botox
הספריה המשפטית
המדריך המקיף לחוק הביטוח הלאומי

הפרקים שבספר:

מבוטחים - מבוטח (סעיף 240 לחוק)

1. הדין
סעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"240. מבוטח (תיקונים: התשנ"ו, התשס"ד)
(א) בכפוף להוראות סעיף-קטן (ב), תושב ישראל שמלאו לו 18 שנים מבוטח לפי פרק זה, להוציא מי שביום שבו נעשה לראשונה תושב ישראל כבר הגיע לגיל הקבוע לגביו, בהתאם לחודש לידתו, בחלק ג' בלוח א'1.
(ב) מבוטחת שאינה פטורה מתקופת אכשרה לפי סעיף 246(ב), ואשר לא נתמלאה לגביה כעובדת מבוטחת תקופת אכשרה המזכה לקצבת זקנה לפי סעיף 246(א), תהיה מבוטחת לעניין פרק זה לפי סימן ג' בלבד."

2. כללי
פרק י"א שבחוק הביטוח הלאומי עוסק בביטוח זקנה ושאירים.

בשורה ארוכה של פסקי-דין נקבע כי יש לקרוא את הגדרת "מבוטח" המופיעה בסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי אל תוך סעיף 244 לחוק הביטוח הלאומי.

על-כן, זכות לקבל קצבת זקנה נתונה רק לתושבי הארץ בעת תביעת הקצבה {ראה למשל בג"צ 6051/95 רקנט נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(3), 289 (1997); בג"צ 7618/97 שיינברגר נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.08.08); דב"ע נא/0-168 המוסד לביטוח לאומי נ' גלזר, ג(1) 175 (23.12.71); דב"ע נד/0-201 שביט נ' המוסד לביטוח לאומי (טרם פורסם); עב"ל 221/97 ניסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינרטנט נבו (08.04.99)}.

פירוש זה עולה בקנה אחד עם התכלית של החוק לביטוח לאומי בכלל, ושל פרק י"א לחוק הביטוח הלאומי בפרט.

תכלית זו היא הבטחת ביטחון סוציאלי לתושבי ישראל הנזקקים לגמלאות, בין-היתר מחמת שהגיעו לגיל זקנה. לשם כך מטיל החוק חובת תשלום לביטוח הלאומי על כלל העובדים במשק, ללא הבחנה על בסיס גיל או מצב כלכלי {בג"צ 1199/92 לוסקי נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(5), 734 (1993)}.

מעגל הזכאים לקצבה הורחב על-ידי קביעת תקופת אכשרה קצרה יחסית. תקופת האכשרה תהיה במקרים רבים 60 חודשים, ובמקרים אחרים 144 חודשים {סעיף 246(א) לחוק הביטוח הלאומי}.

המודל הבסיסי של ביטוח הזקנה מתמקד בהענקת ביטחון סוציאלי לתושבי ישראל, ולהם בלבד. קונספציה זו הוגמשה במידת מה לנוכח מציאות החיים המשתנה, שבאה לביטוי בהזדקנות האוכלוסיה ובהגברת ניידות המבוטחים בין המדינות.

תוצאתם של שינויים אלה היתה היווצרות קבוצה גדולה של אזרחים שהגיעו לגיל הקצבה, ואינם מתגוררים דרך קבע במדינתם.

3. המבחן לקביעת תושבותו של אדם
המבחן לקביעת תושבותו של אדם לצורך זכויות מכוח החוק הינו מבחן מרכז החיים, הנבדק לפי מירב הזיקות {עב"ל 27822-12-11 מאיר יחיאל נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2015(1), 490 (2015); עב"ל (ארצי) 28253-02-12 שמואל שפינט נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.13)}. למבחן זה שני פנים:

הראשון, ההיבט האובייקטיבי - הבוחן היכן מצויות מירב הזיקות של האדם מבחינה פיזית.

השני, ההיבט הסובייקטיבי - הבוחן מה היתה כוונתו של האדם והיכן הוא רואה את מרכז חייו, להבדיל משהות ארעית או זמנית. היבטים אלה יש לבחון לאור כלל הנסיבות העובדתיות, ובכלל זה: זמן השהייה בישראל בתקופה הרלוונטית, קיומם של נכסים בישראל, מקום המגורים הפיזי, המקום בו מתגוררת משפחתו של האדם ובו לומדים ילדיו, אופי המגורים, קשרים קהילתיים וחברתיים, מקום העיסוק וההשתכרות, מקום האינטרסים הכלכליים, מקום פעילותו או חברותו של האדם בארגונים או מוסדות, מצגים של האדם עצמו אשר יש בהם כדי ללמד על כוונותיו, ומטרת השהייה מחוץ לישראל.

הבחינה צריכה להיעשות כאשר נתונים את הדעת לסגנון החיים המשתנה ולאופי המשתנה של "תושבות" בהתאם לגיל המבוטח.

בעניין ג'אן טייץ {עב"ל (ארצי) 83/06 ג'אן טייץ נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.06.09)} עמד בית-הדין על-כך שיש לפרש את המושג "תושבות" לעניין הזכאות לקצבת זקנה "לאורה של הפרשנות התכליתית הדינאמית" ו"אין לייחס פרשנות נוקשה ודווקנית למונח 'תושבות'", והתייחס בפירוט להגדרת "תושבות" לצורך הזכאות לקצבת זקנה.

כך דרך-כלל, כך במיוחד בעידן הגלובליזציה בו מתקיימת ניידות תכופה ולעיתים אף קבועה ברחבי העולם, אין לשלול מציאות לפיה יהיו לאדם זיקות מהותיות לישראל, גם אם הוא מחלק עיתותיו בשהייה בארץ ומחוצה לה, כשם שאין לשלול בהכרח תושבות כפולה, בדומה לאזרחות כפולה.

במסגרת זו ובהיותם חלק אינטגראלי מתופעה כלל עולמית זו, רבים וטובים מאזרחי ישראל ותושביה, צעירים ומבוגרים כאחד, עושים תכופות בביקורי בני משפחה הפזורים ברחבי תבל, וטועמים טעמו של "העולם הגדול" בהתפתחותם המקצועית והעסקית לצרכי הלימודים, או עבודה מחוץ לישראל, כמו גם בידע שהם מביאים עמם לקהילה הבינלאומית.

על רקע זה מוצאת ביטויה המגמה שבדין להגמשת פרשנות המונח "תושב ישראל" אף בהוראות חוק הביטוח הלאומי, במסגרתן מוכרת שהות ממושכת של תושב ישראל בחוץ לארץ, מבלי שתישללנה זיקתו לישראל וזכותו לגמלה, כגון בסעיפים 324 ו- 324א לחוק הביטוח הלאומי.

זאת, מתוך נקודת מוצא לפיה, עצם שהייתו של אזרח ישראל בחו"ל לצרכי עבודה, לימודים או ריפוי וכל כיוצא בזה, אין די בה כדי להסיט "מרכז חייו" של אדם מחוץ לישראל ובכך למנוע ממנו מיצוי זכויותיו הסוציאליות כ"תושב ישראל".

הדברים נכוחים אף עת נדרשים אנו לפרשנותו של המונח "תושב ישראל" בסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי שהוא תנאי להיותו של אדם "מבוטח" לצורך קצבת זקנה.

אמות-המידה להיותו של אדם "תושב ישראל" ייקבעו על-פי מטרותיו של הביטחון הסוציאלי בישראל שהן מיסודותיו של חוק הביטוח הלאומי ולאור תכלית ביטוח הזקנה שהוא הרובד הראשון והבסיסי של מערך הביטוח הפנסיוני במדינת ישראל.

הלכה למעשה מקובלת בפסיקתו של בית-המשפט העליון ובפסיקתו של בית-הדין מדיניות של הגמשת דרישת "התושבות" כתנאי לקבלת קצבת זקנה נוכח מציאות החיים המשתנה שבאה לידי ביטוי בהזדקנות האוכלוסיה ובהגברת ניידות המבוטחים בין המדינות, שתוצאתה היווצרות קבוצה גדולה של אזרחים שהגיעו לגיל הקצבה ואינם מתגוררים דרך קבע במדינתם.

זאת ועוד. בהיעדר הגדרה ברורה למונח "תושב ישראל" בסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי יש להגדיר "תושבות" על-פי תכליתה של קצבת הזקנה שהיא לתמוך במי שהגיע לגיל מבוגר ולאור מציאות החיים המשתנה.

כאמור, לאור שינוי העיתים יש להגמיש גם את דרישת התושבות לעניין זכויות מתחום המשפט הסוציאלי ובעיקר באשר לקצבת זקנה. לכן נשקל גם מתן קצבת זקנה למי שהיה תושב ישראל אך מתגורר בחוץ לארץ עת הוא מגיע לגיל המזכה בקצבת זקנה.

לאור מטרותיו של חוק הביטוח הלאומי ותכלית ביטוח הזקנה בכלל זה, ונוכח רכיביו המגוונים של מבחן ה"תושבות", תיעשה פרשנות המונח "תושב ישראל" על בסיס המבחן העיקרי והוא - הדרישה לקיום מרכז חיים ומירב הזיקות לישראל במסגרתם מומחשת התפיסה הטריטוריאלית של חוק הביטוח הלאומי.

בהתאם, תיבחן זכאותו של אדם לקצבת זקנה על-פי מבחן "מירב הזיקות" ולחלופין לפי זיקה או זיקות מהותיות הקושרות יחיד למדינה מסויימת.

בחשבון הסופי תיקבע הזיקה למעשה, זיקה שלא יהא בה מהזמניות או מהארעיות, וזיקה שיש בה כדי להוכיח ראיית מקום שבתחום ישראל כמקום בו הוא חי שזה ביתו.

בהגמשת דרישת התושבות לשם קבלת קצבת זקנה אין משום זניחת תנאי התושבות. תנאי זה שריר וקיים ואין לרוקנו מתוכן. גם בהתחשב בשינוי העיתים ובמגמות הגלובליזציה של המאה ה- 21, מוסיפה לעמוד על כנה הדרישה לפיה מרבית הנסיבות יצביעו על קיומה של זיקה יציבה בין תובע הקצבה לבין ישראל.

רק כך יתמלא תנאי התושבות, שאם-לא-כן יבקע הקרום הדק העוטף את גבולות הפרשנות לתנאי התושבות שבחוק הביטוח הלאומי בדבר הזכאות לקצבת זקנה, עד שתוכנו של תנאי זה ירוקן מתוכן.

ודוק. דרישת ה"תושבות" לצורך זכאות לקצבת זקנה משמעותה זיקה מהותית וקבועה לישראל, ולא זיקה משוללת תוכן, המתמצית בקשר פורמאלי בלבד עם ישראל.

קביעה מעין זו היא שאלה עובדתית הנגזרת מחומר הראיות. לא יהא זה נכון לקבוע נוסחה כוללת ומרשם כולל, אשר יהיה בהם כדי לענות על כל המצבים שבהם מתעוררת השאלה אם פלוני הוא תושב ישראל, אם רכש מעמד כזה, או אם הפסיד מעמד כזה.

התשובה לכל אלה תבוא ממכלול נסיבותיו של המקרה הנדון בו נדרשת הכרעת בית-הדין.

4. האם קיימות זיקות מהותיות הקושרות אדם למדינת ישראל, או לחילופין למדינה אחרת - מדובר בשאלה עובדתית, הנגזרת מחומר הראיות
ב- עב"ל 41100-06-11 {לאנגסאם אביביה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2012(4), 1146 (2012)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האיזורי בו נקבע כי המערערת, ילידת 1932, אינה זכאית לתשלום קצבת זקנה, מן הטעם שהפכה להיות "תושבת ישראל" רק ביום 06.01.93, היינו לאחר הגיעה לגיל הקובע, בעניינה גיל 60 שנה, כאמור בסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי.

בית-הדין האיזורי דחה את התביעה לאחר שניתח את הראיות והעדויות שהובאו בפניו, ומצא כי המערערת לא היתה "תושבת ישראל" לפני חודש אוגוסט 1992, לכל המוקדם.

בית-הדין האיזורי ציין כי משמעותה של קביעה זו הינה כי בעת שהפכה המערערת להיות "תושבת", היה גילה יותר מ- 60 שנה, שזהו "הגיל הקובע" בהתאם לסעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי. לפיכך, הגם שמדובר בפער של מספר חודשים בלבד, היא אינה זכאית לקצבת זקנה. בית-הדין הארצי - בדחותו את הערעור - סבר כי יש לאשר את פסק-דינו של בית-הדין האיזורי.

5. נטל ההוכחה
ב- ב"ל (ת"א) 2615/02 {נעמי דוידי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(3), 3148 (2003)} נדונה תביעה לקצבת זקנה מכוח הוראות פרק י"א לחוק הביטוח הלאומי.

השאלה במחלוקת הינה, האם התובעת הינה בגדר "תושב ישראל" כהגדרתו בסעיף 240(א) לחוק הביטוח הלאומי.

בית-הדין קבע כי הואיל והתובעת לא היתה תושבת ישראל עד לחודש יוני 1998, נטל ההוכחה, כי חזרה ורכשה מעמד של תושבת ישראל, מוטל על כתפיה.

בדחותו את התביעה קבע בית-הדין כי אין די, בנסיבות העניין, בבעלות על דירה וגם לא על כלי רכב על-מנת להצביע על זיקה לישראל באופן המוכיח שישראל היא המקום בו חיה התובעת וזה ביתה. השהות הממושכת בחו"ל, פעם אחר פעם, מלמדת, כי התובעת לא חידשה את זיקתה הקבועה לישראל.


6. האם כדין דחה המוסד לביטוח לאומי את תביעת התובעת לקצבת זקנה, בהתאם לסעיף 240(א) לחוק?
ב- ב"ל (יר') 11474-09 {לאנגסאם אביביה נ' בטוח לאומי - סניף ירושלים, תק-עב 2011(2), 8541 (2011)} נדונה השאלה האם כדין דחה הנתבע את תביעת התובעת לקצבת זקנה, בהתאם לסעיף 240(א) לחוק הביטוח הלאומי?

בית-הדין בדחותו את התביעה קבע כי יש להצטער, על כי למרות שהתובעת אכן עלתה ארצה ממניעים ציוניים, כפי שהעידה, והשהייה בחו"ל בתקופה שקדמה לעלייה ארצה, היתה לצרכי סיום עסקיהם וכדומה, לא תהיה זכאית לקצבת זקנה.

בית-הדין הדגיש בפסק-דינו כי משבית-הדין כפוף להוראות החוק, הקובע את המועדים, ולאור עדותה שלה והמסמכים שהוצגו, אין מנוס מדחיית התביעה.

7. בעלה המנוח של התובעת לא היה תושב ישראל
ב- ב"ל (ב"ש) 60545-07-12 {נורית אפרים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2012(4), 3537 (2012)} התובעת הגישה תביעה נגד הנתבע לתשלום קצבת שאירים.

משדחה הנתבע את תביעת התובעת מכוח הוראות סעיף 240 לחוק הביטוח הלאומי בנימוק שבעלה המנוח לא היה תושב ישראל, הגישה היא תביעה לבית-הדין.

בית-הדין דחה את התביעה וקבע כי בהינתן העובדה שמחד התובעת עצמה לא חלקה על-כך שבעת פטירתו לא היה המנוח תושב ישראל אלא התגורר בארה"ב ומאידך כי משנת 1974 עד לפטירתו ביום 23.02.06 התגורר המנוח כל השנים, למעט 4 שנים {בין השנים 1994 עד 1998} וסה"כ 28 שנים בארה"ב - מביא למסקנה כי התובעת אינה זכאית לקצבת שארים.

משאין חולק, כי המנוח לא היה תושב ישראל בעת פטירתו, לא קמה לתובעת זכאות לקצבת שאירים. אין בעובדה שהמנוח היה יהודי, שירת בצבא ונקבר בארץ וכי אשתו וילדיו מתגוררים כעת בארץ - כדי לשנות מהקביעה האמורה לעיל.

8. הסכם שעניינו מתן גמלאות זקנה ושארים מיוחדות - הסכם 88
ב- ב"ל (חי') 20073-05-12 {תמרה אנדראבה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2013(2), 15062 (2013)} נדונה השאלה האם התובעת זכאית לגמלת זקנה מיוחדת מכוח הסכם מיום 04.12.88 שנכרת בין הנתבע לבין מדינת ישראל, שעניינו מתן גמלאות זקנה ושארים מיוחדות {ייקרא להלן: "הסכם 88"}.

בית-הדין דחה את התביעה וקבע כי לטעמו הסכם 88 אינו חל על התובעת. הסכם 80 הוא שחל על התובעת, ומכוח הוראות הסכם זה אין התובעת יכולה להיות זכאית לגמלת זקנה מיוחדת לפני שחלפו 24 חודשים ממועד קבלת מעמד של תושבת.

לשלמות התמונה יש לציין כי קיים הסכם נוסף הרלוונטי לענייננו, והוא הסכם משנת 1978 שנכרת בין הנתבע לבין הסוכנות היהודית בדבר מתן גמלאות זקנה ושאירים מיוחדות {ייקרא להלן: "הסכם 78"}.

כאמור במבוא להסכם 80, הסכם 78 חל אך על תושבים שחוק השבות חל עליהם. לדברים אלה הנזכרים במבוא להסכם 80 יש חשיבות, שכן מדובר בהסכמה של הצדדים הרלוונטיים להסכמים האמורים, הסכמה שנוצרה בסמיכות לכריתתו של הסכם 78, ויש בה לשקף כיצד ראו הצדדים בזמן אמת את פרישתו של הסכם 78.

העובדה כי הסכם 78 חל רק על מי שחוק השבות חל עליו - עולה מפורשות גם מהוראת סעיף 2 להסכם 80 הקובע זכאות לגמלת זקנה מיוחדת לתושבי ישראל שחוק השבות לא חל עליהם.
ככל שהסכם 78 היה חל גם על מי שאינו בא תחת הוראות חוק השבות - לא היה מקום לכריתת הסכם 80 ובפרט לא להוראת סעיף 2 שבו.

בחינת הוראות הסכם 78 בהשוואה להוראות הסכם 80 מביאה למסקנה כי הסכם 80 חל על מי שחוק השבות אינו חל עליו, בעוד שהסכם 78 - העומד לצד הסכם 80 ובנפרד ממנו - טיפל באוכלוסיה אחרת, היא האוכלוסיה שחוק השבות כן חל עליה.

הסכם 88 מציין, במבוא שלו, כי כריתתו באה הואיל והסוכנות היהודית הודיעה על הפסקת הסכם 78 והואיל והממשלה מעוניינת בהמשך מתן גמלאות מיוחדות באמצעות הנתבע.

הנה-כי-כן, אין במבוא להסכם 88 איזכור כלשהו לכך שהסכם 80 בוטל. אילו אכן בוטל הסכם 80, ניתן היה לצפות כי הדבר יצויין במבוא להסכם 88, כפי שמצאו הצדדים לנכון להתיחס לביטולו של הסכם 78.

זאת ועוד. הנתבע מפנה לסעיף 7(ב) להסכם 80, שם נקבע כי ההסכם ימשיך לעמוד בתקפו כל עוד לא תינתן הודעה על-ידי אחד מהצדדים על תום תקפו. על-פי הנתבע - והדבר לא נסתר על-ידי התובעת - לא ניתנה הודעת ביטול של מי מהצדדים להסכם 80. גם נסיבה זו מובילה למסקנה כי הסכם 80 לא בוטל.

מלשונו של הסכם 88 אין ללמוד כי הוא פורש עצמו גם על מי שחוק השבות אינו חל עליו. במבוא להסכם 88 נאמר אמנם כי הוא יחול על עולים ועל קבוצות אחרות של תושבים שאינם מבוטחים לפי החוק. בכך אין ללמד שהסכם 88 ביקש לחול על קבוצות רחבות מאלה שהסכם 78 חל עליהן.

לעניין גמלת זקנה מיוחדת חל הסכם 88 - מכוח הוראת סעיף 3(א) לאותו הסכם - על עולה; על גבר שנעשה תושב ישראל, שלא לראשונה, בהיותו בן 60 ומעלה; ועל תושב ישראל - גבר או אישה לא נשואה או אישה החיה בנפרד מבעלה - שאינו מבוטח לפי פרק י"א לחוק בשל האמור בסעיף 240(1) לחוק.

אוכלוסיות אלו נזכרות גם בהסכם 78, בסעיף 3 הדן בגמלת זקנה מיוחדת, והדבר לא שלל, כפי שקבענו לעיל, תחולתו של הסכם 78 רק על מי שחוק השבות חל עליו.

זאת, מכיוון שגם יתר האוכלוסיות הנזכרות בסעיף 3(א) להסכם 88 - פרט לעולה - יכולות להיות כאלה שחוק השבות חל עליהן. הן גם יכולות - פרט לעולה - להיות כאלה שחוק השבות לא חל עליהן, ומכאן הצורך שנוצר בהסדרת זכויותיהן בהתאם להסכם 80.

די באמור לעיל כדי לדחות את טענת התובעת כי סעיף 3(א)(3) להסכם 88 חל עליה. גם לו היה הסכם 88 חל עליה - ובית-הדין אינו קובע כך - הרי סעיף 3(א)(3) הנ"ל מפנה לסעיף 240(1) לחוק הביטוח הלאומי. לשונו של סעיף זה עת חוקק החוק היתה "מי שביום י"א בכסלו התשי"ד (18 בנובמבר 1953) כבר מלאו לו 67 שנים". הסעיף בוטל בשנת 2004 במסגרת חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004. ברי כי התנאי הקבוע בסעיף 240(1) לחוק הביטוח הלאומי - שכאמור אינו בתוקף עוד - לא מתקיים בתובעת ומכאן שגם סעיף 3(א)(3) להסכם 88 לא יכול היה לחול עליה.

באשר לטענות התובעת שעניינן תכליות של הגשמת עליה וערכי יסוד - הרי אלה מתגשמות גם במסגרת הסכם 80. אין בטענות אלו כדי להצביע דווקא כי הסכם 88 הוא שחל כאן. הצורך בתושבות רצופה של 24 חודשים כתנאי לתשלום גמלת הזקנה המיוחדת - כפי שדורש הסכם 80 - אינו מונע הגשמת התכליות עליהן מצביעה התובעת, אלא ניתן להסבירו כאמצעי לגיטימי למניעת אפשרות של ניצול לרעה של הגמלאות על-ידי מי שחוק השבות לא חל עליו.

לאור האמור לעיל בית-הדין דחה את התביעה בקובעו כי בדין דחה הנתבע את תביעתה של התובעת לגמלת זקנה מיוחדת בשל כך שהוגשה טרם חלוף 24 חודשים מהמועד בו הוכרה התובעת כתושבת ישראל.