הפקעה לפי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים)

1. מהותו של חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953
חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן: "חוק הרכישה"), הוא חוק מיוחד בין החוקים העוסקים בהפקעות, בהיותו "חד-פעמי", מוגבל לשנה אחת, וצופה פני עבר בלבד.

עם הקמת המדינה, נוצר צורך דוחק לתפוס שטחים גדולים של קרקעות שזהות בעליהן לא היתה ידועה או ברורה, ולא ניתן היה לרכוש או להפקיע אותם על-פי חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950, או בדרך אחרת. החוק בא ליתן בדיעבד תוקף חוקי להפקעה של שטחים שכבר נתפסו בפועל על-ידי המדינה, החל ממועד הכרזת העצמאות ועד אפריל 1952, ואשר תפיסתם נעשתה לצרכי בטחון, פיתוח והתיישבות, תוך קביעת מנגנון פיצוי.

ליישומו של החוק בשנים הראשונות לקום המדינה ראו בג"צ 14/55 {אל נדאף נ' שר האוצר, פ"ד יא(2), 785 (1957); בג"צ 36/52 אל נדאף נ' שר הביטחון, פ"ד ו 750 (1952)}.

על ייחודו של חוק הרכישה עמדה כב' הנשיאה ביניש ב- ע"א 3535/04 {דינר נ' מדינת ישראל - שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.04.06)}:

"חוק הרכישה הינו חוק שיש לראותו על רקע התקופה בה נחקק בשנותיה הראשונות של המדינה. אין ספק כי הוא חוק שמאפייניו יחודיים ושונים מיתר דיני ההפקעה. החוק כרוך ושזור בכל מהותו באותם ימים ראשונים של המדינה, בהם נתפסו מקרקעין ללא עיגון בחוק, ובדיעבד רשאי היה שר האוצר על-פי החוק לקבוע כי היו דרושים ל"צרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או ביטחון" אף ללא עיגון בחוק.
על-פי אופיו הדרקוני ניתן לראות בחוק שנחקק באותם ימים מעין חקיקת חירום, שהסמכויות שהוענקו לפיה הוגבלו לתקופה של שנה אחת בלבד. החוק נתן בדיעבד תוקף לתפישת מקרקעין בידי רשויות המדינה בתקופה שבין יום הקמת המדינה ליום 01.04.1952..."

פגיעתו של החוק היתה ללא ספק קשה עוד יותר מהפגיעה ממנה נפגע, בדרך-כלל, בעל מקרקעין שמקרקעיו מופקעים על-פי פקודת הקרקעות. זאת, משום שחוק הרכישה אִפשר את הכשרתה הרטרואקטיבית של תפיסת חזקה במקרקעין על-ידי המדינה, שככל הנראה נעשתה {לפחות בחלקה} בהעדר הסמכה בדין.

את אופיין החמור של הוראות חוק הרכישה ואת אי-השימוש בהסדרי הפקעת המקרקעין הקבועים בפקודת הקרקעות ניתן להבין רק באספקלריה של הנסיבות ההיסטוריות הייחודיות של ראשית ימיה של המדינה. על רקע צרכי התקופה ובעת שקרקעות ננטשו על-ידי בעליהן עקב אירועי המלחמה.

נסיבות היסטוריות אלה הביאו לחקיקתו של חוק הרכישה שהוראותיו פוגעות פגיעה ניכרת בזכות הקניין, ואין ספק כי כיום חקיקה מעין זו לא היתה עומדת במבחן החוקתיות.

בשורה של פסקי-דין, נדחו טענות לתחולת הלכת קרסיק על הפקעה לפי חוק הרכישה. באותם מקרים, נדחתה הטענה מנימוקים שונים, אך בכל המקרים הביע בית-המשפט את דעתו כי הנטייה היא שלא להחיל את הלכת קרסיק על מקרקעין שהופקעו לפי חוק הרכישה {בג"צ 840/97 סבית נ' ממשלת ישראל, פ"ד נז(4), 803 (2003)}.

הסדר ההפקעות הקבוע בחוק הרכישה הוא הסדר ייחודי וחד פעמי בעל היגיון ומטרות משלו וספק אם ניתן להחיל לגביו את כל הכללים שנקבעו בנוגע להפקעות לפי פקודת הקרקעות, ובכלל זה את ההלכה שנקבעה בפרשת קרסיק.

ב- ע"א 4067/07 {ג'בארין נגד מדינת ישראל , פורסם באתר האינטרנט נבו (03.01.10) נאמר על-ידי השופט דנציגר:

"ניתן לומר כי חוק רכישת מקרקעים הוא חוק ש'קפא על שמריו' ומשכך סבורני כי השפעתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עליו, ככל שקיימת, היא מינימאלית. ואכן, מחמת אופיו המיוחד של חוק רכישת מקרקעים, נפסק על-ידי בית-משפט זה כי ככל הנראה אין מקום להחיל את הלכת קרסיק - שעניינה ביטול הפקעה נוכח שינוי מטרת ההפקעה - על הפקעות מכוח חוק רכישת מקרקעים."

לכך יש להוסיף, כי בפסיקה נקבע כי ערכה ההוכחתי של התעודה שהוציא שר האוצר מכוח סמכותו לפי חוק הרכישה הוא מוחלט, ולא ניתן לתקוף את האמור בה {ע"א 816/81 גרה נ' רשות הפיתוח, פ"ד לט(1), 542 (1985)}.

כאמור, בעקבות פסק-הדין בעניין קרסיק, נעשה תיקון רבתי בדיני ההפקעות בתיקון 3 לפקודת הקרקעות. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי התיקון, שתוקפו מכאן ואילך, לא חל כלל על הפקעות שנעשו על-פי חוק הרכישה, שהוא חוק חד פעמי הצופה פני עבר ולא ניתן להפקיע על-פיו בעתיד.

לא למותר לציין כי על-פי סעיף 14ד(ב) לפקודת הקרקעות לאחר התיקון, אם חלפו 25 שנים מעת פרסום הודעת ההפקעה, ניתן להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך, בין אם מומשה מטרת הרכישה ובין אם לאו.

מכך עולה כי בחלוף 25 שנים לא תעמוד לבעלים זכות כלשהי לגבי הקרקע, גם אפילו נניח כי חל תיקון 3 לפקודת הקרקעות, חלפו כמעט 50 שנה ממועד ההפקעה ועד להגשת התביעה דכאן {ע"א 6534/10 אברהם ששון נ' רשות הפיתוח, תק-על 2012(2), 925 (2012)}.

2. חישוב הפיצוי על-פי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953
ב- ע"א 5764/12 {והיבה מוחמד עיד נ' רשות הפיתוח, תק-על 2014(1), 12210 (2014)} נקבע אגב דחיית הערעור כי סעיף 3(א) לחוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953, קובע כי הפיצוי בגין הפקעת מקרקעין לפי חוק זה יהיה בכסף, אלא אם הוסכם אחרת עם הרשות לפיתוח.

סעיף 3(ב) לחוק זה מסייג קביעה זו למצב בו עובר להפקעה הקרקע שימשה כמקור פרנסה העיקרי של בעליו ואין לו תחתיה קרקע אחרת "כדי מחייתו".

בית-המשפט המחוזי קבע כי תנאי זה לא הוכח וכי טענת המערערת כי המקרקעין שימשו לפרנסתה נטענה באופן סתמי בלבד ולא נתמכה בכל ראיה. בית-משפט עליון לא מצא כי טיעוני המערערת מקימים עילה להתערבות בקביעה זו.

בהתאם לאמור בסעיף 5 לחוק הרכישה אמות-המידה לקביעת הפיצוי הן על-פי הכללים הקבועים בסעיף 12 לפקודת הקרקעות. סעיף 12(ב) לפקודות הקרקעות קובע, בין היתר, כי הערכת השווי תעשה לפי "השווי שימצאנו כשוויה של הקרקע, הזכות או טובת ההנאה על אותו בסיס, בזמן ששר האוצר פרסם ברשומות את ההודעה על כוונתו לרכוש אותה, ובלי להביא בחשבון כל השבחה או עבודות שנעשו או נבנו או תעשינה או שתבנינה על אותה קרקע".

הוראה זו צריכה לעמוד, בין היתר, בבסיס שמאות המקרקעין. ואולם, כפי שקבע בית-המשפט המחוזי, חוות-דעתו של שמאי המערערת לא נערכה בהתאם לאמות מידה אלו, אלא בהתאם להוראות הנוהל, אשר כאמור אינן חלות בעניינה של המערערת.

נוסף על כך, חוות-דעתו של השמאי, בשונה מחוות-דעתו של שמאי המשיבים, כמעט שלא נסמכה על עסקאות השוואה, למעט הסעיף שעסק בהערכת סכום הפיצוי על בסיס קרקע חלופית, וגם בו ההשוואה היא לעסקה אחת בלבד.

ביחס לשיטה ההשוואתית נקבע כי שיטה זו מתבססת על השוואת עסקאות קרובות במקום ובזמן, תוך התאמות המתחייבות מהשוני בנתונים של נושאי ההשוואה. "השיטה ההשוואתית" הוכרה בפסיקה כשיטה המדוייקת יותר מכלל השיטות האפשריות להערכת שוויים של מקרקעין {ע"א 7225/03 אלפתיאני מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.08.05)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הפקעה לפי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים)