חובת ההנמקה

1. כללי
חובת ההנמקה הפכה לנכס צאן ברזל של המשפט הישראלי. הדין והפסיקה חברו יחד ויצרו מיקשת הוראות שונות על פיהן תיבחן דרך יישום החובה הן בהתנהגות הרשויות המינהליות, והן בהחלטות הטריבולנים המעין שיפוטיים והטריבונלים המשפטיים. בין אם הדין מטיל חובת הנמקה ובין אם לאו הרי ההחלטות של הגופים דלעיל תיבחן על-פי העקרון הכללי שהוא יציר כללי הצדק הטבעי.

מהותו של עיקרון זה מקבל ביטוי ברור על-ידי כב' נשיא בית-המשפט העליון בדימוס האהרון ברק.

בספרו, "שיקול דעת שיפוטי" כותב השופט ברק כי, שיקול-הדעת חייב להתבסס על הראיות שתבואנה בפני השופט. החלטתו צריכה להיות מנומקת. חובת ההנמקה חשובה במיוחד. כל מי שהתנסה בכתיבה יודע זאת.

דבר אחד הוא רעיון המשתלט על המחשבה. דבר אחר הוא העברתו של הרעיון בכור ההיתוך של ההתמודדות האינטלקטואלית המבקשת לתמוך בו, תוך מודעות לתוצאותיו.

רבים הם הרעיונות אשר הצורך לנמקם הביא לחדלונם, שכן היה בהם אך הדר חיצוני שלא ניתן היה לבססו. חובת ההנמקה היא מהחשובים שבאתגרים שבפניהם, חייב שופט, המפעיל שיקול-דעת לעימוד {א' ברק שיקול-דעת שיפוטי חלק מהפרק הרביעי - היקף השיקולים בשיקול-הדעת השיפוטי (פפירוס, תשמ"ז-1987) עמ' 46, ודברי כב' השופט פ' מרכוס, ב- תמ"ש (משפחה יר') 5254/97 מ' מ' נ' מ' מ', תק-מש 2009 (4), 34, 35 (2009)}

שיפוט על-פי שיקול-דעת אסור לו שיהפך לשיפוט שרירותי. כדי למנוע סכנה זאת אין אמצעי בדוק יותר מאשר הנמקה מלאה של פסק-הדין.

הנמקה מלאה מחנכת את השופט למחשבה ברורה ולהעלאת נימוקיו, כולל תחושתו האינטואיטיבית עליה דיבר פאונד - מעל לסף תודעתו אל אור היום, על-מנת שיעמדו למבחן הביקורת של דרגת הערעור, של אנשי המקצוע ושל הציבור כולו {דברי כב' השופט לנדאוי שצוטטו במאמר של כב' השופט א' ברק "הלכה ושיקול דעת בעשיית משפט", הפרקליט ו 83 (תש"ט)}.

ב- רע"א 4917/13 ‏{פלונית נ' פלונית, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)} מסביר בית-המשפט העליון את משמעות חובת ההנמקה.

זוהי בקשת רשות ערעור על החלטת בית-המשפט המחוזי שבגדרה נדחתה באופן חלקי בקשת רשות ערעור על החלטת בית-משפט השלום. עניינה של הפרשה בעיקר החלטות לא מנומקות והשגה עליהן ועל הטלת הוצאות.

בית-המשפט העליון דחה את הבקשה ופסק, כי הנמקה מאפשרת לבחון את ההחלטות הנתקפות, ולכן מאפשרת קיומה של ביקורת שיפוטית; ללא הנמקה גם יקשה על הפרט שנפגע לשקלל צעדיו, והיא מתבקשת מחובת ההגינות {רע"א 8996/04 שכטר ואח' נ' נציגות הבית המשותף, פ"ד נט(5), 17, 21 (2004)}.

ואולם, הנמקה מפורטת בגין כל החלטה והחלטה אינה תמיד אפשרית, וגם אינה תמיד נחוצה, וגם כאן מקום לשכל הישר. ב- רע"א 882/05 {מ.ו השקעות בע"מ ואח' נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (2005)} נאמר:

"הדין מאפשר כידוע לערכאה ערעורית {תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי} אימוץ הכרעתו של בית-המשפט קמא על קרבה וכרעיה... המצב האידיאלי היה אילו יכלה ערכאת ערעור להתייחס בפסק-דינה לכל טענה וטענת-משנה שהעלו הצדדים בפרוטרוט, ולהפיס דעתם - וכך גם נעשה, וטוב שנעשה, במקרים רבים.

אולם, בעומס השורר בבתי-המשפט, כולל בהרכבי הערעור, כאשר מתקיים 'וכל העם ניצב עליך מן בוקר ועד ערב' {שמות, יד, יח}, אין לבוא בטרוניה כשבמקרים המתאימים, לפי שיקול-דעת, ניתנת הנמקה קצרה כבענייננו, או הנמקה המאמצת על קרבה וכרעיה את ההחלטה נשוא הערעור לפי תקנה 460(ב), שלכך יועדה."

בית-המשפט גם אינו צריך ליתן עצמו קרבן לטרחנות יתרה של בעלי דין. אך אחר כל זאת חשוב לציין, שלגבי החלטה שלא להפריד בין דיון בתביעה לדיון בתביעה שכנגד, תיתכן בהחלט דעה שיש מקום לנמקה, אלא-אם-כן הדברים ברורים כשמש - אך איני יכול להביע כל דעה במקרה הספציפי, משלא צורף החומר.

צו בתי-המשפט הציב שאלה אם הוראותיו נועלות שער מפני ביקורת שיפוטית שלא במסגרת הערעור על פסק-הדין כולו. ב- רע"א 3337/12 {ליברפול נכסים נ' פרוביזור, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)} ציינה השופטת ארבל כי, הוראות הצו אינן מונעות מערכאת הערעור לבחון פגם החורג מתוכן ההחלטה, כגון היעדר הנמקה מקום בו "סוג ההחלטה מחייב הנמקה."

לעמדת הנשיא גרוניס ב- רע"א 3783/13 {אי. די. בי חברה לפתוח בע"מ נ' כבירי שמיע, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)} אין להעניק רשות ערעור על ההחלטות שננקבו בצו, בין אם מדובר בהחלטה מנומקת, בין אם לאו, ובין אם מדובר ב"סוג החלטה" המחייב הנמקה.

לגישת השופט א' רובינשטיין מכוון הצו שלא לאפשר רשות ערעור בעניינים טכניים במהותם, שאין מניעה שיידונו במסגרת הערעור על פסק-הדין הסופי {רע"א 10343/09 ארץ נ' וויטמן, פורסם באתר האינטרנט נבו (2010); ולאחרונה 7447/13 קרנית נ' היאם, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)}.

לדעת השופט א' רובינשטיין מתבקש כי בהחלטות מסוג זה מטבען יהא פחות צורך בהנמקה, שכן מדובר בהחלטות הנוגעות לאופן ניהולו היעיל של ההליך, ואינן מכריעות בזכויות ממשיות של הצדדים, דיוניות או מהותיות.

עם-זאת לגישתו, במקרים שבהם ההחלטה מעצם טיבה מחייבת הנמקה, כגון כזאת שיש בה כדי להשליך על זכויותיהם של הצדדים, תהא אפשרות לביקורת שיפוטית בשלב זה. בענייננו, גם מהיעדר מידע מספיק, כשעסקינן בגלגול שלישי, לא נמצא כי המקרה בא בקהלם של אלה.

ב- עע"מ 3447/12 {מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית חדרה, לרבות מנהל הארנונה בעיריית חדרה, פורסם באתר האינטרנט נבו (2013)} לעניין טענת המערערים כי פסק-הדין של בית-המשפט לעניינים מינהליים לא נומק דיו וחלק מטענותיהם לא נדונו.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור מהטעמים הבאים, אמנם בית-המשפט לעניינים מינהליים דחה חלק מטענות המערערות ללא נימוק, אולם, לא יכול להיות עוררין כי עמד בחובת ההנמקה בה הוא מחויב על-פי דין שעה שטענותיהן המרכזיות של המערערות, אף בערעור זה, נדונו על ידיו בהרחבה.

לעניין זה, יפים דבריה של השופטת ע' ארבל: "יובהר עם-זאת, כי אין פירוש הדבר כי על בית-המשפט מוטלת החובה להידרש לכל טענה וטענה המועלית על-ידי הצדדים, ולהסביר מדוע וכיצד הגיע למסקנתו לגבי כל אחת ואחת מהן".

החובה המעוגנת בתקנה 192 לתקנות קובעת כי על בית-המשפט להתייחס אל "העובדות המהותיות, השאלות שעמדו להכרעה, ההחלטה ונימוקיה".

קביעה זו מעניקה לבית-המשפט מרווח שיקול דעת, המאפשר לו לברור את הבר מן התבן ולהימנע מלדון במפורש בכל טיעון אשר אין בו כדי להשליך על הכרעתו של הדיון. אם יינטל הכוח מבית-המשפט לסנן את הטיעונים המובאים בפניו ולהתייחס בהכרעתו אך ורק לשאלות הנראות לו מהותיות ורלוונטיות - לא ייתמו הדיונים, והדברים ברורים {ע"א 4861/05 שיכון עובדים נ' מנהל מיסוי מקרקעין, פורסם באתר האינטרנט נבו (2008)}.

2. חובת ההנמקה של רשויות ציבוריות
2.1 חובת ההנמקה היא בעלת חשיבות בשלושה מישורים
ראשית, היא מאפשרת בחינת השיקולים שהובילו להחלטה, וכן את האפשרות המעשית להפעיל ביקורת שיפוטית כלפיה.

שנית, ההנמקה, שימורה והפצתה, מאפשרת שיפור איכות ההחלטות של הרשות המינהלית.

שלישית, יש בהנמקת החלטות כדי להגביר את אמון האזרחים ברשות המנמקת ולשפר את מערכת היחסים בינה לבין האזרח {יואב דותן, במאמרו "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט כרך יט}.

2.2 חובת ההנמקה מעוגנת בחקיקה ובפסיקה
החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958, מחייב הנמקת החלטות מסויימות בלבד, אך אין לראות בו הסדר ממצה או שולל {בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1), 75, 89; יצחק זמיר הסמכות המינהלית, 1292}.

כך, למרות שהחוק לא קובע חובת הנמקה לפעולות יזומות על-ידי הרשות המינהלית, על-פי הפסיקה, ההגינות המינהלית מחייבת גם במקרים אלה הנמקה.

חובת ההנמקה היא מיסודות כללי "הצדק הטבעי", וכאמור היא מעוגנת בחוק {חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958}.

"להנמקה תפקיד מרכזי ביכולתו של הפרט להתמודד עם ההחלטה, והיא מקנה את היכולת להשיג עליה ובסופו של דבר להביא לשינויה."

{עע"מ 2126/10 מטאור מערכת טכנולוגיה וארגון בע"מ נ' מנהלת אורות לתעסוקה - ועדת המכרזים הבין משרדית ואח', תק-על 2010(4), 2438 (2010); ע"א 10419/03 דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות, פ"ד ס(2), 277, 296 (2005); עע"מ 8409/09 חופרי השרון נ' א.י.ל סלע 1991 בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.10); רע"א 8996/04 שכטר נ' נציגות הבית המשותף, פ"ד נט(5), 17, 21 (2004)}.

כלל הוא, כי אחת מן החובות המוטלות על גוף מינהלי מחליט הוא חובת הנמקת ההחלטה. על חשיבותה של הנמקת ההחלטה המינהלית אין צורך להרבות במילים.

הנמקת החלטה משפרת את איכות ההחלטה, שכן הנמקת ההחלטה מחייבת את הגוף המחליט לבחון את השיקולים השונים להחלטה לטובת צד אחד או אחר, היא מאפשרת את בחינת ההחלטה על-ידי גוף מבקר, היא מבטיחה אחידות ומונעת שרירות והיא אף מסיעת להעלים את המחסום הקיים בין האזרח לבין הרשות (על ההצדקות לחובת ההנמקה ראו ביתר הרחבה אצל יצחק זמיר הסמכות המינהלית ב' 898-897 (תשנ"ו)).

בשל חשיבות הנמקת ההחלטה המינהלית אף עוגנה חובת ההנמקה של ההחלטה המינהלית בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1959.

יחד-עם-זאת, גם מקום שחוק ההנמקות אינו חל, חובת ההנמקה חלה על הרשות. חובת הנמקה זו היא חלק מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ביחסה כלפי האזרח {ראה: פסק-דינו של כב' השופט זמיר ב- בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים ואח', פ"ד נב(1), 75, 89); בש"פ 3810/00 אריאל גרוסמן נ' מדינת ישראל פורסם באתר האינטרנט נבו (11.06.00); דברי כב' השופטת ד' ביניש שצוטטו בו"ע (חי') 513/06 תדיר גן (מתכת) ואח' נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב ואח', תק-מח 2008(3), 7301 (2008)}.

2.3 תוצאות של הפרת חובת ההנמקה
ב- עת"מ (ב"ש) 323/08 {תחנה לדלק בבאר-שבע בע"מ ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2008(3), 11672 (2008)} נקבע כי על-אף שעובד הציבור לא נימק את סירובו תוך הדגשה שאין באי-קיום החובה כדי לבטל את ההחלטה מעיקרא כדלקמן:

נוכח האמור, לא יצא המשיב ידי חובת ההנמקה, במיוחד כאשר מדובר בסירוב לבקשה. כך נקבע בסעיף 2א לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958:

"עובד הציבור שנתבקש כאמור בסעיף 2(א) וסירב לבקשה, יודיע למבקש בכתב את נימוקי סירובו."

אין ספק שהיה על המשיב לנמק את טעמיו כאשר הוא דוחה בקשה למתן פטור וזאת לשם הבטחת הליך קבלת החלטות מבוקר וענייני.

כך, נקבע ב- בש"פ 3810/00 {אריאל גרוסמן נ' מדינת ישראל, תק-על 2000(2), 1478 (2000)}:

"כלל הוא, כי אחת מן החובות המוטלות על גוף מינהלי מחליט הוא חובת הנמקת ההחלטה. על חשיבותה של הנמקת ההחלטה המינהלית אין צורך להרבות במילים.

הנמקת החלטה משפרת את איכות ההחלטה, שכן הנמקת ההחלטה מחייבת את הגוף המחליט לבחון את השיקולים השונים להחלטה לטובת צד אחד או אחר, היא מאפשרת את בחינת ההחלטה על-ידי גוף מבקר, היא מבטיחה אחידות ומונעת שרירות והיא אף מסייעת להעלים את המחסום הקיים בין האזרח לבין הרשות (על ההצדקות לחובת ההנמקה ראה ביתר הרחבה אצל יצחק זמיר הסמכות המינהלית ב' 898-897 (תשנ"ו).

בשל חשיבות הנמקת ההחלטה המינהלית אף עוגנה חובת ההנמקה של ההחלטה המינהלית בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1959" (סעיף 4 להחלטת כב' השופטת בינייש).

ובהמשך:

"במצב בו ההחלטה לא נומקה, אין הפגם מביא לבטלות ההחלטה אלא שהוא מטיל על הרשות את הנטל לבוא ולהסביר את ההחלטה, ולהראות שההחלטה אכן היתה תקינה.

פתרון זה הוא אף הפתרון שנקט המחוקק בחוק ההנמקות" (סעיף 5 להחלטת השופטת בייניש).

בנסיבות אלה, משלא מצאתי הנמקה ענינית של המשיב לטענות העותרות ומשלא עלה בידי המשיב להסביר ההחלטה, העתירה מתקבלת במובן זה שעל המשיב לשוב ולבחון טענות העותרות וליתן תשובה מנומקת.

יחד-עם-זאת לא מצאתי להורות על ביטול המכרז והמועד להגשת הצעות יוארך על-ידי המינהל עד ליום 31.08.08 כדי שזכויות העותרות לא תפגענה.

כלל ידוע הוא, כי על פקיד ציבור החובה, המעוגנת בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958, להשיב לאזרח הפונה אל הרשות, וכבר נקבע בפסיקה, כי:

'אי-מתן תשובות לאזרח הפונה אל הרשות הוא בגדר רעה חולה ונפוצה במציאות שלנו וככל הנראה לא ניתן לשרש תופעה זו, אלא אם יינקטו צעדים החלטיים ויעילים יותר מאלה הנוהגים עתה, לרבות נקיטת הליכים משמעתיים נגד פקידי הציבור שאינם משיבים במועד על פנייתו של אזרח'."

{ראה סעיף 6 (א), סיפא, לחוק הנ"ל (חוק לתיקון סדרי המינהל)}

יש יסוד להניח כי תגובות כאמור, בלוויית הדרכה והסברה נאותות יהיה בהן כדי להגביר את המודעות לחובת מתן התשובה, המעוגנת בחוק ואשר מתחייבת גם בלעדי זאת מיחסי אנוש נאותים {בג"צ 153/77 פרג' נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד לא(3), 427, 432; בג"צ 10440/08 ישי בסרגליק ואח' נ' הממונה על הגנת הצרכן במשרד המסחר והתעשיה, פורסם באתר האינטרנט נבו (2009)}.

ב- בג"צ 517/72 {סנוקרסט (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית בני ברק, פ"ד כז(1), 632 (1973)} נקבע כי רשות שלא גילתה טעמי סירובה לאזרח אלא בתצהיר התשובה לבית-המשפט הגבוה לצדק יתייחס אליה בית-המשפט בחשדנות רבה. קל וחומר אמורים הדברים כאשר רשות נתנה קודם לכן טעמים שונים לסירובה למתן רישיון.

העתירה נסבה על בקשת העותרת לקבל רישיון לפי חוק רישוי עסקים, כדי לנהל בחנות, ברחוב ראשי ברמת גן, עסק של מכונות משחק וידיאו. בקשת העותרת לא זכתה לתשובה עניינית וסופית במשך תקופה ארוכה, ובנתיים תוקן חוק רישוי עסקים והוספה בו הסמכות להגביל, ואף לאסור כליל, פתיחת עסקי משחקים מטעמים חינוכיים. נקבע כי:

א. האזרח רשאי לדעת את הסיבה האמיתית להשהיית הטיפול בעניינו, ומתן תשובות סתמיות, המסתירות את הטעמים האמיתיים, נוגדת את כללי המינהל התקין.

ב. ההנחה, כי מתן תשובת אמת יגרור אחריו פניה לבית-המשפט, אין בה כדי לשחרר את הרשות השלטונית מן החובה לנהוג כך.

ג. אם מבקשים לדחות בקשה באופן החלטי, יש לומר זאת באופן ברור וחד-משמעי ולא להריץ את האזרח, כאשר אין ממילא כוונה להעניק לו את הרישיון המבוקש.

ד. משקבע המחוקק בסעיף 2ב לחוק רישוי עסקים - שהוסף לחוק בתיקון משנת התשמ"ג - מהו היקף הסמכויות של רשות הרישוי ומהו מרחב השיקולים שבתוכו היא רשאית לפעול - וכל זאת לפני שנתגבשה החלטה בעניין בקשתה לפני כניסת התיקון לתוקף.

ה. העובדה, שמקום פלוני גרוע עוד יותר מבחינת תוצאות הלוואי לפתיחת עסק כזה, אין בה כשלעצמה, כדי לשלול את המסקנה, שקיימים שיקולים כשרים ועניינים כדי לאסור את פתיחתו של עסק כאמור במקום אחר.

ו. המשיב ייעד איזור מסויים המותר לפתיחת עסקים מהסוג הנדון, אך גם אסר בכך את פתיחת העסקים הללו בכל האיזורים האחרים: העובדה, שהאיסור רחב במידה רבה מן ההיתר, אינה נוגדת את האמור בסעיף 2ב(א)(1) לחוק רישוי עסקים.

בית-המשפט הגבוה לצדק יביט בחשדנות על נימוק שהובא בראשונה בפניו להסברת פעולה או מחדל שלטוני, והשונה מהנימוק שניתן קודם לאזרח הנוגע בדבר.

על בית-המשפט להעמיד את אנשי המשטרה בחזקתם שמכלכלים הם צעדיהם מתוך שיקולים עניינים ולגיטימיים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חובת ההנמקה