חוקיות ההפקעה

המסגרת החוקית לבחינת חוקיות ההפקעה היא חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953, שלגביו כבר נקבע לא אחת כי אינו חוק הפקעה רגיל, ועל-כן אמות-המידה לבחינת חוקיותן של ההפקעות שנעשו מכוחו הן נוקשות יותר {ראו: ע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.04.06) (להלן: "עניין דינר"); ע"א 4067/07 ג'בארין נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.01.10) (להלן: "עניין ג'בארין")}.

הנשיאה ד' ביניש (כתוארה דאז) עמדה בהרחבה על ההיסטוריה שלו והנסיבות החריגות שעמדו ביסוד חקיקתו בעניין דינר:

"קשה לנתק את החקיקה החריגה מהרקע ומהתקופה שבה נחקק חוק הרכישה, ואין ספק כי מדובר בחקיקה חד-פעמית שיש להשקיף עליה על רקע הנסיבות ההיסטוריות ששררו בתקופת הקמת המדינה. חוק הרכישה הביא לפגיעה משמעותית ביותר בזכות הקניין של בעלי המקרקעין שקרקעותיהם הוקנו לרשות הפיתוח מכוח החוק הנ"ל.
פגיעתו של החוק היתה ללא ספק קשה עוד יותר מהפגיעה ממנה נפגע, בדרך-כלל, בעל מקרקעין שמקרקעיו מופקעים על-פי פקודת הקרקעות. זאת, משום שחוק הרכישה איפשר את הכשרתה הרטרואקטיבית של תפיסת חזקה במקרקעין על-ידי המדינה, שככל הנראה נעשתה (לפחות בחלקה) בהעדר הסמכה בדין...
את אופיין החמור של הוראות חוק הרכישה ואת אי-השימוש בהסדרי הפקעת המקרקעין הקבועים בפקודת הקרקעות ניתן להבין רק באספקלריה של הנסיבות ההיסטוריות הייחודיות של ראשית ימיה של המדינה;
על רקע צרכי התקופה ובעת שקרקעות ננטשו על-ידי בעליהן עקב אירועי המלחמה. נסיבות היסטוריות אלה הביאו לחקיקתו של חוק הרכישה שהוראותיו פוגעות פגיעה ניכרת בזכות הקניין, ואין ספק כי כיום חקיקה מעין זו לא היתה עומדת במבחן החוקתיות."

על רקע זה, פסיקות בתי-משפט חזרו והדגישו את המעמד הראייתי של תעודת ההפקעה מטעמו של שר האוצר המאשרת את ההפקעה לפי חוק הרכישה, אשר מהווה "עדות חותכת" לגבי העובדות המפורטות בה {ראו: בג"צ 5/54 יונס נ' שר האוצר, פ"ד ח 314, 317 (1954); ע"א 2275/92 בשר נ' רשות הפיתוח (10.06.96)}, כך שמלאכתו של פלוני המעלה טענה נגד הפקעה מכוח חוק הרכישה היא קשה.

בצד פסקי-הדין ששללו את האפשרות לסתור את תוקפה של תעודת ההפקעה לפי החוק, קיימים פסקי-דין שהותירו "פתח צר" לכך {בג"צ 141/81 ועד עקורי איקריית כפר רמה נ' ממשלת ישראל, פ"ד לו(1), 129 (1981); בג"צ 84/83 וכילי נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(4), 173 (1983); ע"א 517/85 הממונה על ווקף הכנסייה המרוניטית בישראל נ' רשות הפיתוח, פ"ד מב(1), 696 (1988)}.

ב- בג"צ 9804/09 {עוני שוואהנה נ' מדינת ישראל רשות הפיתוח, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.05.14)} נדחתה עתירה לביטול הפקעה מכוח חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953, על-אף שאין חולק שמשפחת העותרים עיבדה את קרקע המופקעת לפחות בחלק מן הזמן שחלף מאז ההפקעה.

בית-משפט ביסס את קביעתו על הטעם שהעותרים לא עמדו בנטל הכבד המוטל על הטוענים כנגד הפקעה מכוח חוק זה, שאינו כפוף לביקורת שיפוטית, בהתחשב בפסקת שמירת הדינים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

העותרים אינם הוכיחו מבחינה עובדתית כי לא התקיימו התנאים להפקעה המנויים בסעיף 2(א) לחוק זה, כלומר שהקרקע לא היתה בחזקת בעליה (סעיף-קטן (1) לחוק); שהקרקע שימשה לצרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או בטחון (סעיף-קטן (2) לחוק); ושבמועד הוצאת תעודת ההפקעה הקרקע היתה דרושה לאותם צרכים (סעיף-קטן (3) לחוק).

בנוסף יצויין, כי מנגד, נטען על-ידי המדינה שבאותה תקופה התנהלה במקום פעילות ביטחונית שמטרתה מניעת חדירות של מסתננים ליישובים בסביבה.

לעניין השיהוי קבע בית-המשפט כי קיים קושי לקבל את טענות העותרים בנסיבות שבהן התנהלותם נגועה בשיהוי כבד, המונע מן המדינה להתמודד עם טענות עובדתיות שעניינן המצב בשטח במועד ההפקעה.

בנסיבות העניין, המדינה הציגה שורה של מסמכים המעידים על כך שמורישם של העותרים ידע על ההפקעה ואף ניהל משא-ומתן בנוגע לפיצוי בגינה כבר בשנת 1954, מספר חודשים לאחר ביצוע ההפקעה.

מסמכים אלו העידו על כך שעניינה של הקרקע טופל באותה עת על-ידי גורמי מינהל שונים. הם גם מלמדים כי הקרקע לא היתה בבחינת "ארץ לא נודעת" מבחינת הרשויות. דא-עקא, עובדי הציבור שעסקו בכך אינם ניתנים עוד לאיתור, וייתכן שאף אינם עוד בין החיים.

בנסיבות אלה, השיהוי בהגשת העתירה הציב בפני המדינה קושי של ממש להתמודד עם טענותיהם של העותרים נגד ההפקעה, בכל הנוגע לצורך בקרקע במועד הפקעתה ולמצב החזקה בה במועד הקובע.

לעניין השבת קרקע מופקעת יודגש כי תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, הגביל את תחולת העקרון של השבת קרקע מופקעת שמטרת הפקעתה נזנחה ל- 25 שנה {תיקון שחוקתיותו בעניין זה אושרה ב- בג"צ 2254/13 סמואל נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (‏15.05.14)}.

במקרה זה, היה מדובר בתקופה ארוכה אף יותר ממועד ההפקעה {ראו והשוו: ע"א 6288/98 כליל נ' רשות הפיתוח, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.08.11)} בסיכומו-של-דבר המליץ בית-המשפט על התחשבות בעותרים תוך השארת שטח לעיבוד.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חוקיות ההפקעה