מסירת מידע או ידיעות מאת גופים ציבוריים (סעיפים 23 עד 23ז לחוק)

1. הדין
1.1 סעיפים 23 עד 23ז לחוק
סעיפים 23 עד 23ז לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 קובע כדלקמן:

"23. הגדרות (תיקונים: התשמ"ה, התשנ"ה, התשנ"ה (מס' 2), התשנ"ו)
בפרק זה:
"גוף ציבורי":
(1) משרדי הממשלה ומוסדות מדינה אחרים, רשות מקומית וגוף אחר הממלא תפקידים ציבוריים על-פי דין;
(2) גוף ששר המשפטים קבע בצו, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, ובלבד שבצו ייקבעו סוגי המידע והידיעות שהגוף יהיה רשאי למסור ולקבל;
(3) (בוטל).

23א. תחולה על-ידיעות (תיקון התשמ"ה)
הוראות פרק זה יחולו על-ידיעות על ענייניו הפרטיים של אדם, אף שאינן בגדר מידע, כשם שהן חלות על מידע.

23ב. איסור על מסירת מידע (תיקון התשמ"ה)
(א) מסירת מידע מאת גוף ציבורי אסורה, זולת אם המידע פורסם לרבים על-פי סמכות כדין, או הועמד לעיון הרבים על-פי סמכות כדין, או שהאדם אשר המידע מתייחס אליו נתן הסכמתו למסירה.
(ב) אין בהוראות סעיף זה כדי למנוע מרשות בטחון כמשמעותה בסעיף 19 לקבל או למסור מידע לשם מילוי תפקידה, ובלבד שהמסירה או הקבלה לא נאסרה בחיקוק.

23ג. סייג לאיסור (תיקון התשמ"ה)
מסירת המידע מותרת, על-אף האמור בסעיף 23ב, אם לא נאסרה בחיקוק או בעקרונות של אתיקה מקצועית:
(1) בין גופים ציבוריים, אם נתקיים אחד מאלה:
(א) מסירת המידע היא במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר המידע והיא דרושה למטרת ביצוע חיקוק או למטרה במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר המידע או מקבלו;
(ב) מסירת המידע היא לגוף ציבורי הרשאי לדרוש אותו מידע על-פי דין מכל מקור אחר;
(2) מגוף ציבורי למשרד ממשלתי או למוסד מדינה אחר, או בין משרדים או מוסדות כאמור, אם מסירת המידע דרושה למטרת ביצוע כל חיקוק או למטרה במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר המידע או מקבלו;אולם לא יימסר מידע כאמור שניתן בתנאי שלא יימסר לאחר.

23ד. חובותיו של גוף ציבורי (תיקון התשמ"ה)
(א) גוף ציבורי המוסר דרך קבע מידע בהתאם לסעיף 23ג יפרט עובדה זו על כל דרישת מידע בהתאם לחוק.
(ב) גוף ציבורי המוסר מידע בהתאם לסעיף 23ג יקיים רישום של המידע שנמסר.
(ג) גוף ציבורי המקבל דרך קבע מידע בהתאם לסעיף 23ג, והמידע נאגר במאגר מידע, יודיע על כך לרשם ועובדה זו תיכלל בפרטי רשימת מאגרי המידע לפי סעיף 12.
(ד) גוף ציבורי שקיבל מידע בהתאם לסעיף 23ג לא יעשה בו שימוש אלא במסגרת הסמכויות או התפקידים שלו.
(ה) לעניין חובת השמירה על סודיות לפי כל דין, מידע שנמסר לגוף ציבורי מכוח חוק זה, כמוהו כמידע שאותו גוף השיג מכל מקור אחר, ובנוסף יחולו על הגוף המקבל גם כל ההוראות החלות על הגוף המוסר.

23ה. מידע עודף (תיקון התשמ"ה)
(א) מקום שמידע שמותר למסרו לפי סעיפים 23ב או 23ג מצוי על גבי אותו קובץ עם מידע אחר (להלן: "מידע עודף"), רשאי הגוף המוסר את המידע למסור לגוף המקבל את המידע המבוקש עם המידע העודף.
(ב) מסירת מידע עודף לפי סעיף-קטן (א) מותנית בקביעת נוהלים שיבטיחו מניעת שימוש כלשהו במידע עודף שנתקבל; נוהלים כאמור ייקבעו בתקנות וכל עוד לא נקבעו בתקנות, יקבע הגוף המבקש נוהלים כאמור בכתב, וימציא לגוף המוסר עותק מהם, לפי דרישתו.

23ו. מסירה מותרת אינה פגיעה בפרטיות (תיקון התשמ"ה)
מסירת מידע המותרת לפי חוק זה לא תהווה פגיעה בפרטיות ולא יחולו עליה הוראות סעיפים 2 ו- 8.

23ז. תקנות לעניין מסירת מידע (תיקון התשמ"ה)
שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי להתקין תקנות בדבר סדרי מסירת מידע מאת גופים ציבוריים.

23ח.
(בוטל)."

1.2 תקנות הגנת הפרטיות (תנאי החזקת מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים ציבוריים), התשמ"ו-1986
תקנות הגנת הפרטיות (תנאי החזקת מידע ושמירתו וסדרי העברת מידע בין גופים ציבוריים), התשמ"ו-1986 קובעות כדלקמן:

"בתוקף סמכותי לפי סעיף 23ז וסעיף 36 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: "החוק"), ובאישור ועדת החוקה חוקקה חוק ומשפט של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:

1. הגדרות (תיקון התשס"ה)
בתקנות אלה:
"אבטחת מידע", "מאגר מידע", "מידע", "מנהל מאגר", "רשם", "שלמות מידע" - כהגדרתם בסעיף 7 לחוק;
"גוף ציבורי" - כהגדרתו בסעיף 23 לחוק;
"מידע מוגבל" - כל אחד מאלה:
(1) מידע על מצב בריאותו של אדם או על צנעת אישיותו;
(2) מידע השמור במאגרים המנויים בסעיף 13(ה) לחוק;
(3) מידע אחר ששר המשפטים קבע בצו כי הוא מוגבל;
"מידע עודף" - כהגדרתו בסעיף 23ה לחוק;
"ממונה אבטחה" - אדם שמונה לממונה על אבטחת מידע לפי סעיף 17ב לחוק או אדם שמנהל המאגר קבע כי הוא אחראי על אבטחת המידע שבמאגר המידע;
"פנקס" - כמשמעותו בסעיף 12 לחוק;
"שימוש" - כהגדרתו בסעיף 3 לחוק.

2. הודעה על ממונה אבטחה (תיקון התשס"ה)
מנהל מאגר יודיע לרשם בכתב את שמו של ממונה האבטחה.

3. אחריות מנהל מאגר (תיקון התשס"ה)
(א) מנהל מאגר אחראי לנקיטת האמצעים הדרושים לשם קיום תקנות אלה, בהתאם לנסיבות השימוש במאגר המידע שעליו הוא מופקד.
(ב) מנהל מאגר אחראי לאבטחת המידע במאגר המידע שעליו הוא מופקד ובכלל זה בתחומים אלה:
(1) קיום הגנה פיסית על מערכת עיבוד הנתונים האוטומטית (להלן - המערכת) ועל תשתיתה לרבות מבנה, אמצעי תקשורת, מסופים ותשתית חשמלית מפני סיכונים סביבתיים ופגיעות;
(2) קביעת סדרי ניהול של מאגר מידע והוראות לאיסוף, לסימון, לאימות, לעיבוד ולהפצה של המידע, הכל בהתאם להוראות החוק והתקנות; סדרים וכללים כאמור יחולו גם על נותן שירותים חיצוני לגוף שבבעלותו מאגר המידע;
(2א) מתן הרשאת גישה למאגרי המידע והטלת הגבלות על מורשי הגישה בהתאם להוראות הוועדה להעברת מידע כאמור בתקנה 3א(ד);
(3) קיום הוראות תפעול של המערכת תוך אבטחת המידע ושמירה על שלמות המידע;
(3א) עריכת רשימה מעודכנת של מורשי הגישה למאגר המידע לפי הרשאות הכניסה השונות;
(3ב) החתמת מורשי הגישה על התחייבות לשמירה על סודיות ועל ההוראות שנקבעו לפי פסקאות (2) ו-(2א).
(4) נקיטת אמצעי אבטחה סבירים, בהתאם לרמת רגישות המידע, שימנעו חדירה מכוונת או מקרית למערכת אל מעבר לתחומי המידע שאושרו למשתמש;
(5) קביעת סדרי בקרה לגילוי פגיעות בשלימות המידע ותיקון ליקויים.

3א. ועדה להעברת מידע (תיקון התשס"ה)
(א) המנהל הכללי של גוף ציבורי ימנה ועדה להעברת מידע לפי פרק ד' לחוק.
(ב) המנהל הכללי יהיה יושב ראש הוועדה, ואולם הוא רשאי למנות את סגנו ליושב ראש הוועדה במקומו או עובד בכיר הכפוף לו ישירות; לעניין תקנה זו, "עובד" - לרבות חייל, סוהר או שוטר.
(ג) בין חברי הוועדה יהיו היועץ המשפטי של הגוף הציבורי או נציגו, ועובדים שתחום עיסוקם הוא בניהול מידע ואבטחתו; מספר חברי הוועדה לא יפחת משלושה.
(ד) הוועדה תדון ותחליט אם ובאיזו מידה -
(1) להיעתר לבקשות למסירת מידע מן הגוף הציבורי;
(2) לאשר הגשת בקשות של הגוף הציבורי לקבלת מידע מאת גוף ציבורי אחר.
(ה) הוועדה תקבע הוראות לעניין ההרשאות וההגבלות בעניין הגישה למאגרי המידע; על הוראות אלה יחולו הוראות סעיף 6 לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק חופש המידע").

4. אבטחת מידע בעת מסירה
בעת מסירה כדין של מידע ממערכת של גוף ציבורי למערכת של גוף ציבורי אחר, אחראים מנהלי המאגר של שתי המערכות לנקיטת פעולות אבטחה ובקרה ושל השימוש במידע במערכת המקבלת ברמה השווה לזו הנהוגה במערכת המוסרת.

5. נוהל מסירה
(א) מנהלי המאגר של מערכות המוסרות והמקבלות דרך קבע מידע יערכו את נוהל ההתקשרות להעברת מידע בין מערכותיהם, בו ייושמו עקרונות האבטחה, בקרת הגישה ורישום המידע הנמסר בהתאם לתקנות אלה. עותקים מנוהל זה יוחזקו ברשות מנהלי המאגר של המערכות.
(ב) לא יימסר, דרך קבע, מידע אלא לאחר שנערך נוהל התקשרות כאמור.

6. טיפול במידע עודף
מקבל מידע שקיבל מידע לפי תקנות אלה יפריד מיד עם קבלת הנתונים את המידע העודף וימחק אותו מייד.

7. בקשה להעברת מידע (תיקון התשס"ה)
(א) בקשה לקבלת מידע תיערך לפי טופס א' בתוספת.
(ב) הסכמת הגוף הציבורי למסירת המידע תיערך לפי טופס ב' בתוספת.
(ג) הודעה לרשם מאת גוף ציבורי המקבל דרך קבע מידע בהתאם לסעיף 23ג לחוק והמידע נאגר במאגר מידע, תיערך לפי טופס ג' בתוספת.
(ד) בקשה והסכמה להעברת מידע טעונות אישור היועץ המשפטי והממונה על אבטחת המידע של הגוף הציבורי המוסר ושל הגוף הציבורי המקבל, על גבי טופס א' או טופס ב' בתוספת, לפי העניין.
(ה) טופס מהטפסים האמורים בתקנה זו ימולא במלואו.
(ו) מנהל מאגר מידע ינהל רשימה של כל מאגרי הגופים, למעט מאגרי מידע המנויים בסעיף 13(ה) לחוק, שאליהם נמסר מידע דרך קבע ממאגר המידע של הגוף הציבורי וסוג המידע המועבר; הרשימה תעמוד לעיון הציבור ויחולו עליה הוראות סעיף 6(ב) לחוק חופש המידע; הרשימה תעמוד לעיון הציבור באתר האינטרנט של הגוף הציבורי, ובאין אתר אינטרנט, במשרד הראשי ובמשרדים המחוזיים, אם ישנם.

8. תחולה
הכללים המפורטים בפרק זה יחולו על מאגר מידע המכיל מידע מוגבל ויופעלו בידי מנהל המאגר בהתאם לנסיבות השימוש במאגר המידע שעליו הוא מופקד.

9. קובץ נהלים
למאגר מידע, כאמור בתקנה 8, יהיה קובץ נהלים שבו יפורטו אמצעי האבטחה והבקרה על הטיפול הפיסי באמצעי האחסון של המידע. בקובץ ייוחד פרק לטיפול במידע בידי נותן שירותים חיצוני המבצע עבודות עבור המאגר בתחומי הקלידה, עיבוד הנתונים, הפצת דו"חות והובלת קבצים.

10. סימון אמצעים מכילי מידע ואחסנתם
(א) השאלתו של אמצעי רישום מגנטי המכיל מידע, מספריית המערכת, תיעשה כנגד תעודת משלוח המכילה אישור של המקבל הזכאי לקבלת המידע על-פי החוק; על האמצעי יירשם "מידע מוגן לפי חוק הגנת הפרטיות" .
(ב) אמצעים שסומנו כאמור בתקנת-משנה (א) יוחסנו במדור סגור של ספריית המערכת ועותקיהם הנשמרים לצרכי גיבוי יימצאו מחוץ למיתקן הראשי; הגישה למדור הגיבוי בספריה תוגבל למספר מורשים בלבד ומפתחותיו יישמרו במקום נעול.

11. סימון תדפיסי מחשב
קבצים נתיקים ותדפיסי מחשב המכילים מידע מוגבל והמופקים עבור גוף ציבורי אחר יופקו בלווית כתובת בולטת לעין בכל עמוד: "מכיל מידע מוגן לפי חוק הגנת הפרטיות - המוסרו שלא כדין עובר עבירה"; התדפיסים האמורים יימסרו כנגד תעודות משלוח ואישור קבלה מאת הגוף הזכאי לקבלת המידע על-פי החוק.

12. תיעוד המאגר
מנהל המאגר ינהל רישום המשתמשים במידע המוגבל.

13. ביעור אמצעים
אמצעי רישום מגנטיים ופלט מחשב כתוב של הליכי ביניים המבוצעים בשעת עיבוד נתונים של מידע, כגון תדפיסי זיכרון ראשי בשעת תקלה, סרטים ותקליטונים לקלידת נתונים שנקלטו במערכת, יפונו מיד לביעור במגרסה או יימחקו, לפי העניין.

14. רישום הרשאות גישה
מנהל המאגר ינהל רישום מעודכן של הרשאות גישה אשר יכיל שמות ופרטי זיהוי של עובדי המערכת והמשתמשים המורשים לגשת למידע האגור במערכת, פירוט קוד הגישה וסוגי הפעולות המותרים למשתמשים; סיסמאות הגישה יוחלפו לעיתים בלתי-קבועות אך לא פחות מאשר אחת לששה חודשים או בעת החלפת עובדים.

15. יומן אירועים חריגים
(א) יומן אירועים חריגים (להלן: "היומן") ינוהל בידי מנהל המאגר על גבי אמצעי נתיק מן המערכת לגבי פעולות הפקת מידע באצווה או פעולות תישאול שבוצעו במסוף הקשור למערכת; היומן יישמר במשך שלוש שנים; לגבי אירוע חריג יירשמו ביומן פרטי הזיהוי של הפונה, סוג השאילתה, הרשומות או סוגי הרשומות שהופקו בתשובה.
(ב) מנהל המאגר אחראי לעריכת בדיקה חדשית של היומן, לצורך תיקון ליקויים.

16. תחילה
תחילתן של תקנות אלה תשעה חדשים מיום פרסומן."

הערה: התוספות לא הוכנסו לספר זה.

1.3 תקנות הגנת הפרטיות (קביעת מאגרי מידע הכוללים מידע שלא לגילוי), התשמ"ז-1987
תקנות הגנת הפרטיות (קביעת מאגרי מידע הכוללים מידע שלא לגילוי), התשמ"ז-1987 קובעות כדלקמן:

"בתוקף סמכותי לפי סעיף 13(ה)(4) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, בהתייעצות עם שר הבטחון ובאישור ועדת החוץ והבטחון של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:
1. קביעת מאגרי מידע
מאגרי המידע של הגופים המפורטים להלן כוללים מידע שבטחון המדינה מחייב שלא לגלותו.
(1) משרד הבטחון ויחידות הסמך של משרד הבטחון המפורטות להלן:
(א) הרשות לפיתוח אמצעי לחימה (רפא"ל);
(ב) התעשיה הצבאית;
(2) התעשיה האוירית לישראל, חברות בת שלה ויחידות תיפעול שלה.

2. תחילה
תתילתן של תקנות אלה ביום ל' בשבט התשמ"ז (1 במרס 1987).

ח' באדר התשמ"ז (9 במרס 1987)."

2. האיזון בין זכות הציבור לדעת, לבין החשש לפגיעה בזכות הפרטיות של נחקרים במשטרה - הערעור התקבל בחלקו (סעיף 13 לחוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), סעיף 9 לחוק חופש המידע)
ב- ע"פ 10994/08 {מדינת ישראל נ' רון תורג'מן ואח', תק-על 2009(2), 1812 (2009)} נדון ערעורה של המדינה על החלטתו של בית-המשפט המחוזי, בה התיר למשיבה 2, חב' החדשות הישראלית בע"מ, לפרסם את קלטות חקירתו במשטרה של המשיב 1, נאשם במשפט פלילי.

נגד המשיב 1, רון תורג'מן ושניים אחרים, הוגש כתב אישום לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב. כתב האישום מייחס להם ביצוען של עבירות הריגה וחבלה חמורה בנסיבות מחמירות. על-פי כתב האישום, במהלך מפגש אלים שהתרחש בראשון לציון בין שתי קבוצות של צעירים, הרגו תורג'מן ושני האחרים את הצעיר צחי בשה בדקירות סכין. כן מיוחסת להם גרימת חבלות חמורות לשני קטינים נוספים באותו אירוע.

בחודש מרץ 2008 הגישה המשיבה 2, חברת החדשות הישראלית בע"מ, בקשה להתיר פרסומם של קטעים מתוך התיעוד החזותי של חקירתו של תורג'מן, וזאת במסגרת סעיף 13 לחוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), התשס"ב-2002 {ייקרא להלן: "חוק חקירת חשודים"}. בבקשת חב' החדשות נטען, בין היתר, כי מן הדין להתיר את פרסום קלטת החקירה, בעיקר לאור טענותיו של תורג'מן באשר להתנהלות המשטרה במהלך חקירתו, ודרך גביית הודאתו.

המדינה התנגדה לבקשה, מן הטעם העיקרי, כי כל עוד לא הסתיים המשפט, עלול הפרסום להביא לדיון ציבורי בחקירה, אשר מטבע הדברים יתמקד בחומר חלקי בלבד מתוך כלל מרכיבי חומר החקירה, והדבר עלול לפגוע בניהולו התקין של המשפט ובאפשרות להגיע לחקר האמת.

בשלב הדיוני שלאחר ההחלטה במשפט הזוטא, התיר בית-המשפט המחוזי את פרסום קלטת החקירה המתעדת באופן חזותי את מהלך חקירתו של תורג'מן במשטרה, תוך שציין מספר הגבלות לעניין עצם הפרסום, והן, כי הפרסום לא יכלול כל התייחסות לעדות של עד שטרם העיד במשפט, להוציא עדים שהם אנשי משטרה, וכן לא יכלול כל פרט מזהה של קטין המעורב בפרשה, בין באופן ישיר ובין עקיף.

המדינה טענה בערעורה, כי במישור המשפטי העקרוני, שגה בית-המשפט קמא בהנחתו הפרשנית, כי על סוגיית פרסום קלטות חקירה חלים סעיף 13 לחוק חקירת חשודים והוראות פומביות הדיון על-פי חוק בתי-המשפט, במישורי זמן שונים. לגישת המדינה, האיסור בסעיף 13 לחוק חקירת חשודים בדבר פרסום תיעוד חזותי או קולי של חקירה משטרתית, חל על ציר הזמן בלא הגבלה כלל, ואינו חדל לחול על העניין משלב הגשת התיעוד כראיה במשפט, כפי שהניח בית-המשפט קמא.

בית-המשפט קבע, כי בענייננו, נוטה הכף להתרת פרסום הקלטות בשלב זה של ההליך, ואף בטרם נגזר דינו של תורג'מן.

ראשית, קבע בית-המשפט, כי אנו מצויים עתה בשלב דיוני שלאחר הסדר טיעון והרשעת תורג'מן בדין, ובטרם נגזר דינו. בשלב זה, אין חשש לפגיעה ממשית בהליך השיפוטי, מאחר שלא צפויות עדויות נוספות במשפט, העשויות להיות מושפעות מהפרסום; כמו-כן, המדינה לא הצביעה על חשש ממשי לפיו בשלב זה של ההליך עלולה להתרחש פגיעה משמעותית בתקינות ההליך השיפוטי אם קלטת החקירה תפורסם.

שנית, תורג'מן ביקש את פרסום הקלטת כאמור, ומכאן שאין חשש לפגיעה בפרטיותו. המדינה מצידה, לא הצביעה על חשש ממשי לפגיעה בפרטיות של אנשים אחרים הקשורים בחקירה עקב פרסום הקלטת. יתר על-כן, כדי למנוע פגיעה בצדדים שלישיים שעניינם כרוך בחקירה, ניתן להותיר חסיונות על פרטים מזהים מסויימים עליהם הורה בית-המשפט קמא בהחלטתו.

שלישית, הפרסום נועד להביא לידיעת הציבור טענות בדבר אופן ניהול החקירה המשטרתית בעניינו של תורג'מן. בלא לנקוט כל עמדה לגופן של טענות אלה, העילה לפרסום קלטת החקירה משקפת במקרה זה עניין ציבורי ממשי, בפרסום שראוי לקדמו.

בנסיבות אלה, ולאחר שקלול מכלול השיקולים הרלבנטיים לעניין, בית-המשפט קבע, כי יש להתיר לאלתר את פרסום קלטות חקירתו של תורג'מן במשטרה, וזאת בכפוף לאיסור גילוי כל פרט מזהה של כל קטין המעורב באופן ישיר או עקיף בפרשה, ברוח קביעתו של בית-המשפט קמא בהחלטתו.

לאור כל האמור לעיל, בית-המשפט קיבל את ערעורה של המדינה, ככל שהדבר נוגע להיבט העקרוני הקשור בפרשנותו של סעיף 13 לחוק חקירת חשודים, ביחסו לעקרון פומביות הדיון שבחוק בתי-המשפט ובדרך יישומו. לאור השלב הדיוני אליו הגיע המשפט, הרשעת הנאשם בעקבות הסדר טיעון בטרם מתן גזר דין, נקבע, כי ניתן להתיר את הפרסום ללא דיחוי.

3. זכאות הציבור לדעת, מכוח הוראות חוק חופש המידע, על הסדרי כופר שעורכת רשות המסים, עם חייבים במס, במסגרתם משלמים האחרונים לרשות כופר כסף בתמורה לכך שלא יינקטו נגדם הליכים פליליים בגין עבירות מס שבוצעו על-ידם - הערעור התקבל
ב- עע"מ 398/07 {התנועה לחופש המידע ואח' נ' מדינת ישראל - רשות המיסים, תק-על 2008(3), 4066 (2008)} רשות המסים ערכה עם חייבים במס הסדרי כופר, במסגרתם שילמו האחרונים לרשות כופר כסף, בתמורה לכך שלא יינקטו נגדם הליכים פליליים בגין עבירות מס שבוצעו על-ידם.

עלתה השאלה, האם זכאי הציבור, מכוח הוראות חוק חופש המידע, לקבל מידע על זהותם של אותם חייבים במס.

המערערים הם התנועה לחופש המידע ומר ר' דרוקר, איש תקשורת וחבר הוועד המנהל של התנועה. המשיבה היא מי שהיתה בשעתו נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין ומכונה היום רשות המסים, כמי שאמונה על כל נושא גביית המסים בישראל.

המערערים פנו אל המשיבה בבקשה, כי זו תמסור להם, מכוח חוק חופש המידע, את זהות האנשים שהגיעו להסדר כופר עם הרשות במהלך שלוש השנים האחרונות, וכן את העבירות אותן ביצעו, הסיבות שבגינן נערכו עם אותם אנשים הסדרי כופר במקום העמדה לדין פלילי והסכומים ששילמו ככופר במסגרת ההסדר.
לאחר שחלפו מספר חודשים מבלי שפנייתם זכתה למענה, פנו המערערים אל המשיבה בחודש ספטמבר 2004 בתזכורת בעניין. זמן קצר לאחר מכן, השיב נציג מטעם המשיבה למערערים, כי מכתב התזכורת התקבל וכי העניין יועבר לטיפול הגורם הרלוונטי. חרף זאת, פניית המערערים לא נענתה על-ידי המשיבה לגופה אף לאחר שחלפו מספר חודשים נוספים. משכך, הגישו המערערים בחודש מרץ 2005 עתירה מנהלית לבית-המשפט המחוזי, בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים, בה עתרו להורות למשיבה למסור להם את המידע שהתבקש.

בית-המשפט המחוזי דחה את העתירה, ומכאן הערעור שלפניינו.
בית-המשפט המחוזי תיאר בפסק-דינו את הליך הכופר ועמד בקצרה על השיקולים העומדים ביסודו, הן מצידה של הרשות והן מצידם של הנישומים. כן סקר בית-המשפט את הוראות החוק החולשות על הסוגיה, תוך שהוא נותן דגש לשלושה סעיפי חוק מרכזיים: הוראת סעיף 231(א) לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961, המטילה חובת סודיות בהתייחס להכנסותיהם של נישומים; הוראת סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע, האוסרת על מסירת מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, אלא כאשר הגילוי מותר על-פי דין; והוראת סעיף 23ב(א) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, האוסרת על גוף ציבורי, למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, אלא אם זה פורסם לרבים על-פי סמכות בדין, או אם ניתנה לכך הסכמת האדם שהמידע מתייחס אליו.

על יסוד ניתוח הוראות חוק אלו, הגיע בית-המשפט למסקנה, כי המצב החוקי כיום יוצר "חסימה כפולה" של האפשרות למסור למערערים את המידע המבוקש על-ידם.

ראשית, מצא בית-המשפט, כי גילוי שמותיהם של הפונים אל רשויות המס בבקשה לתשלום כופר מהווה פגיעה בפרטיותם של הפונים. לדבריו, נישומים הפונים לרשויות המס בבקשה לתשלום כופר מסתמכים על המצב הקיים מימים ימימה, לפיו רשויות המס אינן מגלות את דבר הפניה אליהן ואת יתר הפרטים הנוגעים לדבר, ומכאן, כי פרסום המידע יפגע בציפיה לגיטימית זו לחיסיון.

חיסיון בהתייחס לפניית הנישומים לרשויות, קיים לדברי בית-המשפט גם בהתחשב בכך שלא ניתן על-ידם לרשות כל היתר להפיץ את המידע שמסרו ובהינתן האיסור הקבוע בחוק הגנת הפרטיות על מסירת מידע הנוגע לענייניו הכלכליים של אדם.

בנסיבות אלו, ציין בית-המשפט, כי לכאורה, על-מנת שניתן יהיה לפרסם את המידע, צריכה הרשות לפנות לנישום שעלול להיפגע מהפרסום ולבקש את הסכמתו לכך, ואולם, הבוחר לפנות למס הכנסה בבקשה לתשלום כופר אינו מעוניין ששמו או פרטים מזהים עליו ועל עיסוקו והכנסתו ייחשפו בפני הציבור הרחב, והוא אף זכאי-לכך כאמור בהתאם להוראות חוק הגנת הפרטיות.

שנית, ציין בית-המשפט, כי גם אם ניתן לטעון, שחוק הגנת הפרטיות אינו בא לסייע למי שאפשר ועבר עבירות מס, הרי שלא ניתן להיעתר למבוקש בעתירה לאור הוראות החיסיון בפקודת מס הכנסה. בהקשר זה, קבע בית-המשפט, כי החיסיון על מידע הנוגע להכנסתו של אדם ולפרט שבהכנסתו, חל גם על מידע בנוגע להעלמת הכנסות. לאור האמור, מצא בית-המשפט, כי כל עוד הוראות החוק האמורות יוותרו בעינן, לא ניתן למסור את המידע המבוקש לציבור ומכאן, כי אין להיעתר לעתירה.

המערערים טענו, כי שגה בית-המשפט במסקנתו, כי ידיו כבולות מלהתיר את מסירתו של המידע המבוקש. ראשית, טענו הם בעניין זה, כי לא היה מקום להחיל את חוק הגנת הפרטיות על המידע המבוקש; כי מידע זה אינו בגדר מידע פרטי מוגן כמשמעו בחוק; וכי מכל מקום, על האינטרס הציבורי הקיים בגילויו של המידע לגבור על האינטרס הצר של הנישום עצמו בשמירת המידע חסוי.

כן שגה לדבריהם בית-המשפט בהתייחסו לציפיית הנישום, כי עניינו יישמר בסודיות כשיקול לאי-מסירת המידע. זאת, הן מאחר ולא הונחה תשתית ראייתית ממשית בכל הנוגע לציפיה זו והן מאחר וגם אם ציפיה זו אמנם קיימת, הרי שהיא נעדרת כל עיגון חוקי. לטענתם, משהמחוקק לא גילה דעתו באופן מפורש, כי על פרטי הסדר הכופר להישמר בסודיות, ברירת המחדל הינה שיש לגלותם, כאשר העובדה שעד כה הדברים התנהלו באופן בלתי ראוי ונעדר שקיפות, אין בה כדי לבסס ציפיה או הצדקה להמשך התנהלות כזו בעתיד. בפרט אמורים לטענתם הדברים ממועד כניסתו לתוקף של חוק חופש המידע, שממנו ואילך יכולים וצריכים האזרחים לצפות, כי מידע הנמצא בידי הרשויות עשוי להימסר לציבור היה ותוגש בקשה לקבלו. עוד ציינו המערערים, כי משחוק הגנת הפרטיות לא חל על תאגידים, ממילא אין מניעה למסור את המידע המבוקש בכל הנוגע לגופים אלו.

עוד טענו המערערים, כי שגה בית-המשפט המחוזי בהחילו את הוראת הסודיות שבפקודת מס הכנסה על המידע המבוקש ובקביעתו, כי העלמת הכנסה הינה בגדר "פרט שבהכנסתו" של אדם ועל-כן נכללת בחיסיון האמור. לדבריהם, לא ניתן להסיק מן המידע המבוקש מהי הכנסתו של הנישום, ואילו סכום המס שהועלם וסכום הכופר המשולם אינם בגדר "הכנסתו של אדם" ולפיכך מידע לגביהם אינו כפוף לחובת הסודיות.

בית-המשפט קבע, כי באיזון בין זכות הציבור לדעת לבין זכותם של הנישומים לפרטיות והפגיעה האפשרית באינטרס הציבורי בתפקודו התקין של השירות הציבורי, ראוי להעניק את מעמד הבכורה לזכות הציבור לדעת.

אשר-על-כן, בית-המשפט נעתר לערעור דנן במלואו והורה, כי מעתה ואילך, במסגרת המידע המפורסם על-ידי רשות המסים בהתייחס להחלטות המתקבלות על-ידה בנושא הסדרי הכופר, יהיה עליה לכלול גם את שמותיהם של הנישומים שעימם נערכו הסדרים אלו.

4. בחינת זכאות נאשם, לעיין בגיליונות הרישום הפלילי של כל עד המעיד מטעם התביעה בעניינו ללא מגבלה - הערעור התקבל בחלקו (סעיפים 23, 23ב ו- 23ג לחוק הגנת הפרטיות)
ב- בש"פ 5881/06 {שלמה בניזרי נ' מדינת ישראל, תק-על 2007(1), 1713 (2007)} נדונה השאלה, האם זכאי נאשם לעיין בגיליונות הרישום הפלילי של כל עד, המעיד מטעם התביעה בעניינו, ללא מגבלה כלשהי.

בית-המשפט קמא סבר, כי חייבת להיות זיקה של רלוונטיות בין הגיליונות להליך הנדון. לפיכך, הורה לתביעה להעמיד לעיון הסנגוריה את גיליון הרישום של עד אחד בלבד, מבין העדים שלגביהם התעוררה המחלוקת. באשר ליתר הגיליונות, דחה את הבקשה. על החלטה זו הוגש הערר.

בית-המשפט קבע, כי השיקולים שינחו את בית-המשפט, מתמצים בנוסחת האיזון שנקבעה ב- בג"צ היומנים {בג"צ 9264/04 {מדינת ישראל נ' גיא שרים ופלונית, פורסם באתר נבו (2005)}:

"בהתנגשות חזיתית, כאשר על כפות המאזניים מונחים זה מול זה זכותו של הנאשם למשפט הוגן אל מול ההגנה על פרטיותם של העדים, משקלה של זכות הנאשם למשפט הוגן יכריע את הכף, ודינם של השיקולים הנוגדים לסגת. אולם כאשר זכותו של הנאשם להתגונן אינה נפגעת, או כשהאפשרות שהיא תיפגע היא רחוקה ובלתי משמעותית, יש לתת משקל הולם לזכויותיהם של עדים וקורבנות העבירה ולאינטרס הציבורי בקיום הליכי משפט, באכיפת החוק ובחשיפת עבירות.
אכן, הפגיעה בפרטיותם של העדים היא לעיתים בלתי נמנעת במהלך המשפט, אך היא צריכה להיות מידתית, ויש להקפיד על כך שלא תעלה על הנדרש לשם מתן הזדמנות הוגנת לנאשם להתגונן. מעבר לכך, יש להגן על העדים ועל המתלוננים כדי לא ייפגעו זכויות היסוד שלהם לפרטיות ולכבוד...
השיקול המרכזי ביישומה של נוסח האיזון בין זכותו של הנאשם למשפט הוגן לבין זכויותיהם של עדים ומתלוננים לכבוד ולפרטיות הינו חשיבות החומר להגנת הנאשם.
דהיינו, בכל מקרה תיבחן זיקתו של החומר לאישום ולנאשם ותיבחן האפשרות הסבירה כי תהיה בו תועלת להגנת הנאשם. בהתנגשות חזיתית בין זכות הנאשם למשפט הוגן לבין זכויותיהם של עדים ומתלוננים - דהיינו, כאשר מדובר ב"חומר חקירה" מובהק או כאשר ברי כי קיימת אפשרות סבירה שתהא בחומר תועלת להגנת הנאשם - יורה בית-המשפט על גילויו של החומר לנאשם, אף אם יהיה בכך משום פגיעה בזכויותיו של עד או מתלונן.
אולם, ככל שהרלוונטיות בין החומר הנדון לבין השאלות העשויות להיות במחלוקת במשפט רחוקה יותר, וככל שהזיקה בין החומר לפוטנציאל ההגנה של הנאשם נחלשת, כך יש ליתן משקל רב יותר לזכויותיהם של העדים והמתלוננים."

בית-המשפט קבע, כי הדגש לכל אורך הדרך הינו בכך שבית-המשפט אינו מתפרק מחובתו ומסמכותו לבדוק את גיליונות המרשם שמדובר בהם ולהעמידם במבחן של רלוונטיות ותועלת פוטנציאלית להגנתו של המערער.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי משצויין באיזו עבירה מדובר, אין טעם בהוצאת גיליונות אלה מגדר חומר החקירה שבו רשאי הסנגור לעיין. באשר לגיליון השלישי, קבע בית-המשפט, כי אופייה של העבירה שבה מדובר כמו גם מימדיה שבאים לידי ביטוי בכך שהעד לא הורשע והוטל עליו רק שירות לתועלת הציבור, מצביעים על כך שיהיה בכך איזון ראוי, אם רישום זה לא יועמד לרשות הסנגוריה.

לפיכך, בית-המשפט קיבל את הערעור בחלקו וקבע, כי יועברו הגיליונות המתייחסים לחלק מהעדים.

5. קופת חולים איננה חוסה תחת המושג "גוף ציבורי" (סעיף 23(1) לחוק)
ב- ע"א 8825/03 {שירותי בריאות כללית נ' משרד הבטחון, תק-על 2007(2), 166 (2007)} נדונה השאלה האם המערערת, קופת חולים כללית, באה בגדרו של המונח "גוף ציבורי" כמשמעו בסעיף 23(1) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981? כב' השופט א' רובינשטיין קבע:

"על הגנת הפרטיות
כ"א. ועוד לפרשנות: הקביעה, לפיה המערערת אינה 'גוף ציבורי' לעניין סעיף 23(1) אף עולה - דומה - בקנה אחד עם המאטריה החקיקתית בה אנו דנים, קרי חוק הגנת הפרטיות והזכות לפרטיות. הזכות לפרטיות היא מהחשובה שבזכויות האדם... היא "אחת החירויות המעצבות את אופיו של המשטר בישראל כמשטר דמוקרטי והיא אחת מזכויות העל המבססות את הכבוד והחירות להן זכאי אדם כאדם, כערך בפני עצמו" (ע"פ 5026/97 גלעם נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (השופט אריאל)). זכות זו מגלמת את אינטרס היחיד שלא להיות מוטרד בצינעת חייו על-ידי אחרים (ז' סגל "הזכות לפרטיות אל מול הזכות לדעת" עיוני משפט ט (תשמ"ג) 175 (להלן: "סגל")). בשנת 1992 הוכרה הזכות לפרטיות כזכות חוקתית על חוקית, משנכללה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע בסעיף 7(א) כי "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו". כאמור, עוד קודם לחקיקת חוק היסוד זכתה הזכות לפרטיות להגנה - בחוק הגנת הפרטיות, הקובע בסעיף 1 כי "לא יפגע אדם בפרטיותו של זולתו ללא הסכמתו". עם-זאת, חוק זה משקף את רצון המחוקק לאזן בין הזכות לפרטיות לבין אינטרסים אחרים (בג"צ 8070/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הפנים, פ"ד נח(4), 842, 844 (השופטת דורנר); סגל, בעמ' 178-177; כן ראו במבוא לדברי ההסבר להצעת חוק הפרטיות, התש"ם-1980, ה"ח 1453, 206); החוק מגן על היבטים מסויימים של הפרטיות, אך מאפשר פגיעה בה בהיבטים אחרים (בג"צ 6650/04 פלונית נ' בית-הדין הרבני האזורי בנתניה (טרם פורסם; פסקה 11 לפסק-דינו של הנשיא ברק)). ככלל, יש לפרש "חוקים ישנים" (קרי חוקים שנחקקו בטרם 'לידתם' של חוקי היסוד) ברוח הוראותיהם של חוקי היסוד (דנ"פ 2316/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(4), 589, 654-652 (הנשיא ברק)). מכאן, שבמעמדה החוקתי של הזכות לפרטיות יש כדי להשפיע על-פירושו של חוק הגנת הפרטיות (בג"צ 6650/04 הנזכר - פסקה 16 לפסק-דינו של הנשיא ברק). נדמה אם-כן, אף מזוית זו, כי אין מנוס מפירושן של הוראות סעיף 23ג לחוק, המאפשר מסירת מידע בין גופים ציבוריים, אשר מהוות חריג לאיסור הפגיעה בפרטיות, על דרך הצמצום (בג"צ 8070/98 הנזכר, בעמ' 849). לפיכך, פרשנות המתייחסת בזהירות ובצמצום למונח 'גוף ציבורי', עולה בקנה אחד עם התכליות העומדות בבסיס חוק הגנת הפרטיות וכן עם זכותו (החוקתית) של הפרט.
כ"ב. גם במשפט העברי נידונה הזכות לפרטיות. שורש הזכות במקרא, וחוסה היא תחת האיסור הכולל של "לא תלך רכיל בעמך" (ויקרא, יט, טז). וכך פסק הרמב"ם (הלכות דעות ז, ב): "אי זהו רכיל? זה שטוען דברים והולך מזה לזה ואומר: כך אמר פלוני, כך וכך שמעתי על אלמוני. אף על-פי שהוא אמת, הרי זה מחריב את העולם. יש עוון גדול מזה עד מאוד, והוא בכלל לאו זה, והוא לשון הרע, והוא המספר בגנות חברו, אף על-פי שאומר אמת". באיסורים אלה נכרך איסור גילוי סוד, שאף לו נמצא ביטוי במקרא: "הולך רכיל מגלה סוד ונאמן רוח מכסה דבר" (משלי יא, יג). כך מספר התלמוד הבבלי על תלמיד, דנפיק עליה קלא (שיצא עליו קול), דגלי מילתא דאיתמר בי מדרשא (שגילה דבר שנאמר בבית המדרש) בתר עשרין ותרתין שנין (לאחר עשרים ושתים שנים); אפקיה רב אמי מבי מדרשא (הוציאו רב אמי מבית המדרש), אמר: דין גלי רזיא (זה מגלה סודות)" (בבלי סנהדרין לא, א). אף שחלפו עשרים ושתים שנה, נותר האיסור על גילוי סוד בעינו. בהקשר זה - של איסור גילוי סוד - שנינו במשנה, כי "לכשיצא אחד מן הדיינים לא יאמר אני מזכה וחברי מחייבין, אבל מה אעשה שחברי רבו עלי" (משנה סנהדרין ג, ז). לעניין זה פסק הרמב"ם: "אסור לאחד מן הדיינים כשיצא מבית-דין לומר אני הוא המזכה או המחייב וחברי חולקין עלי אבל מה אעשה שהם רבו עלי, ואם אמר כן הרי הוא בכלל הולך רכיל מגלה סוד, ומעשה בתלמיד אחד שהוציא דברים שנאמרו בבית המדרש לאחר שתים ועשרים שנה והוציאוהו בית-דין מבית המדרש והכריזו עליו זה מגלה סוד הוא" (הלכות סנהדרין כב, ז). איסור גילוי סוד בא לידי ביטוי אף בחרם המיוחס לרבנו גרשום מאור הגולה (אשכנז, המאות הי' - הי"א) על מי שפותח אגרת של חברו ללא נטילת רשות: "חרם שלא לראות בכתב חבירו ששולח לחבירו בלא ידיעתו. ואם זרקו, מותר" (תקנות רבינו גרשום, המובאות בשו"ת המהר"ם מרוטנברג (ר' מאיר בן ברוך, גרמניה, המאה הי"ג) לאחר סימן תתרכב). לסקירה מקפת של עמדת המשפט העברי בסוגיה זו ראו ספרו של פרופסור נ' רקובר ההגנה על צנעת הפרט (תשס"ו); כן ראו דברי המשנה לנשיא אלון ב - ד"נ 9/83 בית-הדין הצבאי לערעורים נ' ועקנין, פ"ד מב(3), 837, 861-858; רע"פ 10462/03 הראר נ' מדינת ישראל (טרם פורסם; פסקה ט לפסק-דיני). עוד אוסיף, כי גם במשפט העברי הזכות לפרטיות אינה מוחלטת, ופעמים שהיא תיסוג מפני ערכים ואינטרסים אחרים (ראו הפרק השישי בספרו של פרופסור רקובר שכותרתו "סייגים לשמירת סוד ולהגנה על הפרטיות" (שם, בעמ' 153 - 261); ד"ר מ' ויגודה "'מה טֹבו אהליך יעקב' - צנעת הפרט וחופש הביטוי" פרשת השבוע בעריכת א' הכהן ומ' ויגודה, 129 (תשס"ג)).
כ"ג. אחר הדברים האלה עלי לשוב ולציין, כי המצב שנוצר אינו ראוי ואינו צודק. הטעמים שעמדו ביסוד אי-אישורו של הצו בועדת החוקה כבודם במקומם, אך התוצאה היא שאין המערערת יכולה לגבות את המגיע לה בדין, קרי, בידי המדינה - משרד הביטחון - נותרים בפועל כספים שהיו צריכים להשתלם בדין למערערת. הדיונים בועדת החוקה היו לפני למעלה משנתיים. איננו יודעים אם הוגשה עד כה הצעה לחקיקה (בהודעת המדינה מיום 24.10.06 נאמר כי סוגיית תיקון החקיקה תובא בפני הדרג הפוליטי במועד קרוב, אולם נכון לעכשיו לא ניתן להעריך את משך הזמן שהדבר יארך"). התנהלות זו אינה מן המידה. לדעתנו יש מקום לקדם אם חקיקה ואם תיקון של הצו, וזאת ללא שיהוי; ממשלה - בוודאי - אינה יכולה, בכל הכבוד, לנהוג בכספי הזולת כבתוך שלה. לדעתנו יש מקום גם לפתרונות ביניים דחופים, כגון העברת מקדמות לפי אומדן מן הממשלה (משרד הביטחון) אל המערערת, כדי לצמצם את הנזק. גם אם יישקל צו, ולוא כהוראת שעה, ולדעתנו לא מוצו האפשרויות, תיתכן קביעת הסדרים לשמירת הפרטיות על-ידי "שותפי סוד" במספר מצומצם כנאמנים, בהנהלה הראשית של המערערת, וכדומה.
כ"ד. בכפוף להערות שבסיפא, אציע לחברי שלא להיעתר לערעור. זו מסקנה משפטית, שאינה גורעת מן האמור באשר לצורך בתיקון המצב..."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מסירת מידע או ידיעות מאת גופים ציבוריים (סעיפים 23 עד 23ז לחוק)