימת לישראל לבין אנשים פרטיים, כמוהם כחוזים להעברת בעלות, כאשר הצדדים, ובעיקר המחכירים, מעדיפים, מסיבות שלא אתעכב עליהן כאן, צורה זו של החכרה לדורות על-פני צורה של העברת הבעלות באופן פורמלי, למרות שנוסח החוזים הללו איננו מותיר למעשה כמעט כל הבדל בין השתיים."

בית-המשפט אף מונה בפרשת בסו שני קריטריונים מרכזיים המתארים מתי זכות חכירה לדורות תיחשב כמעין זכות בעלות: משך החכירה ודמי החכירה (שם, 362). בהקשר הספציפי של חכירה מן המינהל, באופן טיפוסי, החכירה היא לתקופה ממושכת של 49 או 98 שנים עם אפשרות להארכה לתקופה נוספת באורך זהה; תקופה כה ממושכת, מהווה אינדיקציה לכך שהצדדים התכוונו למעין זכות בעלות בקרקע {ראו גם: רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1), 517, 526-525 (1996)}. גם מחיר זכות החכירה לדורות, אשר עומד פעמים רבות על מחיר הקרוב למחירה הריאלי של הקרקע, מעיד על אופיה של העסקה.

2. מה בין מסירת קרקע חקלאית למסירת קרקע עירונית
בקווים כלליים, בכל הנוגע לחוכרים פרטיים, ניתן להגדיר את הקו המבחין בין יחס המינהל לחוכרי קרקע עירונית (להלן: "חוכרים עירוניים") לבין יחסו לחוכרי קרקע חקלאית (להלן: "חוכרים חקלאיים") כקו שעובר בין זכות השכירות לבין זכות הבעלות. החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1, שכותרתה היא: "מדיניות הקרקע בישראל" ושהתקבלה כאמור עם ייסוד המינהל בשנת 1965, משמשת מאז ועד היום כאבן היסוד למדיניות המינהל.

החלטה זו מחולקת לשני פרקי-משנה - מדיניות מסירת קרקע חקלאית ומדיניות מסירת קרקע עירונית; הכללים שנקבעו בשני פרקי-המשנה, שונים זה מזה בתכלית השינוי. בעוד זכויות החוכרים העירוניים דומות - אם כי לא זהות - לאלו של בעלי הקרקע, זכויותיהם של החוכרים החקלאיים דומות יותר לאלו של שוכרים.

ניתן לזהות מספר הבדלים בין זכויות החוכרים בסקטורים השונים. כך למשל, חוכר עירוני נדרש לשלם דמי חכירה בשיעור שקרוב לערכו הריאלי של הנכס {סעיף ב.5.א. להחלטה 1; גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 778-765 (מהדורה רביעית, 2009)}, וחוכר חקלאי נדרש לשלם סכום נמוך בהרבה, העומד על כמה מאות שקלים בשנה {סעיף א.5.א. להחלטה 1; ויתקון, 755-753; פרשת שיח חדש, 40-39}.

בתמורה לדמי החכירה הגבוהים המשולמים על ידו, זכאי החוכר העירוני לזכויות מוגברות בקרקע, הדומות באופיין, כאמור, לזכויות בעלי הקרקע. כך למשל, ככלל, זכות החכירה בה מחזיק החוכר העירוני היא זכות עבירה, ומעטים המקרים בהם נדרש החוכר לשלם למינהל דמי הסכמה עבור העברת הזכויות {ויתקון, בספרו הנ"ל, 864}. לעומת-זאת, עבירות זכות החכירה של קרקע חקלאית היא מוגבלת {ויתקון, בספרו הנ"ל, 1081-1075}, והיא מותנית בתשלום "דמי הסכמה" למינהל {ויתקון, בספרו הנ"ל, 872-868}.

בנוסף, זכאי החוכר העירוני להמשיך ולהחזיק בקרקע ששונה ייעודה, בתמורה לתשלום "דמי היתר" למינהל, שגובהם, על-פי רוב, הוא בשיעור 31% מההפרש בין הערך שהחזיק החוכר טרם שינוי הייעוד והערך בו החזיק לאחר שינוי הייעוד (החלטה 933, בסעיף 4). לעומת-זאת, הכלל הוא שקרקע חקלאית ששונה ייעודה תוחזר למינהל בתמורה לפיצוי. בסיס הפיצוי הוא שווי המחוברים והפגיעה בפרנסת החוכר, אשר נקבעת על-פי השימוש החקלאי של הקרקע (החלטה מס' 969 של מועצת מקרקעי ישראל; ויתקון, בספרו הנ"ל, 1132-1131}.

רבים סבורים כי התפיסה הרואה בזכות החכירה לדורות כשקולה לזכות הבעלות היא התפיסה הרווחת בקרב חוכרי מקרקעין עירוניים {ראו למשל: ויסמן חלק כללי, 224-223; דפנה ברק-ארז, "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי" צדק חלוקתי בישראל, 203, 213-212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000); אלתרמן, 547-546; גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל, כרך ראשון (2004), 643; פרשת שיח חדש, 63}.

כראיה לכך, מניחה תפיסה זו כי לא קיימים פערים משמעותיים בין מחירי השוק של זכויות חכירה לדורות לבין מחירי השוק של זכויות בעלות במקרקעין עירוניים. ביטוי עדכני לכך קיים בחוק מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009, ובהחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל, שכותרתה היא: "רפורמה בניהול מקרקעי ישראל".

המדיניות החדשה יצרה שינוי של ממש בתחום החכירה העירונית בקובעה שורה של מקרים שבהם תועבר לחוכר זכות הבעלות בנכס שהוחכר לו. כן נקבע, כי הקצאות חדשות של קרקע עירונית למטרת מגורים ותעסוקה ייעשו בדרך של העברת בעלות, ולא על-ידי החכרה (סעיף 4 להחלטה מס' 1185 של מועצת מקרקעי ישראל).

מדיניות חדשה זו, מדגימה אף ביתר שאת את ההנחה שגם המינהל רואה בחוכרים עירוניים רבים כמחזיקים במעין זכות בעלות. כה גבוה המתאם בין זכות החכירה לבין זכות הבעלות, בעיני המינהל, עד שלרבים מהחוכרים מועברת כיום זכות הבעלות בנכס שהוחכר להם, ללא כל תמורה נוספת (סעיף 4יז לחוק מקרקעי ישראל).

עוד יש לציין, כי עתירה שביקשה להשיג על חוקתיות רפורמה זו, בטענה כי אין להעביר את זכויות הבעלות לידיהם של חוכרים עירוניים פרטיים, נדחתה {בג"צ 729/10 תנועת דרור ישראל נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.12)}. בין טענות המינהל שם לתמיכה ברפורמה, מצויה גם הטענה כי אין הבדל ממשי בין חכירה עירונית ארוכת טווח עם מלוא הזכויות הנלוות לה ובין הקניית זכות הבעלות (שם, בפסקה 20 לפסק-דינה של הנשיאה (בדימ') ד' בייניש). הינה-כי-כן, מדיניותו החדשה של המינהל מדגישה כיום, עוד יותר מבעבר, כי גם לדידו ההבדלים בין חכירה עירונית לבין בעלות בקרקע אינם גבוהים, ברוב המקרים.

יחסו השונה של המינהל לחוכרים עירוניים מצד אחד ולחוכרים חקלאיים מצד אחר, מבוסס בעיקרו על החלטה 1, שכותרתה כזכור היא: "מדיניות הקרקע בישראל". עיקרם של דברים הוא הענקת הזכות לחוכרים ששילמו דמי חכירה, בשווי הקרוב לשוויו הריאלי של הנכס, ליהנות מנתח משמעותי מהתמורה המתקבלת בעת מימושו או בעת שינוי ייעודו. מנגד, אחת הסיבות המרכזיות להחלת מדיניות שונה על המגזר החקלאי, היא שיעור דמי החכירה הנמוכים המשולמים עבור קרקעות אלה.

ללמדנו כי ככלל, יוצרת מדיניות המינהל קשר בין גובה דמי החכירה שמשלם החוכר לבין טיב התגמול הכספי לו יזכה בעת מימוש הקרקע. דבקות במדיניות זו מעניקה למינהל אמת-מידה מרכזית לבחינת זכויותיהם של חוכרים שונים בקרקע, ומקטינה את הסיכוי להעדפה בלתי-הוגנת של מגזר אחד על פני מגזר אחר. כאשר נמצא בעבר כי החלטות של מועצת מקרקעי ישראל חרגו ללא סיבה מוצדקת ממדיניות זו, והעניקו לחוכרים חקלאיים אחוזים ניכרים משווייה של קרקע חקלאית ששונה ייעודה - דינן היה להתבטל {פרשת שיח חדש}.

מנגד, כאשר דבק המינהל במדיניותו והעניק לחוכר עירוני את הזכויות המגיעות לו בקרקע עירונית ששונה ייעודה, נפסק כי המינהל פעל כדין, אף כאשר נטען כי החוכר זכה לרווחי עתק שראוי היה שיועברו לרשות הציבור {מתוך סקירה ב- בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2012(3), 7075 (2012)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

החכירה הפרטית - תנאי החכירה של חוכרים פרטיים - בין שכירות לבעלות