סוגים מיוחדים של מבוטחים (סעיף 378 לחוק)

1. הדין
סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"378. סוגים מיוחדים של מבוטחים (תיקונים: התשנ"ח, התשנ"ט (מס' 4), התשס"ג (מס' 5), התשס"ו (מס' 3), התשס"ח)
(א) בסעיף זה:
"איזור" - יהודה והשומרון וחבל עזה;
"ההסכם" - כהגדרתו בסעיף 1 לחוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (סמכויות שיפוט והוראות אחרות) (תיקוני חקיקה), התשנ"ו-1996;
"היישובים" - כהגדרתם בסעיף XII להסכם;
"האתרים הצבאיים" - כמשמעותם בהסכם, לרבות אזור המיתקנים הצבאיים כמשמעותו בסעיף XVII להסכם;
"תושב ישראל באיזור" - מי שאילו מקום מגוריו היה בישראל היה בגדר תושב ישראל והוא אזרח ישראלי, מי שזכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות, או מי שבידו אשרה ורישיון לישיבת קבע או אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, לפי חוק הכניסה לישראל, שניתן לו סל קליטה מהמשרד לקליטת העליה, והכל אם מתקיים בו אחד מאלה:
(1) הוא מתגורר ביישובים או באתרים הצבאיים;
(2) הוא מתגורר באיזור ומועסק בישראל;
"יום התחילה" - י"ח בטבת התשנ"ה (21 בדצמבר 1994).
(ב) השר, לאחר התייעצות עם המועצה ובאישור ועדת העבודה והרווחה, רשאי לקבוע זכויות וחובות לפי חוק זה, כולן או מקצתן, בשטח שיקבע, לגבי אלה:
(1) מי שאינו תושב ישראל;
(2) תושב ישראל באיזור;
(3) תושב ישראל המועסק מחוץ לישראל;
(4) תושב ישראל הגר מחוץ לישראל;
(5) תושב ישראל ותושב ישראל באיזור המעסיק עובדים מחוץ לישראל;
(6) מעביד שהוא חבר-בני-אדם הרשום בישראל או חבר-בני-אדם אשר 50% או יותר מהבעלות בו הם בבעלות ישירה או עקיפה של תושב ישראל או של תושב ישראל באיזור;
(7) תושב ישראל שהוא עובד עצמאי העוסק במשלח-ידו באיזור;
(8) תושב ישראל שהכנסתו נצמחה, הופקה או נתקבלה באיזור.
(ג) תקנות שהותקנו לפני יום התחילה, לפי סעיף 192א לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשכ"ח-1968, כנוסחו לפני יום התחילה:
(1) לעניין מי שאינו תושב ישראל באיזור - בטלות, למעט תקנות שהותקנו לעניין פרק ה', ואולם לא יראו כתאונת עבודה תאונה שאירעה לאחר יום התחילה בדרך לעבודה וממנה, אם אירעה מחוץ לישראל;
(2) ימשיכו לעמוד בתוקפן לגבי המנויים בפסקאות (2) עד (8) בסעיף-קטן (ב)."

2. כללי
תכליתם של סעיפים 378(ב)(2) עד 378(ב)(8) לחוק הביטוח הלאומי היא לאפשר הענקה של זכויות סוציאליות לבעלי זיקות מסויימות לישראל, שאינם נכללים במעגל המבוטחים על-פי החוק אך זיקתם לישראל שקולה או קרובה לזיקה שהחוק דורש.

לעומת-זאת, לפי 378(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי רשאי השר, לאחר התייעצות עם מועצת המוסד לביטוח לאומי ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, לקבוע זכויות וחובות לפי החוק, כולן או מקצתן, גם לגבי כאלה שאינם נכנסים לגדר הזיקות לישראל המפורטות בסעיפים 378(ב)(2) עד 378(ב)(8) לחוק הביטוח הלאומי.

זאת ועוד. הסמכות להרחיב את מעגל הזכאים אינה טעונה חקיקת חוק, וניתן לערוך את ההרחבה גם על-פי קביעת השר ואישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת מכוח סעיף 378(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי {בג"צ 890/99 מיכאל חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי ואח', תק-על 2000(3), 1362 (2000)}.

ככלל, שלילה גמורה של שיקול-הדעת המינהלי אינה מתיישבת עם מציאותם המשתנה של החיים המודרניים, ואף לא עם חוסר הוודאות הטבוע במעשה-חקיקה צופה פני עתיד. אלא שסעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי דווקא מקיים מנגנון כללי לקביעת חריגים לתנאי הזכאות הקבועים בו, ואין מניעה כי בדרך זו תוכר זכאותם של מי שמקיימים זיקה חזקה לארץ, על-אף שאינם נתפסים בהגדרת התושבות לפי התיקון לחוק. ראוי שהדבר ייבחן בכובד ראש.

סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי מאפשר לשר הממונה לקבוע הסדרים מיוחדים אשר יעניקו זכויות על-פי חוק, גם למי שעל-פי ההגדרה אינו נחשב תושב ישראל {ב"ל (ת"א) 15983-09-12 ולרי אוניסקו נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2015(2), 7574 (2015)}.

סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי דן בסוגים מיוחדים של מבוטחים. סעיף הנ"ל קובע כי "תושב ישראל באיזור" הינו מי שאילו מקום מגוריו היה בישראל היה בגדר תושב ישראל והוא אזרח ישראלי, והכל אם מתקיים בו אחד משני התנאים שהינם מגורים בישובים או באתרים צבאיים או מגורים באיזור יהודה ושומרון והעסקה בישראל {ב"ל (חי') 786-06 סמייה מוחמד חלוף נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2009(3), 1442 (2009)}.
3. זכאות אלמנה וילדיה לגמלת שאירים וזכאות המנוח, לקצבת נכות, בנסיבות בהן הופסקה תושבות המנוח עובר למועד פטירתו
ב- עב"ל 344-09 {אכלאס חלאק ואח' נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2013(1), 359 (2013)} נדונה הסוגיה של זכאות אלמנה וילדיה לגמלת שאירים וזכאות המנוח, מר סלאח חלאק, לקצבת נכות, בנסיבות בהן הופסקה תושבות המנוח עובר למועד פטירתו, בעקבות תיקון סעיף 378(א) לחוק הביטוח הלאומי.

בית-הדין האיזורי דן בשאלה המהווה בסיס לכל הפלוגתאות והיא האם המנוח היה "תושב", ולעניין זה האם סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי חל על המנוח.

בית-הדין האיזורי פסק כי משהמנוח לא התגורר בפועל בישראל משנות ה- 80 ועד פטירתו, אין המערערים יכולים לטעון לתושבות בפועל של המנוח מכוח עבודתו בישראל בעבר. המערערים אינם זכאים לגמלת נכות, לגמלת קצבת ילדים, ולגמלת שאירים, בתקופה הרלוונטית.

בית-הדין הארצי דחה את הערעור וקבע כי הדעת נותנת כי המנוח ושאיריו אינם יכולים להיבנות מדיווח בלתי-נכון מתמשך ולטעון כי הסתמכו על הכרת המוסד בהם כתושבים, הכרה הנשענת על יסוד כתובת בה לא התגוררו, הממוקמת בתחום שאינו שנוי במחלוקת.

המנוח והמערערים, במעשיהם, מנעו מעצמם האפשרות לקבל מידע על שינוי תנאי הזכאות, בעת בה עוד היה בשינוי מקום המגורים כדי להשליך על זכאות המנוח והמערערים לגמלה. במצב דברים זה, טענת המערערים כי לא היו מיודעים לשינוי תנאי הזכאות שבחוק, אף בתקופת המעבר בה נערכו התיקונים בחוק - אין בה כדי להועיל למערערים.

סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי, במתכונתו הנוכחית אחר תיקון 60, צמצם את זכאות מי שאינם תושבי ישראל לגמלאות המוסד לביטוח לאומי, נוכח הקשחת הגדרת "תושב ישראל באיזור".

לא ניתן לראות בסעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי אפליה פסולה, כטענת המערערים. שכן הוא אך מבטא את השוני הרלוונטי בין קבוצת התושבים, ובכללם אזרחים ישראלים המתגוררים ביישובים ישראלים לרבות מאחזים - אשר עומדים במבחן ה"תושבות", לבין מי שאינם תושבים, בהינתן המשאבים התקציביים המוגבלים שבידי המדינה.

4. התובעת אינה עונה על הגדרת "תושב"
ב- ב"ל (חי') 81-08 {יאסין עפת נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2012(3), 1609 (2012)} קבע בית-הדין כי העובדה שהנתבע התייחס אל התובעת כתושבת ישראל עד למשלוח ההודעה על שלילת תושבותה, אין בה כדי להוות ראיה לתושבותה.

סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי תוקן בתיקון מס' 60 לחוק הביטוח הלאומי ותחילתו ביום 01.01.03. לפי הוראתו המתוקנת של סעיף 378(א) לחוק הביטוח הלאומי, אזרח, המתגורר בתחומי יהודה ושומרון וחבל עזה, יהיה בגדר "תושב ישראל באיזור", וככזה יחשב מבוטח, רק אם הוא עונה על אחד מאלו: "(1) הוא מתגורר בישובים או באתרים צבאיים. (2) הוא מתגורר באיזור ומועסק בישראל".

בטרם התיקון, אזרח ישראלי שהתגורר בשטחי המועצה הפלסטינית ולא פיגר בתשלום דמי ביטוח בעד תקופה העולה על שנים-עשר חודשים, נחשב כתושב וכמבוטח.

נוכח תיקון סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי ערך הנתבע בדיקה בדבר מכרז חייה של התובעת והגיע למסקנה שהתובעת אינה עונה על הגדרת "תושב". בנסיבות אלה רשאי היה הנתבע להחליט על שלילת תושבותה.
הנתבע עמד בנטל המוטל עליו לסתור את חזקת התושבות של התובעת, בשל היותה בעלת תעודת זהות ישראלית, ונטל הראיה עבר לתובעת, ברם התובעת מצידה לא השכילה לשכנע את בית-הדין, כי מרכז חייה הוא בביר אלסיכה וממכלול הראיות שהוצגו בפני בית-הדין, עולה המסקנה כי התובעת לא היתה תושבת ישראל בתקופה הרלוונטית לתביעה.

5. מכוח סעיף 378(ג)(1) לחוק, אין רואים תאונת עבודה שאירעה לאחר יום התחילה בדרך לעבודה וממנה כתאונה בעבודה אם אירעה מחוץ לישראל
ב- ב"ל (ת"א) 1956-09 {דמדום מוחמד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2012(2), 5135 (2012)} נדונה תביעה כנגד החלטת הנתבע הדוחה את תביעתו של התובע להכרה באירוע מיום 07.04.08 כתאונה בעבודה וזאת בטענה כי הפגיעה התרחשה מחוץ לשטחי מדינת ישראל בהסתמך על הוראת סעיף 378(ג)(1) לחוק הביטוח הלאומי.

בית-הדין קבע כי מכוח סעיף 378(ג)(1) לחוק הביטוח הלאומי, אין רואים תאונת עבודה שאירעה לאחר יום התחילה בדרך לעבודה וממנה כתאונה בעבודה אם אירעה מחוץ לישראל. בסעיף 378(א) לחוק הביטוח הלאומי נקבע כי יום התחילה הוא יום 21.12.94.

אין מחלוקת בין הצדדים כי האירוע קרה שנים לאחר יום התחילה. מכאן, שהשאלה עליה יש להשיב היא היכן התרחשה פגיעתו של התובע. שאלה זו הינה שאלה שבעובדה ועל-כן יש לבחון את העדויות אשר התקבלו במסגרת התביעה.

בית-הדין דחה את התביעה בקובעו כי הנתבע הגיש קבוצת תמונות אשר צולמו, ככל הנראה, מצידו הפלשתינאי של המחסום. בתמונות הללו, לא נמצא זכר למדרגה הנמצאת ליד ההר כגרסת התובע. משכך, ומשלא הובאה כל עדות תומכת מצד עובדים נוספים אשר היו במקום יחד עם התובע, ולנוכח הסתירות שנתגלו בעדותו, קבע בית-הדין כי התובע לא עמד בנטל ההוכחה המוטל עליו להוכיח את עובדות המקרה.

6. התובע אינו ממלא אחר היסודות של הגדרת "תושב ישראל באיזור"
ב- ב"ל (יר') 10927-08 {עומר גרייב נ' ביטוח לאומי - סניף ירושלים, תק-עב 2010(2), 22617 (2010)} קבע בית-הדין כי אין בסיס לטענת התובע כי מכוח עבודתו בישראל, יש מקום להכיר בכך שאם יעתיק את מקום מגוריו לדירתו באל-עיזרייה, הוא ייחשב כ"תושב ישראל באיזור" לפי סעיף 378(ב)(2) לחוק הביטוח הלאומי.

טענה זו דינה להידחות לאור הגדרת "תושב ישראל באיזור" שבסעיף 378(ב)(2) לחוק הביטוח הלאומי. עוד נקבע כי התובע אינו ממלא אחר היסודות של הגדרת "תושב ישראל באיזור", שכן איננו אזרח ישראל ואינו ממלא אחר יתר החלופות המנויות בהגדרה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

סוגים מיוחדים של מבוטחים (סעיף 378 לחוק)